社會組織發展的制度環境及適應性反應

馮夢成

(中共上海市浦東新區區委黨校，上海 201203)

社會組織是治理現代化過程中的重要主體之一。自黨的十八大提出建立現代社會組織體制以來，從中央到地方出臺了一系列政策和措施，形成了體系化的社會組織發展制度安排，并塑造了我國社會組織的發展勢態。

一、社會組織發展的制度環境主要特征

當前，培育發展與監督管理并重的政策取向內嵌于我國社會組織的制度安排之中，使我國的社會組織制度環境呈現出以下主要特征。

(一)選擇性的政府放權

社會組織發展的空間受制于政府職能轉移的力度。改革開放以來，市場化導向的改革催生了對計劃經濟時代“全能主義”政府職能模式的改革。于是，“政府職能轉變”在1988年國務院政府機構改革中首次提出，并在以后的歷次機構改革中重申。由此，政府職能轉變成為各級政府及社會各界關注的話題。

政府職能轉變可以分解為兩個層面，即價值層面和政策層面，它們緊密聯系，但又不能互相混淆。價值層面所要解決的是我國要選擇什么樣的政府職能模式，它涉及判斷優劣的標準和所要追求的目標，是一個導向問題。政策層面則涉及運用哪些政策實現目標，是一個政策手段問題。

從價值層面看，政府手中管不了、管不好也不該管的事情交給市場和社會已經成為共識。問題是在政策層面上如何推進政府職能由“全能主義”向政府、市場和社會的合理分工轉變。在政府職能轉移過程中，政府不僅是“方向盤”，而且是“發動機”。這是因為，除了政府的自我調整以外，市場、企業、社會和個人都無法直接調整政府的職能。政府不僅要清理那些過時的、明顯阻礙市場和社會機制生長和發揮作用的政策和做法，而且要制定并實施一些輔助和支持市場和社會機制的新政策和新方法。但是，“政府職能轉變，對于一個國家來說常常是對整個社會運作機制引起一場震蕩或變化的過程。政府職能轉變的方式選擇，對于整個社會的穩定、安全和發展，都是至關重要的選擇”[1]。那么，在此過程中，政府有何動力放權，把自身的職能轉移出去呢？

改革開放以來，我國開始嘗試“權力下放”。這一權力轉移路徑大致沿著三條路徑展開：一是中央向地方下放權力；二是政府向市場下放權力；三是政府向社會下放權力。對于前兩條路徑，盡管出現了地方主義和地方保護主義及“一放就亂”的問題，但這一放權的改革還是較為順利推進，這是因為分權的結果直接促進了經濟的高速增長。經濟快速發展，恰恰是各級政府所希望達到的結果。政府向社會放權卻舉步維艱。這一方面緣于動力不足。與經濟領域不同，社會領域不僅需要政府放權，而且需要政府“給錢”，由此，政府沒有動力去放權。另一方面則是出于對風險的擔憂。鑒于國內外復雜形勢，政府無法消除對社會組織有可能引發、參與某些社會事件，進而影響國家大政方針實施和社會安定團結的擔心?；诖?，我國采取的是有選擇地放權。具體而言，選擇那些放權后能夠給政府帶來“好處”領域的放權，如將行業管理與協調、社會事務管理與服務、技術服務與監管等職能轉移出去。這是因為，讓行業協會和商會承接行業管理與協調職能，可以彌補政府退出對經濟事務的直接管理后留下的“真空”；將社會事務管理與服務、技術服務與監管等領域職能放權給社會組織，可以動員更多的社會資源和力量參與公共服務供給，為政府“減負”，同時，也可以激發社會力量參與解決一些社會難題，為政府“分憂”。

(二)關鍵性公益資源的政府控制

獲取資金難是社會組織面臨的困境之一。近年來，各地著力打造一個公益產業鏈，即上游政府、企業、基金會，中游支持型組織，下游實務型組織。而實際上，在這一鏈條中，政府基本上主導著公益產業鏈的上游。

