全球治理赤字的當代分析和中國路徑*

沈 偉 李況然

（上海交通大學法學院，上海 200030）

全球治理是全球化時代的重要主題，也是應對來勢洶洶的（逆）全球化引發諸多問題的重要解決方法。 在全球化的背景下，氣候變化、傳染病防治等新型全球性問題已經無法依靠單一國家或地區得到有效解決，而是需要所有國際主體的參與，凸顯了全球治理的必要性和重要性。

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，“當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開”，“和平赤字、發展赤字、安全赤字、治理赤字加重”。［1］他站在人類社會發展的高度，提出破解當今全球治理體制構建中“四大赤字”的中國方案：“堅持公正合理，破解治理赤字；堅持互商互諒，破解信任赤字；堅持同舟共濟，破解和平赤字；堅持互利共贏，破解發展赤字。 ”國際法治是破解治理赤字的進路。［2］然而，在百年未有之大變局下，國際社會正在發生從強調“國際法治”到強調“國際治理體系”的轉變，因而需要梳理這一演變的特征和原因，明晰在這一演變過程中的中國解法。［3］

一、全球治理的變化特征

全球治理赤字可以理解為國際法治式微，在全球層面上，或是缺乏權威且有效的國際規則和國際機制應對全球性挑戰，或是現有的國際規則和國際機制在應對全球性挑戰時的“績效”未能達標。［4］與以公平正義為價值取向的國際法治相比，國際治理體系的規則化程度更低，約束范圍更小，治理方式更加靈活多樣，強調維持現有政治體系的穩定。 當下，全球化正在遭遇阻礙，國際法治不斷弱化，傳統的國際法治體系難以有效運作，全球治理赤字出現了一些新的特征［5］，具體表現為五個轉變：

（一）從“硬法”到“軟法”

建立在《聯合國憲章》基礎上的國際法治的主要載體是國際條約，條約因具有拘束力而被普遍認為是硬法。 國際條約相比宣言、備忘錄等規則形式來說強制力程度較高，對國際主體的約束力更強，如果締約方違反條約規定的義務需要承擔相應的責任。

然而，各國出于利益考慮，對于條約采取謹慎態度，在規范內容上多限于“點到為止”；相比之下， 約束力較低的軟法并不直接觸及國家敏感的權力與權利，更易被國家接受，在談判中更易達成，因此在國際法治弱化的背景下迎來了復興。

國際軟法是指在形式上和效力上尚未完全法律化的，用詞模糊的，目的大多是政策宣示的，內容多是原則性或是建議性的國際規范。相較于國際硬法，國際軟法的法律約束力更低，參與國的遵守多來自于道德義務。 國際軟法的表現形式靈活豐富，包括國家之間通過會談、會議等方式達成的用來表達立場、 看法或意愿的宣言、公報等文件， 或是政府間國際組織通過決議對國家、國際組織等行為作出的建議，抑或是一些國家或組織以技術規程、示范法等形式發布的行為準則。

盡管軟法不具有與硬法相同的法律拘束力，但是憑借其靈活性、非正式性、道德約束性，能夠更好地規制一些技術性強、復雜多變的事務，在全球治理中對國際條約的制定起到了補充作用。［6］軟法通過強調未被重視和效果不佳的既存規范規則，或者通過被條約吸收的方式而“硬化”，來滿足治理現實的需求。 軟法正在當代成為全球治理的主要形式，在民粹主義和反建制運動削弱國際法治的背景下，國際軟法是國際法治在當代全球治理中的現實體現。［7］

（二）從“傳統國際治理機制”到“新型國際治理機制”

全球治理需要執行機構推動國際法律規范的執行，國際組織是正式實現國家間合作和國際規范的制度性保障。［8］不同的國際組織通過相對制度化的方案制約、解決國際社會中無序和不公正的現象。 這種以國際組織為核心的全球治理機制構成了“傳統國際治理機制”。

