新時代農村土地經營權流轉有關問題的探索

蔡 琳

（梅河口市杏嶺鎮綜合服務中心）

土地是農民賴以生存的最重要稀缺資源。國家治理體系不斷完善和治理能力逐步提升，提出了”三權分置“舉措，在保證農村土地所有權不變前提下，農民承包土地的經營權可以進入市場流轉，適應了經濟社會發展的新要求。

“三權分置”下農村土地經營權流轉是新時代深化農村改革和實現農業現代化、規模化的有益探索和必然要求。

隨著農村土地改革不斷深入，農村土地承包經營制度變得日益完善，在之前兩權分立基礎上，開始逐步形成將土地經營權單獨設置為一項權利，與集體所有權、農戶承包權并立構成“三權分置”體系的模式。這一模式具有非常大的創新性，主要目的是為了進一步激活土地經營權，使得該項權利的作用得到更好發揮，從而進一步實現農村土地優化配置。

農地經營權流轉能有效促進農業生產效率提高，轉變農民單純依靠土地生存的生活方式，可以推動農業適度規模經營發展，對實現農業現代化具有重要現實促進作用。

1 新時代農村土地經營權流轉背景及重大意義

土地為稀缺資源，是民生之本，農村土地制度維系億萬農民切身利益。適應社會發展需要，對改革開放以來土地經營權探索，適時建立土地承包經營權流轉機制改革，提出“三權分置”。三權分置將土地承包經營權實行“所有權、承包權、經營權”并立，是對農地產權結構的理論創新。

農村土地“三權分置”受城鎮化和農業現代化現實因素推動。城鎮化加速農業人口向非農領域轉移，小部分收入穩定且在城市買房，逐步成為城鎮市民，納入城鎮社保體系，不再依賴承包土地生存。大部分進城農民收入不穩定，處于城鄉村狀態，仍以農村住房和土地為生存保障。城鎮化對農村影響之一是農村有效勞動力大量減少，農業種植效益低下甚至土地荒廢，使推動土地經營權流轉成為必要。農業現代化集約化生產要求農業適度規模經營，傳統家庭承包不適應要求，推動土地經營權流轉成為可能。土地對農民具有財產和社會保障兩種功能，土地流轉如何保障農民權益成為無法回避課題。

農村土地“三權分置”理論堅持農村土地改革“三條底線”不破前提下，較好回應了城鎮化和農村現代化背景下農村土地流轉難題，堅持土地集體所有，穩定承包權實現社會保障價值，放活經營權實現財產價值，最大限度保障農民權益。

土地經營權是“三權分置”關鍵，土地經營權有序流轉最大限度發揮土地作用，對土地經營權進行新探索，也是農村改革開拓創新的發展要求，通過變革土地經營模式提高農村土地效益。

農村土地經營權流轉意義重大。農地經營權流轉符合農業發展趨勢，符合數字化、集約化、現代化要求，有利于統一耕作，提高效率，推動產業化水平，探索農村土地新運作方式。農村土地經營權流轉充分利用閑置土地，大大提升土地經濟效益，發揮土地最大價值，幫助農村發展經濟，促進鄉鎮城市化。經營權流轉，效益提升更有利于農業現代化進程，實現城鎮化發展。企業組織將資本順勢投入農業生產，年輕勞動力恰好為城市建設工程輸送源源不斷活力，城鎮鄉村一體化和諧態勢由此形成。

2 “三權分置”下經營權流轉問題

土地經營權流轉呈現新特點：一是土地流轉范圍不斷擴大，早期以承包戶撂荒耕地流轉為主，后續承包戶常用耕地逐漸開始市場流轉。二是農民流轉土地經營權逐漸強烈，城鎮務工農民主動流轉承包地土地經營權。三是土地流轉以市場需求為導向，以市場價格作為土地流轉主要標準，土地流轉逐漸發展過程中，也呈現新情況、新問題。

