城市社區公共體育服務走向合作治理：價值、困境與進路

代爭光，張峰瑞

（蘇州大學 體育學院，江蘇 蘇州 215021）

在健康中國、體育強國、全民健身等國家戰略逐步深入的新形勢下，以及大眾體育的強烈需求的刺激下，群眾體育發展得到了有力支持。 作為城市社會行政管理的基礎單元和美好的區域性社會生活共同體， 城市社區已成為發展群眾體育的重要場域。 城市社區公共體育服務不僅關乎社區居民個人生活質量，更是群眾體育發展關鍵場域。 我國城市社區公共體育服務體系不斷擴充，但也出現一些外延式發展傾向，出現了內涵式失調， 諸如社區體育資源配置不合理， 供需結構性失衡等，人民對公共體育服務服務需求趨向兼顧“量的保障”和“質的要求”，這一目標僅僅依靠組織結構縱向一體化的政府已難以有效應對［1］。 在政府職能積極轉型、經濟市場蓬勃發展和公民意識主動激發等多源動力驅動作用下， 以及城市社區體育服務供需矛盾的直接推動下， 城市社區公共體育服務治理體系發生流變， 治理主體結構由政府單一供給轉變為政府、企業、社區體育組織和社區居民等多元主體合作治理，治理手段更加多樣。 為回應公共體育服務需求復雜化的挑戰，治理碎片化，組織結構分散化，合作治理成為實踐整合性治理的組織形態和中國地方公共服務組織結構變革模式。

1 城市社區公共體育服務合作治理的理論涵義

1.1 城市社區公共體育服務合作治理的內涵

黨的十九屆五中全會提出“政府治理、社會調節、居民自治三大組織要良性互動”，建設“合作型”社會治理共同體。 這既是黨和政府向基層社會治理重心下沉、 放權賦能的政策指向，也是立足于社會轉型期社會利益格局復雜化、社會公共性流失以及政府職能轉型的實際考量； 而合作治理正契合這一發展變化。 “合作治理”在公共事務的實踐并非是為了取代政府權威地位，而是打造一種政府主導、公民參與的治理模式，在發揮政府對資源權威分配之優勢之外［2］，整合社會資源，提升體育社會組織能力［3］，來減少治理“縫隙”。 基層體育合作治理指為實現共同的公共體育目標， 政府和基層體育社會組織彼此之間權力分享，形成穩定的公共治理關系［4］。據此，城市社區公共體育服務合作治理的理論涵義可以概括為： 城市社區公共體育服務合作治理是以實現或增進社區公共體育利益，政府和非政府部門（市場組織、體育社會組織、社區居民乃至轄區單位）等眾多公共管理主體互相合作，建構一種社群性、集體性的密切關系， 在一個正式制度或非正式制度的行為框架中進行信息交換、資源依賴、知識共享、行動互動等治理資源流動，聯合管理社區公共體育事務的過程。

1.2 城市社區公共體育服務合作治理的目標

新時代的公共體育服務需求總量擴增、結構多樣性、治理交叉性，整體情況更加復雜化，政府已然無力從容應對［5］；為了有效滿足居民需求，增強自身政治合法性，政府逐漸認識到非政府組織的重要性，從排斥到吸納，由單向嵌入到雙向互動。政社之間對公共體育服務有著一致目標， 兩者之間的資源與功能高度互補，在彼此相對獨立的基礎上，形成協商、交互、合作的伙伴關系，努力實現社會公共體育治理效益最大化［6］。 實踐表明， 政社合作對構建更高水平的城市社區公共體育服務至關重要。 城市社區公共體育服務合作治理的基本目標可以概括為3 個方面：1）公共體育服務的高效遞送。 城市社區公共體育服務合作治理是一種趨向網絡形態的合作秩序， 為了使治理網絡能產生綜合效能， 在網絡治理中必須整合各個領域利益相關者的治理資源，消除專業本位，促進不同利益相關者的協調溝通。2）社會資本建構。社會資本是政府與公民社會互動合作的基礎［7］。不同質的治理主體之間合作主要依賴于伙伴關系或網絡結構發生行動，信任、制度規范和社會網絡等社會資本不斷累積，可以促進合作行為［8］。 而豐富的社會資本是實現城市社區公共體育服務合作治理必不可少的治理資源，有利于塑造基層政府與社區居民的良好合作關系， 增強公共理性。3）集體行動的強動員能力。基層政府、市場組織、社區主體組織、居民、體育社會組織等多元主體的存在，意味著利益訴求的異質性。 城市社區公共體育服務合作治理的效能提升必然是多種力量共同努力的結果行為。 在基層治理網絡中，引入“非國家的和非管轄性的公共組織”，形成以行政秩序為基礎，以群眾自治組織為中心的公共治理格局［9］，體育社會組織擁有正式身份， 居民參與路徑有制度保障等非政府組織可以分享治理權力，獲取各種基層資源，與政府行政指向相呼應，協調社區集體行動。

