國土空間規劃下村莊規劃編制存在的問題及對策

呂 靜，曲 楊

（吉林建筑大學建筑與規劃學院，吉林 長春 130000）

0 引言

在城市化進程不斷加快的背景下，鄉村振興工程也在緊鑼密鼓地進行著，相較于城市建設來說，鄉村地區在規劃編制工作上的難度更大，需要考慮的因素更多，尤其是隨著時代的高速運轉，鄉村地區的很多新興產業得到了發展，但同時也給村莊規劃用地分類帶來了一定的影響，使得鄉村振興工程難以有效落實。因此，在當前社會背景下，加強對村莊規劃編制存在問題的研究與分析，有著十分重要的指導作用，對推動鄉村地區發展更是意義重大。

1 村莊規劃編制的基本概述

1.1 政策背景分析

隨著新時期社會的不斷發展，以往的國土空間規劃理念難以體現其應有的價值，注重增量、以物質為主的規劃理念不符合當前時代發展方向[1]。我國十九大報告就提出了鄉村振興，近幾年也取得了一定的成就，想要進一步實現鄉村振興工程，就必須要做好地區村莊的規劃編制工作。在鄉村振興工程的實施過程中，往往需要鄉鎮政府提前進行村莊規劃編制，確定規劃報告通過審批之后，方可進行鄉村地區的開發與改造工作，如圖1 所示。

圖1 我國的村莊規劃體系

1.2 定位分析

實際上，村莊規劃屬于空間地區的規劃，囊括的區域非常廣，需要劃分的區域也比較多，比如山、水、農田、樹林等，想要確保整個規劃工作有序進行，就必須要確保規劃工作的系統科學性。鄉村之所以能夠長存至今，是因為其本身就屬于中華傳統文化的發源地，對整個國家的發展都起到了至關重要的作用，而做好鄉村規劃編制工作在一定程度上可以加快我國的總體發展步伐。因此，在進行鄉村規劃工作時應當具備統籌全局的理念，采用大局全面規劃的方法，并結合各個鄉村的實際發展情況，如此方可提升整個規劃工作的合理性，在保留農村地區獨特價值的基礎上實現更好的發展。

2 村莊規劃編制過程中存在的問題

2.1 用地分類問題

2.1.1 無統一的用地分類標準

就現階段實際情況來看，在進行村莊規劃編制過程中，涉及的主要問題就是無統一用地分類標準。而造成這一現象產生的原因則是村土規與村莊規劃合一問題未得到有效解決，使得同一屬性的土地在用地類別上會產生差異，進而影響后期整個規劃工作的有效開展。具體來看，村莊規劃用地分類更為全面，主要分為大類、中類和小類三部分，對農用地的定義則比較粗略，與我國當前國土空間規劃體系的相關要求不相符，且更注重土地的經濟和社會屬性。而村土規用地分類則偏重于土地大的自然屬性，其雖然囊括了村莊內的所有土地類型，但是在用地類別劃分上不夠細致，難以滿足村莊規劃工作需求[2]。

2.1.2 新興產業用地無法定義

在鄉村振興工作有條不紊的發展建設過程中，既有改造失敗的案例，也有一些較為成功的案例。通過相關調查可以發現，鄉村振興建設的關鍵是產業振興，很多農村地區都增設了一些新興產業，這些產業帶動了村民就業，提高了農村生活質量，但同時也給村莊規劃編制工作帶來了不小的挑戰，比如農業觀光采摘園、農家樂等，現有的村莊規劃用地分類難以對這些新業態的用地進行有效管控，在一定程度上制約了鄉村振興工程的發展。

2.1.3 歷史文化與風貌保護用地的缺失

隨著村莊規劃工作的持續推進，最新的政策規定也愈發注重對歷史文化的傳承和保護?！疤厣Ｗo型”這一村莊類型的提出，能夠最大程度地保護該地區的歷史文化[9]。然而，在具體的實施過程中，大多數的鄉村都無法完全滿足“特色保護型”樹樁的創建要求，主要原因在于原有規劃體系在保護鄉村歷史風貌的過程中過于追求表面，沒有對歷史文化與風貌空間進行明確定義，并且相關的法律依據和準繩也不夠完善，使得文化振興工作舉步維艱。實際上，大部分鄉村都有局部的特色風貌與歷史文化，比如一些種植已久的梯田、農耕文明下留存的老磨坊、古樹下的百年老井等，這些也是鄉村文化內涵的展現，如果缺乏村莊規劃編制工作對此類空間的用地不加以明確，則歷史文化的傳承與保護工作也難以進行，如圖2、圖3 所示。