2.1 市場調配機制失靈

當前土地經營權流轉限制較少，市場規模不斷擴大，當前縣級政府土地流轉配套制度存在較多缺陷與漏洞。首先，土地經營權流轉市場不規范，市場管理人員和服務人員對自身工作理解不到位，缺少業務培訓，土地流轉合同范式不統一，市場宣傳不到位。第二，土地經營權流轉信息不對稱，目前土地經營權流轉大多以村內成員借種、代耕為主，農村承包戶以外的企業、個人獲取土地經營權難度較大，大多需去各村普遍了解情況或村民主動向其提出土地經營權流轉意向。第三，縣鄉二級土地經營權流轉管理存在諸多不足，土地經營權流轉管理方面，以縣級政府為主，但是土地資源仍集中在農村，鄉（鎮）人民政府直接管理更加便捷。土地經營權流轉管理仍停留在二級分管層次，縣鄉銜接不到位，聯系不夠緊密。導致土地經營權市場難以發揮應有配置作用，縣政府與鄉（鎮）政府有關部門對土地經營權實際情況掌握不到位，難以形成合力共同監督管理土地經營權流轉。

經過十幾年改進完善，土地承包經營權流轉已成為成熟土地流轉體系，規章制度基本能覆蓋社會實踐中出現的各類問題。但在“三權分置”新型土地權利體系下，土地經營權這一全新法律概念仍較陌生。土地經營權進入市場流轉時間較短，政府只能依照之前調整土地承包經營權流轉經驗來展土地經營權流轉工作。但根據現有規定，對于土地經營權受讓方身份限制相對寬松，只要具備農業生產經營能力和資質就可以成為受讓主體，很大程度上加重了土地流轉管理審查負擔，之前土地流轉管理體制難以滿足解決現實問題需要。

2.2 承包權主體權益受損

根據《農村土地承包法》有關規定，農戶不僅是土地承包權主體，也是流轉主體。農戶不僅擁有是否流轉的絕對權，而且還能夠在流轉期限、流轉價格方面掌握主動權。依照相關法律法規規定，農村集體經濟組織在土地流轉中處于輔助地位，做好土地流轉備案工作并對農戶土地流轉進行引導與政策解釋。但在實際土地流轉活動中，承包農戶卻少有參與，權利大多被所屬農村集體經濟組織代替行使。部分農村甚至出現農村集體經濟組織提前與農戶約定好將承包地經營權對外流轉，然后以土地經營權轉出方身份，代表本村承包戶與受讓方進行談判的情況。

農村承包戶家庭承包耕地份額有限，多個農戶聯合對外流轉土地經營權對受讓方來說更具有吸引力，是農戶規避經濟風險、加速土地流轉的良性選擇。但農戶放棄土地經營權流轉中的各項權利，由村委會或集體經濟組織統一將本村農戶土地經營權對外流轉，可能導致村集體在土地后續流轉中取代農戶經營權流轉主體地位，甚至出現村委會與受讓方私下簽訂土地流轉協議，然后再與農戶協商流轉事宜，使農戶合法權益受到侵害。農民無法自己起草合同或以文字形式表達自己合理訴求，導致農戶自身遭受嚴重經濟損失。

2.3 農地經營權流轉保障不到位

農村土地經營權流轉是一項新政策，經營權流轉實踐中取得一定成效，但土地流轉后保障不到位，造成承包權人積極性不高:對于進城務工的年輕農民來說，除土地外別無其他保障，而土地經營權流轉期限較長，他們擔心一旦失去城里工作，流轉土地沒有到期而無法耕種土地，會致其缺乏生活來源，因此不愿放棄土地。對于始終生活在農村的年長者，對土地懷有深厚感情，在心理上不愿意進行土地流轉，擁有使用權，才能讓自己生活感到心安。

2.4 流轉監督環節缺失

土地流轉監管機構有待健全。一是收益監管，流轉土地農民最擔心收益保證問題，外出打工者，希望流轉程序簡單，土地收益有保障，不愿因為土地流轉出現一些麻煩。大齡農民希望流轉土地確保收益，在沒有明確收益情況下，常處等待觀望狀態。二是對流轉土地使用方式監管缺失。農民懷疑土地流轉中經營權人是否合理使用土地，流轉終止后，是否造成土地沒有更好產出，以至低產，擔心經營權終止后土地乏力問題。