1.3 城市社區公共體育服務合作治理的特征

城市社區公共體育服務合作治理具有如下特征： 一是多元主體聯合性。 多元主體主要分為公共行政組織和社會組織兩大類。 在公共體育服務合作治理走向制度化的過程中公共行政組織起到了根本性作用，最直接體現在《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》《關于全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》等國家層面出臺的政策文件。 公共體育服務市場化改革和新公共管理運動的影響下， 社會組織逐漸主動或被動地嵌入、 吸納到城市社區公共體育服務治理體系，成為資源提供者、治理主體。 從治理的參與者角度看，城市社區公共體育服務涉及多個行動主體， 既包括公共體育服務使用者，如居民和社會團體，也包括公共體育服務直接管理者，如街道辦事處、社區居委會，還包括以企業、轄區單位為代表的社會主體。二是信任關系的強依賴性。區別于協商治理和協同治理，信任對于合作治理不僅是前提條件，也是一種治理手段，合作信任的建立與合作治理是一個相互作用的過程［10］。城市社區公共體育服務合作網絡的協同供給依賴于有效的相互信任關系，信任可以說是多元主體合作治理的基礎條件。 不同于市場經濟交易和科層組織管理， 城市社區公共體育服務合作治理運行的機制之一是信任， 信任關系依托于制度規范和情感資本在治理體系內部的傳遞和擴散， 形成一種軟約束力，與制度、法規等硬約束力共同作用，來規范主體治理行為，提高治理效能。三是資源整合性。合作治理回答了在城市社區公共體育供給體系中國家與公民、政府與非政府、公共部門與私人機構如何構建合作關系。 城市社區公共體育服務合作治理機制的設計對于政社關系變化來看， 可以讓基層政府在扮演好宏觀資源配置、制度設計保障的“裁判員”角色。 而社區居委會、社區體育精英、體育社會組織形成類似社區議事會為主要內容的基層組織治理架構，以公共利益最大化為共識，在合作協議框架里運行，聯合社區內的企業單位、體育非營利組織和社區居民，揉合出公私部門及社區居民參與的力量，以形成一種互惠合作的公共治理性伙伴關系， 并使城市社區公共體育服務供給體系具有內生性治理能力。

2 城市社區公共體育服務走向合作治理的價值意蘊

2.1 轉向以居民體育健康需求為中心

在社會主要矛盾發生轉換的當下，“人民滿意” 是服務型政府建設的核心靶向。 人民體育健康需求面向由單一化、保障型轉向多樣化、發展型，而城市社區公共體育服務供給卻面臨供給總量不足、結構性失調、運動式治理的發展境況。 城市社區公共體育服務合作治理內含協作性、開放性、系統性，樹立公民本位理念，擴展居民參與治理途徑。 城市社區公共體育服務合作治理以居民為中心、 社會為本位的新的行政理念和行為方式，將“讓人民有獲得感”的行為邏輯深深映射到制度政策設計、服務供給管理等全過程，尊重、保障社區居民在決策、反饋等環節的權益， 提高對社區居民美好公共體育服務需求的回應能力，體現了以人民為中心的價值取向。 如“社區鄰里中心共享體育平臺”。 為了滿足社區居民便利化、多樣化、個性化的健身需求，讓高品質公共體育服務走進居民身邊，福建莆田市體育局融入“黨建+”社區鄰里中心“1+6+X”模式總體規劃；在全市首批38 個“黨建+”社區鄰里中心試點打造“2+3+N”共享體育平臺，即2 個“標配”（一個多功能活動室、一個健身路徑），3 個“選配”（一個健身廣場、一個社會體育組織、一支社會體育指導員隊伍），N 項服務（包括體育項目教學、體育賽事舉辦、居民體質檢測等），平臺依托全市各級體校、34 個市級體育社會組織和廣大體育產業企業， 推行社區體育活動常態化開展機制、體育服務“點單配送”機制，著力促進社區體育設施、體育服務與其他功能服務銜接互通，有效提升社區居民體育獲得感。