發展中國家的崛起使得西方大國在世界力量格局中的勢力相對衰弱，很多問題靠傳統的制度安排已經無法解決，發達國家不甘心被發展中國家增加的約束機制所困；加上傳統國際機制對于議題設置限制較多，談判機制復雜，無法有效且高效地解決新興的非傳統威脅，國際治理進入瓶頸，需要有“新型國際治理機制”以應對當前的國際形勢變化。

在合作層級上，主權國家行政部門之間的合作成為雙邊或多邊國際合作的重要方式和載體。在合作方式上，峰會與論壇得到各國的青睞。 峰會與論壇以幕后交易為主要的議事和談判模式，追求一般共識，參與主體由廣泛的國家變為欲就特定問題展開討論、形成共識的部分國家。 實踐中，G20 峰會、 亞洲相互協作與信任措施會議等對話和議事平臺在經濟、安全等方面發揮了穩定器的作用。

在治理方式上，借鑒國內治理中法治與德治并重的治理方式，“通過國際道德榜樣示范、國際道德禮儀教化、國際道德倫理規范，借助國際信譽評價體系、國際社會輿論褒貶機制等方式”［9］倡導國際德治，更大程度地發揮道德約束在全球治理中的作用， 彌補國際法治欠缺約束力的不足。實踐中，國際社會已經通過降低主權債務違約國的主權信用評級，進而影響債務違約國在國際融資市場未來的融資能力，來督促主權債務國家及時充分償還債務。［10］

（三）從司法治理到替代性爭端解決

國際社會在不同領域設置了專門的爭端解決機制，如在人權保護領域的非洲人權與民族權法院，在國際刑事領域的國際刑事法院和盧旺達問題國際刑事法庭， 在國際經濟領域的WTO 爭端解決機構和國際投資爭端解決中心等。 這些相對“司法化”的爭端解決機制，具有較為完善的審判程序，在維護國際公平正義的同時，一定程度上保障了國際法的強制力實施。 然而，這些以司法路徑為主的機制正在被其他替代性爭端解決方案取代。

首先，隨著新興發展中國家國際經貿活動不斷增加，面臨的商業風險也不斷上升，新興發展中國家尋求更加公平公正的爭端解決機構。 傳統的國際爭端解決機制是在西方大國主導下建立的，因此不可避免地存在著有利于這些國家的傾向。 因此，傳統爭端解決機制之外的組織與機制，例如國際商會、聯合國秘書處、特設仲裁庭等機構，得到更多發展中國家的青睞，在國際爭端解決體系中的優先級得到提升。

其次， 專門性和臨時性的機制更加普遍應用。 例如，投資者可以在投資協定中設立一些專門的仲裁機構以解決爭端。各國還推出一些ADR（Alternative Dispute Resolution），即傳統司法爭端解決以外的非訴訟糾紛解決程序或機制，包括協商、調解、仲裁、小型審理陪審團陪審等，來解決各類爭端。 通過靈活多變的解決機制以適應時代的變化，使得處理糾紛方便快捷，更加符合各國的需求。 根據Queen Mary 2021 年的仲裁調查報告， 只有8%的受調查客戶愿意考慮跨境訴訟，其余客戶更愿意選擇仲裁等其他爭端解決方式。［11］中國也在積極建設國際仲裁中心，促進經濟糾紛在法治化的軌道上妥善解決， 從而建設法治化、國際化和便利化的營商環境。

（四）從國際法影響國內法到國內法域外適用

國際法和國內法相互聯系、相互滲透、相互協調。［12］二戰后，國際法對國內法的發展產生了深遠影響， 國際條約極大地豐富了國內立法，促進了發展中國家國內相關規則的發展，有利于解決國內法律法規適用統一性的問題。 中國主要采用轉化的方式實現國際法在國內的實施。 以世界貿易組織（WTO）規則為例，WTO 規則涉及的領域包括關稅、反傾銷措施、金融服務、知識產權保護等國際經濟關鍵問題。 中國為了實施WTO《反傾銷規定》， 在加入WTO 前制定了 《反傾銷條例》， 該條例的核心內容遵循了WTO 《反傾銷規定》。 在加入WTO 后，中國兩次修改專利法從而與WTO 的《與貿易有關的知識產權協議》保持一致。 在經貿之外的領域，中國也進行了廣泛的立改廢釋活動，如在《刑法修正案（三）》中增加了資助恐怖主義犯罪以履行《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》義務。