對于社會組織而言，其資金無外乎來源于政府、企業、基金會及境外捐款。對于境外的捐款，社會組織的獲取難度較過去增大。例如，《國家外匯管理局關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》規定社會組織接受捐贈須現場公證捐贈協議，社會組織從銀行取款時還必須提供境外社會組織在境外依法登記成立的證明文件，這無疑增加了現實的操作困難。

在境內，政府也掌管著國內大部分社會捐贈。 中民慈善捐助信息中心《2011中國慈善捐助報告》統計表明，2010年，中國各類捐款共871億元 ，其中各級民政部門、黨政機關、人民團體、慈善會系統、紅會系統共接受了近60%；基金會接受了約35%，其中公募基金會的捐款大部分以項目方式進入政府；還有些捐款由學校和文化、體育、藝術類單位接受；最終社會組織得到的捐款微乎其微[2]。自2004 年《基金會管理條例》頒布以來，我國的基金會獲得了快速發展，社會各界捐贈資金大幅增長，但由于非公募基金會中絕大部分未定位為資助型基金會，社會組織很難從基金會獲取更多的資金支持。

由此，基層的草根社會組織要想獲取生存發展需要的資金，不得不求助于政府。這一狀況遭到了一些人的批評和指責。德國學者康保銳(Berthold Kuhn)通過對一些非政府組織的實證研究表明：“在政府與非政府組織相互接近的最初階段，在面對政府保持其批評的能力上，非政府組織還會經常取得成功。然而，隨著規模的不斷擴大和對財政資金的依賴，非政府組織逐漸失去了其批評性對話的能力，越來越傾向于實踐操作方面的專業化，即在一個政府政策變動的情況下，非政府組織根據其制度上的自利性而幾乎不再表現為可修正的?！盵3]而社會組織傾向于實務操作的專業化恰恰是政府所希望的。

(三)注冊登記的法律規制

雙重管理體制及社會組織注冊登記要件的高門檻引發了人們對社會組織登記管理制度改革和公民結社權利的討論。

西方國家對社會組織和公民結社權利的管理由“預防制”變為“追懲制”。鑒于推動社會組織快速發展的需要，有人建議我國也應將“預防制”改為“追懲制”。但從具體國情出發，我國對社會組織和公民結社權利的管理堅持這樣一個邏輯：登記既是一種義務，也是一項權利，登記是對社會組織成為獨立主體的正式確認。這是因為，在中國當下文化環境中，社會組織需要政府登記的文件來向公眾證明自己是合法正規的組織，公眾也通常更相信政府部門出具的文書，而對沒有在政府部門登記的社會組織從內心中認為不正規，多選擇不相信。在這樣的文化環境下，公眾需要政府對社會組織進行篩選。任何組織都是社會的一部分，通過一定的形式取得社會承認，不僅是整個社會活動的需要，也是社會組織本身存在和發展的需要。社會組織要真正成為不同利益的代表，成為黨和政府的伙伴和幫手，就必須得到社會的承認。成立社會組織需要政府登記則是社會組織取得社會認可的必要形式。

當然，中國社會組織管理和公民結社立法需要改革，但這一改革不能照搬西方模式。正如朱景文所說：“結社自由的發展歸根結底受制于社會的發展程度。沒有結社自由的社會固然是一個專制社會，但是濫用結社自由的社會，造成社會動亂、不穩定，也絕不是人們所期望的。社會在變動，人們的結社自由也在變動，沒有一個適應于一切社會、一切發展階段的普適的結社自由模式?！盵4]當前，我國已經開始對登記管理體制進行改革，例如，對四類社會組織實行直接登記。