2.2 推動公共體育服務均等化進程

公共體育服務均等化指社會公眾都可以較為便利地獲得大體相同的公共體育服務［11］，包括質量、數量、機會三方面的均等化［12］。 “十四五”規劃提出要加速建設城鄉社區服務體系和顯著提高我國基本公共服務均等化水平， 新發展階段對公共服務建設作出高標準、高要求。 范宏偉，秦椿林［13］公共體育服務均等化分為3 個階段， 初步階段為區域性公共體育服務均等化， 主要表現為區域層級的公共體育服務治理水平的差距縮小； 發展階段的目標注重于城鄉公共體育服務供給體系協調發展， 主要表現為區域內和各區域城鄉之間的公共體育服務水平差距明顯縮小； 高級階段的目標是有效保障社會公眾每一個體可以公平、普惠獲得公共體育服務。 作為公共服務體系的重要單元，當前我國公共體育服務在體系建設、能力基礎等還需要“繼續趕考”，處于公共體育服務供給體系最后一公里的城市社區公共體育服務，無論是在質量和效率上，還是在種類和規模上都存在問題。 要根本改變這一發展現狀，粗放型管理下“大水漫灌”是低效、落后的，通過合作治理來推動城市社區公共體育服務治理轉換升級是迫切且必要。 城市社區公共體育服務合作治理通過多方主體平等合作， 以推動政府職能轉型、培育社會力量和提高社區居民議事能力，實現社區體育資源要素配置高效， 補強基層弱環， 最終實現均等化發展。

2.3 培育非政府組織發展力量

經費不足、人手不夠、專業不精，是基層體育社會組織發展所面臨普遍困境［14］，導致其自身治理能力不足，難以有效參與城市社區公共體育服務體系之中，處于游離態。 城市社區公共體育服務合作治理是一種多向度的網絡型組織結構， 服務型政府為推動職能轉型和服務效能提升， 運用合同外包等工具和社會力量達成合作，采用激勵型、保障型等多種政策工具培育社會組織；企業、社區居民、社區體育組織等作為獨立的主體性力量存在，話語權增強，逐步轉變為城市社區公共體育服務供給的執行者、決策者、監督者。 同時，城市社區公共體育服務合作治理以政府決策、公眾參與、競爭性購買、項目申請制、計算式治理、區域市場準入標準銜接等協商合作型治理方式創新應用， 可以提升城市社區公共體育服務市場化改革的規范化、協調度，擴大、加深市場組織、體育非盈利組織等合作伙伴的參與程度，例如“蘇州經驗”。 2009 年，蘇州市體育局為培育一批有能力的體育社會組織，拿出200 萬元體彩公益金，設立“規范化、實體化、社會化”三化建設獎勵基金，為他們進行輸血。 蘇州體育部門從2016 年起試行政府購買公共體育服務，至2018 年3 年累計投入體彩公益金2 200 余萬元，年均增速超40%，入選項目從42 個擴大到77 個，政府購買服務資金注入的“血液種子”，帶動了體育社會組織“造血”機制的運行［15］。 在合作治理理念與實踐的推動下，城市社區公共體育服務的治理結構變革、利益格局重塑、權利范疇拓展、社會關系變動，體制外的社會組織和政府構成復雜性伙伴關系，在此基礎上社會組織的成長環境得到很大改善。 體育走向市場、走向社會，政府轉變為公共體育服務的規劃者、調控者與監管者，通過為他們注入發展資金，提供發展機會，已初步培育成功了一批體育社會組織［16］。