自2000 年以后， 特別是近年來在特朗普政府“美國優先”的政策影響下，美國對國際法態度發生了轉向， 更多地強調國內法的域外適用，毫無節制地推行和適用“長臂管轄”，對他國動輒發動單邊經濟制裁。 在貿易領域，特朗普政府發起貿易保護主義攻勢不僅推升了全球關稅水平、影響了全球貿易秩序，也加重了本國的通貨膨脹水平。 在爭端解決領域，美國嚴重阻撓世界貿易組織上訴機構的正常運轉，對多邊貿易體制構成威脅。 在投資領域，美國在2022 年7 月推出旨在對抗中國及控制半導體產業鏈的 《芯片與科學法案》后，10 月7 日，美國商務部產業安全局宣布修訂出口管理條例，以出口管制法規為工具，聯合日本、荷蘭等盟友，遏制西方高科技技術、產品等流向中國。 美國泛化適用“國家安全”的概念，將單邊域外制裁作為服務美國國家利益的重要手段，嚴重干擾了全球治理體系。

（五）從“大范圍治理”到“小范圍治理”

多邊主義是戰后國際秩序和國際治理的基本結構。［13］但是，國際治理體系不追求高層次的、全球范圍內的治理，出現了以廣泛運用較低層次的政府間、小范圍治理的特點。

冷戰結束后，國際社會朝著更大范圍和更深層次的一體化方向發展，全球化進程取得重大進展。 多邊主義更加穩固，國家充分發揮各自的比較優勢，在經濟貿易活動往來中追求多邊的開放與合作。 以WTO 為例，WTO 的三大職能之一是組織多邊貿易談判， 談判機制以協商一致為原則，采用“一攬子承諾”（Single Undertaking）的回合式談判，強調最終達成共識。 但是隨著WTO 成員國數量不斷增加， 世界貿易議題更趨復雜，主要成員之間的利益差別擴大，協商一致的可能性在不斷降低，“一攬子承諾”甚至阻礙了成員國就部分共識度較高的議題達成一致，成為多哈談判失敗的主要因素。［14］

2008 年全球金融危機之后，“國家回歸”浪潮下的國際社會強調規制權，大范圍的多邊主義日益乏力，多數國家之間難以達成共識，因此，小范圍治理得到廣泛運用。 小范圍治理具有以下三個特征：首先，參與磋商并達成共識的國家范圍縮小。 建立在區域性共識基礎上、旨在促進區域性經貿合作的區域性貿易協定迎來了高速發展的時期。 其次，單邊經濟開放措施發揮促進經濟發展的作用。 這些單邊措施包括設立自貿區、經濟特區等，讓一國的貿易體制更具活力。 再次，自下而上的治理方式取代了自上而下的方式。 國家政府或將管轄權授予地方性、區域性、跨國性以及全球性的公共或私人機構，或與它們分享這一權力。 自下而上地通過聚焦本土化問題的方式解決問題，能夠有效降低解決成本，并可被推廣成為行之有效的解決方式。［15］

治理赤字背景下的國際治理新特征表明，國際法治所追求的“公正平等的國際秩序”有所轉變，全球治理朝著排他主義下雙邊或區域方向發展。

二、全球治理赤字加劇的原因

全球治理赤字的問題長期存在。 冷戰時聯合國的癱瘓， 經合組織和七國集團未能防止2008年金融危機的發生， 當下全球氣候危機的加劇，都是全球治理赤字的實例。 在當前大國沖突的背景下，大國協調的困難，聯合國無法充分發揮作用， 無法達到理想的治理效果是治理赤字的常態。 梳理治理赤字產生的原因，對破解赤字具有重要意義。