圖2 梯田村莊類型

圖3 古樓村莊類型

2.2 技術底圖不統一

通過對現有村莊規劃編制的相關研究發現，在進行這項工作的過程中，所使用的技術底圖與村土規所使用的技術底圖有所不同，前者主要是利用AutoCAD中DWG 格式的數據，而后者則主要以ArcGIS 地理信息系統數據[3]。不僅如此，兩者技術底圖的比例尺也不一樣，村莊規劃常用比例為1:1000，而村土規常用比例為1:10000，但從目前實際情況來看，未來國土空間規劃所采用的比例尺應不低于1:5000，難以實現對居民點布局的詳細指導。在這樣的背景下，想要更好地落實“多規合一”，促進鄉村振興工程的發展，就必須要對原有的空間規劃體系進行改革，尤其是要重視對技術底圖的有效統一[11]。

3 國土空間規劃下村莊規劃編制的創新對策

3.1 創新用地分類標準制定思路

3.1.1 用地分類體系的構建思路

為了使村莊規劃編制工作發揮出更大的作用與價值，首先需要對用地分類體系的構建思路進行創新，充分顧及到土地的社會經濟屬性和自然屬性，從大局角度來進行村莊規劃[4]。通過對當前空間規劃體系的工作思路分析可以看出，想要更好更快地實現鄉村振興，則還應當將農村建設與城市發展進行有效結合，并在原有的工作基礎上進行同一標準體系的建立，這樣才能更好地提升村莊規劃編制工作水平[8]。

3.1.2 新興產業用地分類的定義

通過對鄉村振興成功的案例分析可以得知，很多村莊地區都建立了新興產業，這些新興產業極大地促進了鄉村經濟的發展，但同時也給村莊規劃用地分類標準帶來了一定阻礙。由于大部分產業在以前的村莊規劃空間布局中并未出現過，比如農家樂、民宿、文化活動室、民俗館、農事觀光體驗園、鄉村酒吧等，想要更好地推動鄉村振興工程的進一步發展，則必須要將這些新興產業用地納入用地分類體系中，如將農家樂、民宿等農村住在建筑用地劃分到混合式住宅類別中；將農村合作社、養老醫療中心、文化活動室劃分到村莊公共服務與管理用地類別中；將工藝品生產、農副產品生產用地劃分到村莊工業用地類別中等[5]。

還需注意的是，在對新興產業用地分類進行重新定義之后，還應當加強對此類用地的合理管控，以便更好地推動鄉村振興工程的發展。

3.1.3 歷史文化與風貌保護用地的新增

如前文所述，雖然我國重視關于歷史文化的傳承和保護工作，并且也設置了“特色保護型”的村莊類型，但由于對這類村莊用地的定義并不清晰，使得一些原本需要保護的村莊未得到有效保護，不僅不利于歷史文化的傳承與發揚，同時也不利于鄉村振興工程的發展。因此，為了改善當前的現狀，必須要重視對村莊規劃用地分類標準體系的創新與完善，將歷史文化與風貌保護用地納入該體系當中，同時還要對用地分類標準進行明確，使更多的歷史文化名村名鎮可以得到有效保護[6]。

3.2 提高技術底圖的相互統一性

通過對國土空間規劃的相關分析可以得知，目前“三調”工作已有顯著的成果，并且在這個過程中還優化了村莊用地分類標準，使得空間規劃工作的要求得到滿足。在這樣的背景下，想要促進村莊規劃編制工作的進一步發展，則還應當提高技術底圖的相互統一性[7]。具體來說，需要對規劃手段和基礎進行統一，在國土空間規劃的背景下，應當打破村莊規劃和村土規原有的規劃數據，統一采用shape 格式存儲。此外，雖然“三調”數據在一定程度上可以應對工作底圖不統一的問題，但實際上“三調”數據的精度還不夠高，如果有空間規劃體系的工作底圖作為基礎，則可以采用該數據，并確保比例尺不小于1:2000，如果需要進行更加細致的用地規劃編制，則應當盡可能地采用至少為1:5000 的比例尺，以便更好地知道居民點的詳細規劃布局，并實現一張藍圖、一本規劃[10]。

4 結語

總而言之，在現代化社會高速發展的當下，對村莊規劃編制存在問題及對策的研究與分析，不僅有助于改善提高村莊規劃編制工作的整體質量，同時也有助于更好地實現鄉村振興。因此，相關人員必須要提高對規劃編制工程的重視程度，正確看待當前編制過程中存在的問題，同時還要將國土空間規劃為前提，運用科學合理的方法與措施來解決規劃編制中的各類問題，切實提高村莊規劃編制工作的質量。也唯有如此，才能更好地發揮規劃編制的基礎作用，促進我國鄉村地區的快速發展，真正實現鄉村振興。