3 城市社區公共體育服務走向合作治理的現實困境

3.1 理性沉沒：公共服務精神流失，治理內生動力不足

在社會治理變革過程中， 城市社區公共體育服務治理結構由單一線性到多元網狀， 利益相關者的多元也意味著利益的分化，更進一步推動社會價值觀的復雜化，傳統的社會規范和公共價值體系也將由此經歷嬗變的痛苦過程。 理想圖景中，需要樹立最基本的公共服務精神去凝聚人心和達成公共價值共識，以確保城市社區公共體育服務合作治理在軌運行；而在現實境遇中， 來自制度性或非制度性的多方面因素制約公共價值共識的達成。 在傳統行政文化的慣性作用下，政府公務員的公共服務觀念尚未根本性轉變，公共服務精神缺失，應付性行為時有發生，導致政府權力過于集中、社區體育工作開展審批流程復雜等問題，治理深化改革仍需進一步推動等。 經濟社會轉型時期，在以效率為先的價值觀驅動下，社區居民、市場、社區體育組織等社會力量的自身價值追求由社會本位向個人本位的轉變，對于自身的生存發展給予更多關注，而對自身所承擔的社會責任卻置若罔聞，公共服務精神缺失，對社區公共事務表現的不積極、不熱心。 利益相關者的公共服務精神缺失下，公共價值共識難以達成，導致城市公共體育服務治理的內生動力不足，治理協而不同，無法產生協同效應。

3.2 生態失序： 科層制壓力下社會體育力量邊緣化、碎片化傾向

韋伯認為科層制是一種以專業分工、 層級節制和按章辦事為主要特征的理性組織［17］。 科層體制壓力下，強調政府的主體地位，社區公共體育服務治理帶有濃厚行政色彩，既是上級政府對基層部門提出的服務目標， 也是國家社會治理的需要而強力推動的結果；這就導致社會體育組織、市場、社區自治組織等社會組織參與社區體育治理的空間較小， 獨立自主性遭到一定程度地侵蝕。1）城市社區公共體育服務邊緣化。高效的協同治理基于有效且平等的協商。 過去很長一段時間，面向社區組織與社區群眾，政府部門有著剛性管治、權威性的行為習慣，在民主協商過程把其他主體看作“管治對象”［18］。 加之處于科層制末段的街道辦事處和強依賴政府資源保障的社區居委會， 承接了大量分解下來的行政任務和政績建設的唯“GDP”，導致城市社區公共體育服務治理的邊緣化窘況。 2）體育社會組織發展嚴重依附于政府。 就我國社會組織管理制度來看，實行“雙重許可認證”管理制度，即一個擬獲得組織合法性的體育社會組織要通過所屬業務主管部門同意， 方可在民政部門登記注冊［19］。 直接登記制、備案制的登記改革方法雖然在規程上降低了體育社會組織獲得合法身份的門檻， 但缺乏完善的實施辦法，也就成了程序形式。 雙重認可的體制存量和合法認可的自由裁量權依然牢牢把握在行政手中， 客觀上加強了對體育社會組織的監督管理， 但也讓體育社會組織的發展帶有深刻利益依附性，缺乏獨立自主性，在發展運作過程中處于被動地位。 全能范式下的政府管控能力較強，辯證來看，這會導致基層體育社會組織主體地位逐漸弱化［20］。 3）信息不對稱問題。 城市社區公共體育服務治理主體間因為話語體系的不同，彼此間信息交互性低，使得城市社區公共體育服務治理存在碎片化的現象［21］。