（一）國際力量對比的變化

全球治理格局和國際治理體系變革源自國際力量的對比，大國博弈主導國際格局。 冷戰結束以來，新興發展中國家呈崛起之勢，和地區性國際組織一道改變世界力量對比。 國際經濟力量的對比變化， 以及國際權力結構發生的變化，都給全球治理實踐帶來挑戰。

全球金融危機之后，世界力量平衡朝著有利于以中國為代表的新興大國和發展中國家的方向發展，發展中國家在經濟總量上實現了對發達經濟體的歷史性接近，美日歐等主要發達經濟體出現經濟增長疲軟的態勢。 新一輪國際體系權力轉移表現為由西方文明轉向非西方文明。 但現有的全球治理機制是由發達國家主導的，體現了西方中心主義的神話，并沒有為發展中國家留下發揮作用的制度空間；而一些發展中國家擔心國家主權會因參與全球治理被削弱，對參加全球治理持有消極甚至抵制的態度。 因此，在一些涉及全球共同利益的議題上，發展中國家無法通過現有的全球治理體系充分發揮作用，影響了國際治理的運行和發展。 約翰·科頓（John Kirton）評價到，全球治理中心已經從一個威斯特伐利亞主權國家體系轉換成了一個新的擁有共同脆弱性以及共同責任性的全球社會。［16］

發達國家與發展中國家價值觀和利益的沖突日益加深，國際社會難以形成國際法上的共識和對策， 國際立法缺乏必要的政治意愿和動力，造成了國際法治的萎縮。 在國際社會的博弈與策略選擇中，國際法也因此被邊際調整甚至是局部結構性調整，非正式造法、非正式機制、非國際組織等新型國際治理體系正是國際法治被調整后的結果。 以美國為首的發達國家積極推行“小多邊主義”， 以自身需求和利益為價值導向， 靈活地、有針對性地重構現行國際規則，試圖通過鞏固經濟霸權從而維護其對全球治理規則的掌控地位。［17］

（二）傳統大國對既有勢力的維護

全球治理機制是在國家自我限制、讓渡部分權力的共同作用下形成的，機制設計取決于國際體系中各國的實力狀況，因而國家是推動全球治理機制發展的最基本力量。［18］“所有標準都包含利益的成分”［19］，國家在推動全球治理機制形成、發展的過程中， 不可避免地會裹挾本國的價值觀。 國際治理體系三大核心體系是由以聯合國為中心的全球安全與和平治理體系，以國際貨幣基金組織和世界銀行為基礎的全球金融體系，以及以世貿組織為核心的全球自由貿易體系共同組成的。 西方發達國家長期掌握這三大核心體系的主導權，以自身實力確立了三大體系規則的合法化基礎， 在國際治理體系中修建了大國利益的“護城河”。

當國際體系轉型， 原有權力結構重新洗牌，體系內部的權力平衡發生變化時，傳統大國的先發優勢不可避免地會受到侵蝕。 新興國家的崛起， 正在打破以西方為中心的國際權力等級結構，隨著新興大國加入支撐全球治理機制運行的國際權威大國這一集體后，國際秩序很可能就需要按照實力來重新博弈。 在應對新興大國崛起的問題上，發達國家主要的策略是有限度地接納和讓步。 例如發達國家在不會顛覆自身統治地位的前提下，為了借助新興大國的力量應對全球性挑戰，會接受新興大國在國際貨幣基金組織中持股份額和投票比重的適當調整和上升。 與此同時，新興大國的訴求并非徹底推翻既有體系，而是試圖維護和改革現有機制以提升其在現有機制中的話語權和影響力；或是在改革受挫時，通過建設新的平行制度實現競爭性多邊主義。