(四)注重建立過程監管機制

當前，制約我國社會組織快速發展的因素不僅有激勵機制不足的問題，還有約束監管機制不健全的問題。其實，約束監管機制不健全給我國社會組織健康發展所帶來的負面影響絲毫不亞于激勵不足所產生的副作用。這是因為它引發了社會組織能力與公信力低等問題，由此導致政府在發展社會組織上猶豫不決。各地這一方面的改革實踐，呈現出由重視對入口監管轉為重視對運行過程監管的傾向。過程監管是對社會組織運行過程的深度干預和調控，是一種植根于社會組織運行過程的“植被式”的監管，而不是一種浮在表面的“地毯式”監管。其措施多以改革、鼓勵、倡導、引領和支持等“柔”性方式進入社會組織，體現出“寓管理于服務之中”的思路。例如，建立政府購買社會組織公共服務機制，推進政社合作；倡導規范化建設并開展規范化建設評估，引導社會組織加強自身建設；大力推進社會組織黨建工作，加強對社會組織的政治引領；業務主管單位開展業務指導等。重視建立過程監管機制有助于形成多部門協同推進社會組織健康穩定發展的局面。

由此，政府從社會組織發展空間、資金來源、入口管理、日常監管等四個方面著力塑造了一個既能引導社會組織快速發展、又能規范有序運作的制度環境。

二、 社會組織內外運作的適應性反應

在政府控制著大量公共資源包括行政處置權的情形下，社會組織通常從自身功能和能力出發，采取迎合政府偏好的措施，以使自身贏得政府的認同和回應，從而獲取大量公共資源的支持。

(一)社會組織內部運作的適應性反應

1.迎合政府偏好的功能定位與類型選擇

社會組織有不同類型，而對于不同類型的社會組織，政府采取了有區別的分類管理政策。政府一般鼓勵發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等能夠提供公共服務的社會組織，體現出一種選擇性支持的邏輯。彼得·弗魯姆金從供給方視角、需求方視角以及工具性維度、表達性維度兩組概念劃分出非營利部門行動的四個功能：服務供給、社會企業家責任、公民與政治參與、價值觀與信仰[5]。對于政府來說，基于人民群眾日益增長的公共服務需求，迫切希望社會組織發揮工具性功能，而基于社會穩定的考量，對社會組織的表達性功能則持謹慎態度。由此，政府選擇性支持的邏輯是明確支持那種為社會提供公共服務的社會組織，限制那種具有明顯的表達功能的社會組織。

在此環境下，社會組織為了獲取更多的資源和支持，便采取了一種迎合政府偏好的行動，主要表現有二：一是抑制表達功能；二是成立符合政府偏好的特定類型社會組織。這一反應的結果就是社會組織發展呈現出不平衡性，即公共服務類的社會組織獲得快速發展。從發展進程看，社會組織也多會偏向選擇在公共服務領域發揮作用。

2.符合政府期望的能力建設

社會組織之所以有存在的必要性，是因為相對于政府組織和市場組織，有比較優勢能夠彌補“市場失靈”和“政府失靈”。社會組織的這一優勢表現為：①能夠調動志愿者的力量，可以減少專職人員的配置，節約人力成本；②社會組織是扁平化的組織結構，能夠實現信息的快速有效傳遞，避免科層制存在的上下信息傳遞不通暢問題；③社會組織具有貼近基層、貼近民眾的草根性，能夠精準地收集民眾的需求并有針對性地提供相應的公共服務。社會組織之所以具備這些優勢，根源于其非政府性、非營利性、志愿性、目標中立性和組織內容的多樣性，以及組織結構的彈性、組織手段靈活性、組織人員專業化等特征。這是從規范意義上闡釋社會組織特性及其優勢。社會組織要將這一優勢轉化為現實性，還需要具備一定的條件。