3.3 能力失位：資源配置結構失衡，供需不合

城市社區公共體育服務資源精準供給， 提高公共體育服務吻合度是城市社區公共體育服務滿意度評價的重要內容。當前，由于居民參與不夠，非政府體育組織作用發揮不充分，使得在“供約束需”的現實情況下，又出現資源配置與需求滿足相脫離的矛盾。一是供需失衡。李燕［22］在研究京津冀全民健身公共服務建設現狀時， 得出此地區全民健身服務總量已得到較大進步，但是在走訪調查時發現服務內容、方式與服務對象的運動喜好、行為習慣不相適配。 城市社區體育供給責任主體不明確，協同機制不完善，治理主體缺乏深層次協同，供給內容和居民健身服務的真實需求脫節，造成口味不合、資源閑置的矛盾。 二是區域性失衡，城市化的快速推進，使得郊區和城區之間、商業區和生活區之間、改造區和新建區之間出現公共體育服務資源配置的不均衡問題。 三是社區體育資源利用率低。一方面，社區體育資源供給相對不足是事實。《2020 年全國體育場地統計調查數據》表明，截止到2020 年底，我國體育場地面積已達30.99 億m2，人均體育場地面積達到2.20m2；其中，在體育場地面積方面，企事業單位達到19.47 億m2，約為總面積的六成［23］。 而在人均體育場地面積上我國距離美、日等發達國家的10m2以上的發展水平還有一定大的差距。 另一方面是轄區內單位的體育場地設施面向社會共享程度低， 資源開放性不足， 社區和轄區單位之間沒有建立協同共治的體育資源整合機制， 造成社區體育資源缺少但轄區單位社會性體育資源閑置的尷尬情況。

4 城市社區公共體育服務走向合作治理的實踐進路

綜上所述， 不同利益相關者在城市公共體育服務合作治理中的控制權、行為邏輯等存在差異性。 而供給主體多元、服務復雜性且供給主體發育不均衡決定了城市社區公共體育服務治理走向合作治理的必要性和緊迫性。

4.1 理性顯出：轉變公共服務觀念，內化合作治理認同

伴隨著政府職能轉變、 社會治理現代化加速變革和公共服務市場化的逐步深入， 城市社區公共體育服務治理結構日趨多元，利益主體的獨立性增強，利益訴求多元且分化，不同利益相關者之間合作博弈更加頻繁。 “人類社會不僅為利益所驅動，同時也為愿望和激情所驅動”［24］，價值觀對個體乃至組織的利益取向有著深刻影響。 各利益主體高效協同參與城市社區公共體育服務治理，需要公共價值共識的強力支撐，而公共價值共識的達成有賴于政府、社會、體育社會組織、社區主體組織以及社區居民等多元主體自身層面公共精神的培育和社會責任的建構。 整合性治理體系公共精神培育的首要環節是政府公職人員。 一方面，強化公共服務理念。 服務型政府的本質底色之一就是保障基本公共服務供給， 這就要求政府公職人員必須具備崇高的公共服務精神與強烈的社會責任感。政府公職人員應樹立以人民為中心的理念， 以滿足社區居民合理的利益訴求為服務導向，做到權為民用。 另一方面，健全組織管理制度。 加強和完善服務管理制度， 落實公共精神要求，規范政府公職人員行為，服務于公共利益最大化。 二是加強企業的引導和支持。 以主題宣傳會、座談會等會議形式對企業負責人乃至企業組織人員進行社會責任教育， 提升企業家精神；政府在政策、制度和財政等方面給予踐行社會責任的企業相應優惠和有力支持， 以實際行動激勵具有社會責任的企業參與社區公共體育服務治理。 三是社區體育組織建設需待加強，培育社區體育社會組織內生力量。 從政策傾斜、資源投入、 制度創新等外生力量給予社區體育社會組織發展活力和空間，創新管理制度，有機統一直接登記和雙重管理，改善其生存環境。 四是通過不同的途徑，如公告宣傳、政策到家等方式，加強社區居民德育，提升其公共參與、協同治理的主體意識，提高公共理性；規范社區居民行為，將社區居民個體利益和公共利益兼容，在實踐中培養社區居民的社會責任感。 公共精神的提升，內化成為高質量的合作伙伴關系。