（三）國際法治的認同基石遭到侵蝕

20 世紀后半期，新自由主義的話語體系推動了以促進資本流動與保護資本權益為核心的全球化運動。 西方發達國家在經濟全球化的過程中取得了舉足輕重的國際地位。 因此，盡管人權、民主、自由等西方主流價值與世界其他國家和地區的標準存在很大差異，但在早期全球化的推動下成為國際話語體系的基礎，并體現在主要的國際規范中。 西方國家竭力將其價值觀推向世界，努力使之成為全球共同價值觀，讓世界其他不同文化背景、不同經濟發展階段、不同社會制度的國家都接受這些理念，但這種做法被一些國家認為是一種文化霸權和文化殖民。［20］西方國家的治理模式在實質上忽視了參與的民主性、價值的公平性、程序的公開性等實現“善治”的基本因素，以西方國家為主導的國際法治規范的公平性無法得到國際社會的普遍認同。

當下，全球治理面臨新的復雜形勢。 金融危機、恐怖襲擊、糧食短缺、環境污染、氣候變暖、傳染病流行等全球性問題不斷涌現，“黑天鵝事件”層出不窮， 世界的不確定性和不穩定性急劇增加，對全球治理提出新的要求。 與此同時，發達國家為了維護自身在國際法治中的權威地位，通過利己主義、保護主義、單邊主義、霸權主義和民粹主義的策略，對他國進行極限約束，在全球范圍內引發了逆全球化和民粹主義的思潮［21］，進一步動搖了國際法治的認同基石。

沒有制度性的支持，國際法并不能解決全球問題。［22］因此如果世界政府是不可實現的，那么能夠合理預期在國際層面發揮主導作用的國際法將會變得無力、局限、不穩定且脆弱，國際法在立法、執法、司法領域難以得到遵守。 這也是國際法治在全球新形勢下逐漸弱化的基本原因。

（四）國際法治的確定性和公平性不足

國際法治的不確定性和不公正性等弊端，導致以國際法治為核心的全球治理模式無法有效應對全球治理進程中的各種挑戰。［23］

國際法具有天然的不確定性。 現行的國際法規或條約對許多細節缺乏明確的定義或限定，有意保留條約漏洞，以降低談判和執行成本，通過保持國際法的高度靈活性來應對全球治理中的不確定風險；但這種做法可能影響法律文本的準確性、完整性與執行性，導致不精確的司法裁決。例如在國際投資爭端中，投資條約中的“公平公正待遇”（Fair and Equitable Treatment） 條款本身具有模糊性，這種模糊性用語給仲裁員留下了解釋空間，導致仲裁庭在裁決中往往做出前后不一致或超越主權國家預期的裁決，引發了國際投資法中的正當性危機，損害了國際法治的權威性和體系性。

雖然國際法治追求公平正義，但國際法治采取的是強者主導模式，無法體現所有國際行為體的立場和期待，因而具有公平性不足的問題。 一方面，權力塑造國際法，國際法服務居于主導地位的強國；另一方面，強國通過法律授權等形式塑造并鞏固權力。 比如在國際金融治理機構決策機制的問題上，傳統強國基于經濟優勢設計了加權投票權和超級多數票的表決規則， 邊緣化小國、弱國的話語表達。 主導國際法治的大國基于例外主義的心態，認為國際法的規制對象主要是中小國家，大國有充分的理由不受這些國際法的規制。 國際法追究一國責任的規則適用空間有限、程序繁瑣，這使得自詡為“世界警察”的美國以本國利益作為其選擇性執行國際法的主要標準，公然破壞國際法治規則，給國際法治帶來巨大危機。

（五）主權的回歸

國家主權通常是全球治理發展中需要克服的難題。 從聯合國、世界貿易組織等國際政府間組織的建立，到國家間簽訂的《公民權利和政治權利國際公約》和《聯合國氣候變化框架公約》等公約，國家在促進國際法治的進程中不斷“讓渡”或者“約束”自己的主權。

但目前的趨勢卻是，國際法治忽視了國家的意志，與國家主權之間產生沖突，導致主權國家逐漸不愿受國際法治的約束。 在條約的制定上，早前各國締結的多是涉及和平與安全、領土與劃界、外交特權與豁免的條約，而近幾十年來各國更多地締結涉及國內治理的條約，這反映出條約對國家主權的制約作用越來越明顯。 在國際司法實踐方面，一些國際爭端解決機構在裁判案件過程中事實上從事了造法行為，對主權國家創設了義務，背離了主權國家的初衷，使得國際法治受到質疑。 例如投資仲裁庭通過解釋 “保護傘條款”， 將有關投資的合同義務轉化為東道國的國際法義務，這種明顯保護投資者的傾向引起了主權國家的不滿。