3 化解土地經營權流轉問題對策

3.1 健全土地資源市場調配體制

我國目前尚未建立跨地域土地交易信息流通平臺，土地流轉主要集中市縣農村內部流轉。一些自營性土地經營權交易中介機構雖然一定程度上幫助農戶對外流轉土地經營權，但其交易行為難以保證合法合規，容易造成承包戶后續維權困難。通過建設專業土地交易信息流通平臺，為農戶提供安全可靠市場需求信息，避免信息閉塞導致農戶流轉土地經營權弊端。

對平臺人員進行培訓，提高平臺人員職業素養和法律認知，通過平臺指導農戶與受讓方流轉土地經營權行為，提供條文規范、格式統一合同范本，為農戶提供土地經營權合法流轉渠道。

土地經營權放活必須要有體系完備功能齊全的土地經營權流轉交易平臺，用以推動權利加快流轉。

建立區域內土地經營權流轉交易平臺，推動地區內跨鄉村土地流轉信息交換，加快土地流轉速度，擴大土地集中經營規模。

開發利用大數據和互聯網+等信息技術手段，連接相鄰縣、市土地流轉平臺，打造土地流轉信息集散地，促進農村土地跨地區流轉。建立土地經營權推介渠道，集中流轉出讓土地經營權，規模較大的土地資源推介給優質農業生產企業，提高農業生產效率。

3.2 多層次加強承包戶權益保護

土地經營權流轉價格雖由流轉雙方自行商議決定，但由于沒有統一土地價格評估標準，降低土地經營權流轉效率。

解決土地經營權流轉定價問題，需要建立多部門聯合土地評估機制。聘請農業相關專家作為土地價格評估顧問，組建新的土地價格評估系統。完善土地價值評估辦法，將當地土地市場流轉水平、流轉方式及潛在風險、土地流轉期限、支付方式等要素納入土地經營權價值評估方法中，作為分地區土地經營權權利價值議定主要評定標準。要以專業意見作參考，避免承包戶對政府政策和市場價格認識不足導致自身流轉權益受損。

以融資擔保方式流轉土地經營權生成的擔保物權，農業農村主管部門要與銀行專業人員及時溝通，對土地經營權抵押權價值認定。參照土地價格評估系統對土地合理定價，判斷土地經營權價值與擔保貸款額匹配，防止土地經營權價值過低與貸款受償比例不符，影響后續業務展開。積極維護債務人合法權益，推動土地經營權抵押行為良性發展。

3.3 建立經營主體風險保障體系

解決土地經營權流轉中土地承包戶權利保護問題，土地經營權受讓方以個體為單位分別繳納保證金作為資金補充，通過專業保險機構設置公共風險擔保基金。

建立土地經營權流轉信用體系。以公共風險擔保基金為基礎，對參保經營主體進行信用評價，對積極履約經營主體，可相應調低其應繳風險保證金額度，減少高信用評價經營主體生產經營成本，有效鼓勵經營主體履約守信。

3.4 加強土地流轉監管力度

對土地再流轉監督環節應綜合分析，審慎考量。主管部門要對土地首次流轉合法性審查，明確首次流轉剩余期限和受讓人經營權限。對照首次流轉合同內容，審查再流轉合同是否合法合規。及時發現并采取相應處理措施。審查再流轉主體生產經營活動是否符合合同約定，對再流轉經營主體違約使用土地從事非農、非糧活動或惡意破壞土地耕作層行為，應要求土地初次流轉受讓人及時解除合同并向再流轉主體索求賠償。

建立土地流轉黑名單制度，對多次違法違約破壞土地生態環境的企業、個人，限制其獲取流轉土地規模，嚴重者禁止其從事農業生產活動。

“三權分置”問題符合國家政策要求，是億萬農戶基礎生活重要保障，更是全面建成小康社會的堅實后盾，對促進社會和諧穩定有著極其重要的作用。

“三權分置”核心環節是土地經營權定性及流轉問題，當土地經營權流轉功能被釋放后，拓展了農村閑置用地高效利用，增加了農戶額外經濟收入釋放了勞動力，實現農業生產經營產業化、規模化、現代化、集約化新格局。

“三權分置”在其符合土地制度大方向不變情況下，只要農戶和經營權實踐過程中及時發現問題并努力解決，土地經營權流轉問題定會盡善盡美。