西方發達國家大多形成了一套能夠讓社會組織融入整個社會結構和法律框架之內的管理制度，如一致的人力資源管理與流動機制，獨立的財會、審計制度和票據體系，人員在社會中統一保險、社會保障體系等[6]。我國在許多方面還沒有將社會組織納入整體的制度結構中，如人事制度是“碎片化”的，社會組織與企業、事業單位及政府難以進行通暢的人才流動，還有社會保障不統一，票據不齊全，財務、稅收制度缺乏針對性等。這些問題制約了社會組織獨特優勢的發揮。而社會組織能力不足又直接影響了政府與其合作的意愿，進而影響其對社會組織的支持力度。在這一情勢下，社會組織必須提升自身能力，才能得到政府的認可，得到企業等社會各界認可，從而獲取自身生存發展所需要的資源。

(二)社會組織外部運作的適應性反應

社會組織要想獲取政府支持，不僅需要自身因素符合政府的偏好，而且需要積極營造有利的外部環境，順應外部條件的變化。

1.獲取政府的特殊信任

社會各界對雙重管理制度進行批評，認為其是阻礙社會組織發展的主要體制性因素。當前，國家也從法律層面上對此予以改革，對一部分社會組織實行直接登記。但是，社會組織登記難的狀況還是沒有得到根本性解決。這是因為，一方面，直接登記僅適用于部分社會組織；另一方面，直接登記雖然不需要業務主管單位的審批，但民政部門通常的做法是在批準登記前還需要內部征詢相關部門意見。因此，在這一體制下，社會組織要想成立，必須獲取政府有關部門的信任和同意。那么，在實際的操作過程中，究竟是哪些組織能夠比較容易獲得批準呢？

一是由退休官員推動并擔任負責人的社會組織。近些年，隨著國家對離退休領導干部兼職問題的規范和嚴格管理，退休官員成立并任職于社會組織的現象得到了遏制。但在之前相當長時間內，離退休領導干部在社會組織中兼職現象在各地普遍存在。對于政府部門而言，批準由退休官員成立并負責的社會組織所承擔風險小[7]，這就有別于由民間人士成立并負責的社會組織。政府無法知曉一個陌生的民間人士以往的表現，也就無法通過其以往的表現來檢驗其是否可靠，因此在登記審批時往往比較慎重和小心。

二是與政府親近的學者和知名公益人推動成立或擔任負責人的社會組織。學界積極參與和推動社會組織發展是一些國家和地區的重要經驗。學者與地方政府的合作是一種雙贏的策略。學者可以將自己的理性、理念和追求成效的精神傳遞給社會組織，而學者所創辦的社會組織能夠獲得批準成立,學者本人也需要得到政府的信任和認可。通常是學者通過以往的合作和接觸，已與政府建立了良好的互動關系。此外，還有一些能夠帶來先進的公益理念和模式的公益人也能夠獲得地方政府的認可。

三是支持型社會組織。支持型社會組織是專門為社會組織提供資金、場地、信息、咨詢及能力建設等服務的組織。那么，為什么支持型社會組織能夠獲得政府登記注冊呢？對此，希望工程創始人、南都公益基金會副理事長徐永光在談及公益孵化器的生命力時認為，其滿足了剛剛萌芽的草根組織、政府與出資方等三方的需要。就政府而言，解決了其決策困境。他說：“在孵化器里，一個‘好蛋’，會有成長，會孵出小雞。但它也可能是一個‘壞蛋’，就孵不出來。這意味著，通過這樣的過濾后，對于有發展前景的，再給予登記，這樣就穩妥多了。所以說，孵化器可以‘屏蔽’政府的風險，解決了政府的決策困難?！盵8]

可以看出，對于政府而言，僅有登記管理體制對社會組織的制度約束，還不足以讓政府放心，因此還需要以一些個人的特殊方式和途徑來增強政府對社會組織的信任。而正是“由于同時實施了基于個人信任和制度信任這兩套維持信任的機制，政府認為預期獲得的利益將遠遠超過損失，所以可以對非營利組織給予信任，這是中國非營利組織在短期內得以迅速成長的重要原因之一”[9]。