除條約以外， 在新自由主義思想的影響下，國際組織也在不斷“侵蝕”原本屬于國家的治理權。例如，WTO 不斷擴大其決策能力，在貿易問題之外還擴張到知識產權、 與貿易有關的投資、服務業、競爭政策、環境等領域，介入了原本屬于主權國家自行治理的諸多范疇，反映了新自由主義“沒有政府的治理”的目標。［24］主權國家的規制權受到約束，尤其擠壓了主權國家制定與實施公共政策的空間，引發了國內民眾對于本國政府能否有效地提供安全與福利的擔憂。

國際法治追求的公平正義價值目標正在遭遇信任危機，許多國家不愿意接受規則程度較高的國際法治約束，全球治理的法治內涵在萎縮。

三、治理赤字的中國解法

全球治理的核心問題是全球治理主體行為的合法性、有效性及其體現的民主價值。 全球治理的實施并不依賴于類似于世界政府的主體，而是包括國際組織等多元主體，其中國家治理是全球治理的核心主體，治理過程中的合作行為是基于通過金融激勵、物質激勵、道德激勵以及武力威脅等保證實施的權力和規則。

中國作為國際社會的一個重要經濟體，正在承擔起大國責任， 順應時代潮流和局勢變化，積極參與全球治理體系改革和建設，堅持真正的多邊主義，為全球治理貢獻中國智慧。［25］

（一）強調國際治理更應依靠國際法

破解治理赤字的中國方案與國際法治是緊密聯系的。 國際法的不確定性不代表應放棄國際規則，國際法的形式主義仍然具有實然意義——國際法反映了各方的共識，至少為各國提供了一個就有關的國際問題進行公共辯論的平臺。

國際關系行為規則的法律化是國際法治達到理想狀態的基礎，國際法治是國際社會各主體以法律原則和法律制度作為治理的最主要依據。國際社會是無政府社會，沒有有效的治理就會造成無序與混亂，而國際法治正是無政府狀態下制度性問題的解決方案和工具，反映了主要國家利益和權力斗爭下的規則和實踐， 起到了防止戰爭，保障人權，以及克制國家盲目追求國家利益的作用。 “國際法治對全球治理的意義不僅在于建立法律規則和制度框架，更為重要的是決定了全球治理的方向和路徑，對于這一點國際社會已有清醒認識。 ”［26］

當前的國際法仍然不具有強制執行力和拘束力，為此一方面要建構軟法向硬法轉化的常態機制，將軟法納入雙邊、多邊或諸邊的條約或公約，賦予具有最廣泛代表性的軟法以更強的拘束力。 另一方面要將硬法規則的內核轉化為靈活普遍的軟法。 要適時從國際條約、國際慣例中發掘、提煉普世的法律原則與規則，實現由他律的硬法向自律的軟法轉化并形成常態機制，以實現規則的普遍遵守。 也可以借鑒國內法成熟、嚴密的相關規定，從而解決國際法不確定的問題。 同時，中國也保持清醒的認識， 隨著中國實力的崛起，要認識到國際法治中的“大國不可能三角”，在保障自身核心利益、維持全球共同倫理和實現聯盟友邦期望間做好謹慎的平衡。［27］

（二）積極參與國際規則的制定

相比較于主流發達國家而言，中國對于國際法發展所作的貢獻相對較少，更多地表現為國際法治的被動接受者和跟隨者，其原因在于歷史上中國參與國際法律事務的機會和實踐較少。 新中國成立后的很長一段時間里，中國并未融入由各領域國際機制構成的全球治理體系。