4.2 生態優化：構建“大體育”格局，對社會、市場力量進行協調和整合

希爾斯提出整體性治理發展分為協調、 整合以及緊密化三個階段，其中協調和整合是關鍵，形成緊密化的發展關系是最終目標。 在城市社區公共體育服務治理語境中，政府、市場組織、體育社會組織、社區居民及轄區單位等不同利益相關者之間的緊密化發展關系可以理解為他們在城市社區公共體育服務治理過程中有著共同的合作意向和價值追求。 但現實中城市社區公共體育服務治理中存在本位主義的藩籬， 社會力量參加程度低，多元協同治理不高效等機能障礙，理想中的合作治理所期盼的三足鼎立之勢未成。 鑒于此，需要從以下幾個方面進行完善：其一，著力培養社會體育力量，尤其是發展公益性體育社會組織，如蘇州經驗中的體彩公益金，為一批體育社會組織進行輸血，為公共體育服務市場化打下基礎。 其二，在經營性公共體育服務項目方面，政府堅決退出生產環節，簡政放權，進一步推動“管辦分離”的改革步伐；其三，加大資金投入力度，將購買公共體育服務的資金納入公共預算，靈活選用政府補貼、憑單制等購買工具，對承接服務生產的社會力量提供財政支持、稅收優惠和土地政策等，激發社會力量的積極性。 其四，體育社會組織管理制度改革方面，地方性改革已經進行了積極探索， 如直接登記與雙重認可協調治理的廣東經驗、市場導向下社區體育俱樂部自主造血的上海方案［25］，公益孵化器扶持路徑［19］等，體育社會組織社會性的增強，還需要國家頂層設計的總體布局調控，聯合相關部委，出臺系統性體育社會組織發展指導方案， 規避地區性發展的盲目、 碎片化風險。

4.3 能力歸位：問需于民，加強公共部門與公眾的信任與良性互動

實務界以及理論界均已認識居民參與在公共事務中的重要作用，作為城市社區公共體育服務核心利益相關者，社區居民為供給側與需求端架起了一座相互理解與溝通的橋梁，極大了推動公共體育服務治理現代化的協商民主進程。 一是建立科學民主議事機制；依法保障利益主體的知情權、決策權等合法權益，運用“聯席會議、聽證會、社區民意征集”等現代管理方式， 就城市社區公共體育服務的大眾問題進行充分且民主的協商討論，以收集更多有價值的“聲音”獲取公眾的信任和支持，政社之間和諧互動，打造參與式治理。 二是建立信息披露機制。 政府主導，聯合企業、社區體育組織、社區居民、轄區單位等主體，借助互聯網信息技術，以社區居民體育健康實際需求為靶向［26］，共建共享信息管理平臺，建立多維暢達的協調溝通機制， 將不同利益相關者關于城市社區公共體育服務的現實訴求和所能提供的資源及時分享， 多元主體精準全面地掌握服務信息，以促進供給精準化和居民滿意度。 三是建立反饋機制。 政府回應居民治理訴求的及時性、有效性，是居民參與公共事務治理的關鍵程序［27］。 面對社區居民的公共體育服務治理性意見、個體看法等，政府處于優勢自主地位。 政府的回應性會一定程度上影響社區居民的滿意度； 因此無論社區居民的意見是否被采納， 政府首先要對社區居民所表達意見予以積極回應，并對關切問題、爭議問題、熱點問題進行充分考慮， 通過直接性交流渠道來向社區居民說明該意見采納情況細節，充分尊重并鼓勵社區居民的意見表達。 四是建立績效考核體系。 在城市社區公共體育服務合作治理中，建立全過程監督體系，對參與主體實施監管與績效評價，建構“以績效促治理”良性互動的動態過程，聚合政府和體育社會組織兩者的資源優勢，提升治理效能。

5 結語

在社會轉型期過程中， 城市社區承擔了單位制解構后的諸多社會職能與責任如公共服務供給，安全治理等；而原子態的社區居民導致社區利益訴求分化，異質性增強，社區公共體育服務治理難度加大。 在社會現代化進程中，人民群眾日益增長的公共體育服務需求與供給的矛盾突顯。 需求復雜化和政府服務化推動著城市社區公共體育服務供給中政社合作關系不斷提高廣度、深度，合作治理是整合性公共服務組織模式的一個范式，競爭與合作相向，組織、資源、技術多維度統籌整合，權利重組，層級壓縮，是系統性服務組織模式。 在其他公共服務領域政社合作成功案例的標桿效應下， 多主體民主合作治理已經在城市社區公共體育服務領域進行了積極實踐。 城市社區公共體育服務合作治理不僅是消解社區公共體育服務治理困境的實踐進路， 更是貫通公共體育服務最后一公里的必然要求。 著眼當下，政府購買服務制度、體育社會組織孵化器、 管理辦法改革等一系列措施正在為政社合作供給城市社區公共體育服務來筑根基、行法治、引創新，推動了城市社區公共體育服務治理體系協同發展。