2.精準研判政府需求

社會組織的生存空間與政府職能密切相關。這是因為其生存空間一方面取決于政府職能轉移的力度，即政府“越位”部分的讓渡；另一方面則涉及對政府“缺位”部分的彌補。因此，社會組織只有準確把握這兩部分變化特點，才能了解政府的需求，進而獲取自身生存的空間。

從政府職能轉移的實踐看，它呈現出以下特點：①在把握經濟社會發展規律基礎上轉移政府職能。政府職能轉移不是消極被動地應對經濟社會發展中的問題，而是在深入研究經濟社會發展規律的基礎上積極主動地引導社會力量的發展。②以積極穩妥的方式轉移政府職能。政府職能轉移是在考慮現有的經濟發展水平、政府體制改革和社會組織發展現狀的基礎上，充分考慮各種因素，依法、穩步、有序地推進。對轉移出的政府職能，政府并不是放手不管，而是要幫助社會組織將事情做好。社會組織只有準確地把握政府職能轉移這一特點、節奏、方向及在此過程中政府的所思、所想、所憂，才能順利承接政府讓渡的空間，并獲得政府的支持和幫助。

社會組織還要善于發現一些新的社會問題。對于這些新問題，政府囿于精力所限及職能不明確等原因而疏于管理，出現職能“缺位”或不到位的狀況，如對外來務工者的社會支持問題、對“空巢”老人的照顧問題、流浪兒童無人監護問題等。社會組織恰恰可以憑借自身的優勢在這些政府職能難以覆蓋之處發揮作用，并提供優質的、個性化服務，從而減輕政府的社會壓力，降低行政成本。

三、結 論

從社會組織的適應性反應看，其突出表現出兩方面的特征：一是政治關聯；二是功能失調。

改革開放后，我國逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。經濟社會的改革要求政府退出自己管不好、也管不了的領域。但是，鑒于我國正處于轉型時期，市場經濟不完善、社會力量發育不足，又要求政府扶持和培育市場與社會，在市場和社會未充分發育和成長起來之時，繼續行使一些職能。也就是說，政府不僅要維護市場和社會，同時又要參與培育市場和社會。因此，我們的“市場”和“社會”并非如西方國家一樣，是自然演進的過程，而更多是再生型的、被設計出來的市場和社會。就社會建設而言，“黨委領導、政府負責”表明政府要發揮主導作用。

在政府主導型的改革中，由于政府起領導者和組織者的作用，并掌握了大量的公共資源和行政處置權，不可避免地導致了企業、社會組織與政府之間將產生特殊的政治關聯。所謂政治關聯，就是指企業、社會組織與政府或者有實權公職人員有某種特殊關系，而這種關系能夠幫助企業和社會組織從政府那里得到生存和發展的資源。這一點，在我國的民營企業發展過程中表現得尤為明顯。民營企業通過不同渠道擁有政府資源，與不同層級的政府部門建立緊密的聯系，從而與政府官員的溝通更為有效，以帶來政治利益和經濟效益[9]。

社會組織發展過程中，也展現出這種政治關聯的特性。一方面，由于政府掌握社會組織成立與否的行政處置權，社會組織為取得合法性不得不通過各種非正式人際關系獲取政府的信任；另一方面，由于政府掌握著社會組織發展的關鍵資源，社會組織也不得不與政府搞好“關系”。

當前，政府對社會組織的功能與作用是有偏好的。在此情形下，社會組織只有迎合政府的偏好，才能獲得公共資源的支持。其實，政府對社會組織的選擇依據有兩個方面：一是社會組織能否給政府“分擔”和“解憂”；二是社會組織會不會給政府帶來“麻煩”。社會組織選擇抑制利益表達功能而專注于公共服務，無疑是既能為政府“分擔”和“解憂”，更不會給政府帶來“麻煩”，顯然會較容易得到政府的支持。但抑制利益表達功能并專注于公共服務實質使社會組織呈現出功能失調的特征。