20 世紀50 年代， 周恩來總理提出了和平共處五項原則，該原則作為中國同各國交往的基本出發點和總體思路， 成為中國進入國際體系、參與國際法律制度建設的基調，并逐漸成為國際關系基本準則和國際法基本原則，得到國際社會的廣泛贊同和遵守。 而后，中國在聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、關貿總協定等國際組織中恢復席位，在當下“東升西降”“南升北降”深入發展的國際背景下，中國開始更加廣泛地參與到國際法治的建設中。

習近平主席指出，全球治理“不僅事關應對各種全球性挑戰， 而且事關給國際秩序和國際體系定規則、定方向；不僅事關對發展制高點的爭奪，而且事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用”［28］。中國堅持在法治軌道上推動全球經濟治理的發展，通過高質量實施《區域全面經濟伙伴關系協定》， 推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》和《數字經濟伙伴關系協定》，秉持“人類命運共同體”理念積極推進全球網絡空間、 全球海洋和外層空間等領域國際法律制度的建立和完善，積極參與到國際規則的制定、修改中。 同時，國內法院“主要通過審理涉外案件尤其是涉外商事案件，分配全球司法治理權，進而確定案件當事人的權利義務”，實現了國際法律規則和國內司法實踐的良性互動， 產生了全球治理的效果，推動了國際規則的發展。［29］

（三）完善全球性國際機制的治理能力

制度經濟學指出，國際機制在促進“霸權后時代”的國家間合作方面，可以降低成本、促進溝通、塑造預期與偏好。［30］具體而言，在無世界政府狀態下， 國際機制可以幫助增加國家間互信，改善信息溝通渠道，降低不確定性。 國際機制還可以“通過提供信息和降低相互作用的成本來促進合作協議的達成和維護合作協議。 即使有些國家間相互作用的成本高居不下，只要特定的國際機制能幫助這些國家實現在雙邊情況下無法實現的目標時，國家就樂意繼續借助國際機制的力量甚至參與創立新的機制。 ”［31］

國際機制從本質看是國家間共同利益的“國際匯聚”， 國際機制的有效性在很大程度上取決于成員國間能否達成共識，形成對國際機制的認同。 當前，新興大國尚缺乏足夠的領導能力和協調能力，難以在全球范圍內凝聚新的共識，建立新的國際治理體系。 因此，盡管小范圍治理在當下得到了日益廣泛的運用，但是由區域性主權國家組織主導的治理機制還不能充分解決當前的一些重大全球性問題。 中國等新興國家要與西方大國達成合作，不斷改革并強化全球性非政府組織在全球治理體系中的作用，維護以聯合國為核心的國際體系。［32］

共識是全球治理的基石。 受到地緣政治博弈的影響，傳統“一攬子承諾”在促進共識達成上具有明顯的不足，因此要通過更加有效的治理機制設計，將全球性問題化整為零，逐個攻破。 在強化各國對國際機制共識的問題上，中國可以積極倡導在新興大國和發達國家間建立網絡治理模式，為共同應對全球性議題提供去中心化的、 多層次的國際合作平臺，從而聯結新興國家和發達國家，增強共識，弱化兩者對機制領導權的競爭關系。

（四）利用新型國際治理機制

傳統國際治理機制以國際組織為核心，長期以來， 在尚未形成統一的國際規范體系領域，國際組織通過規則制定活動，對于補充全球治理起到了重要作用。 例如，在國際貨幣支付領域有環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT），在主權債務重組領域有巴黎俱樂部和倫敦俱樂部，在網絡空間領域有互聯網名稱與數字地址分配機構。 但這些國際組織的獨立性和正當性普遍遭受批評。 例如SWIFT 長期以來被美國操控，已經成為美國進行金融制裁的有力工具。 此外，這些國際組織在享有全面的行政管理權力的同時，卻沒有配套的制衡機制，違反了行政法“權責一致”的基本原則。

中國認識到當下全球治理赤字問題，積極通過各種新型治理途徑傳達中國方案。 例如，在全球氣候治理方面，通過參加氣候峰會、達成氣候聲明等軟法性文件，以積極的行動為全球氣候治理增強了信心，肩負起氣候大國的引領責任。 同時中國通過協調全球氣候治理中大國利益關系推進全球氣候治理順利進行，如中國與美國三度發表《氣候變化聯合聲明》，表明雙方合作應對氣候變化的積極態度。

在應對國際爭端方面， 傳統爭端解決機制（如ICJ 和ISDS） 之外的組織與機制在國際爭端解決體系中優先級有所提升。 我國在WTO 上訴機構停擺后，與16 個WTO 成員共同推動設立了WTO 上訴仲裁機制，該機制突破了仲裁“一裁終局”的限制，為公平公正解決國際爭端、推動國際法的創新發展做出了貢獻。 新型的爭端預防和解決機制也在出現。例如，中國成立了國際商事爭端預防與解決組織， 在為企業提供合規培訓降低商業訴訟風險的同時， 致力于推動商事調解得到更廣泛的認可，提高商事調節的可預測性和確定性。

（五）重視治理主體的多樣性和多元性

盡管現有的全球治理體系仍然以主權國家為核心，但在治理復雜性、易變性和社會性的領域時，需要國際組織、企業、研究機構等利益相關主體共同發揮作用。

針對國際社會不斷涌現的復合性、專業性問題，中國可以通過設立不同的多邊組織來針對性解決問題，提高治理效率和效能。 習近平總書記于2013 年提出了“一帶一路”的合作倡議，該倡議針對各國發展的現實問題和治理體系的短板，創立了亞洲基礎設施投資銀行、 新開發銀行、絲路基金等國際組織，構建了多形式、多渠道的交流合作平臺。 “一帶一路”的提出是中國作為國際治理體系引領者的一個有力體現，體現了中國主動加強多邊合作的態度。 在應對恐怖勢力、亞洲基礎設施落后等問題上，中國與其他國家設立了上海合作組織、 亞洲基礎設施投資銀行等機構。上述做法在緩解當今全球治理機制代表性、有效性、及時性難以適應現實需求的困境同時，又在一定程度上扭轉了公共產品供應不足的局面，豐富了國際治理主體，既提振了國際社會參與全球治理的士氣與信心，又滿足了發展中國家尤其是新興市場國家變革全球治理機制的現實要求。

在新設多邊組織以外，中國應當努力增強新興國家和發展中國家在現有專業性多邊組織中的話語權。 例如在經濟合作領域，G20 峰會發揮了重要作用，但也存在代表性不足的問題。 對此，哥倫比亞大學教授和可持續發展中心主任杰弗里·薩克斯（Jeffrey D.Sachs）倡導應該將非洲聯盟——該聯盟代表了54 個國家、13 億人口和2.3萬億美元的產出——納入G20，此舉將有助于建設更加繁榮、包容和可持續的世界。［33］

四、結 語

全球治理的演變是特定歷史階段的必然結果，全球治理赤字問題在百年未有之大變局中更為突出。 在看到傳統國際治理體制式微及新興國家崛起的同時，要清晰地認識到新興國家尚未形成根本動搖傳統國際治理體系的實力，國際治理機制未發生根本性變化，全球治理赤字問題日益高企。 隨著中國的綜合國力不斷提升，中國會“積極參與全球治理體系改革和建設，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展”。

在現有的國際治理體系下，中國和其他新興國家難以在既有制度安排中獲得預期的利益，必須通過構建新的國際機制來保障自身利益的實現。 破解治理赤字的中國方案與國際法治是密不可分的，其“重點在于堅持共商共建共享的全球治理觀，全球事務由各國人民商量著辦，積極推進全球治理規則民主化”［34］。 中國在很大程度上遵循了既定的國際規則并加以完善和改進：在爭取發展中國家支持的同時又不排除發達國家的參與， 由此緩解改變既有利益格局所遭遇的阻力。 中國也因此成為國際治理體系轉型中不可缺少的重要力量，成為全球治理體系中不可缺少的一員，成為全球治理中重要的建設者和引領者。