中國式現(xiàn)代化與社會保障的高質(zhì)量發(fā)展*

萬國威

（華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241）

一、中國式現(xiàn)代化及對社會保障高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求

（一）中國式現(xiàn)代化的時代意義

黨的二十大報(bào)告提出的 “中國式現(xiàn)代化”是匯集全黨共識凝練而成的全面促進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的偉大論斷，它既是對我國自改革開放以來尤其是黨的十八大以來一系列重大發(fā)展歷程和里程碑式成功經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)概括，也是對我國新時期持續(xù)推進(jìn)兩個百年奮斗目標(biāo)并最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的戰(zhàn)略部署。 從理論上看，“現(xiàn)代化” 概念作為一個歷史范疇通常具有兩重意思，一是16 世紀(jì)前后歐洲各國在經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治等諸領(lǐng)域出現(xiàn)的根本性變革；二是發(fā)展中國家在上述諸方面全面追趕發(fā)達(dá)國家的過程。 對于中國而言，這一概念毋庸置疑指的是后者，即中國在多領(lǐng)域全面接近并超越已有現(xiàn)代化國家的歷史進(jìn)程。 中國式現(xiàn)代化構(gòu)筑于現(xiàn)代化概念之上， 力圖通過立足本土國情國力系統(tǒng)性地回答“什么是現(xiàn)代化？ 怎樣建設(shè)現(xiàn)代化”這一根本性命題，在揚(yáng)棄西方現(xiàn)代化共同經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對我國新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本方略、建設(shè)重點(diǎn)和主要路徑進(jìn)行全面部署。 從其歷史使命來看，中國式現(xiàn)代化的提出一方面是希望通過借鑒已有現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)來為我國現(xiàn)代化征程注入源源不斷的動力；另一方面則是試圖為人類共同邁入現(xiàn)代化提供獨(dú)有的中國智慧。 因此其背后彰顯出了我國勇于堅(jiān)持獨(dú)立自主發(fā)展的道路自信、樂于推進(jìn)全世界共同進(jìn)步的大國擔(dān)當(dāng)和善于在戰(zhàn)略機(jī)遇期把握歷史主動性的政治智慧。

（二）中國式現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵

中國式現(xiàn)代化具有五個基本的理論內(nèi)涵。 一是“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”，它是人類歷史上首次出現(xiàn)的“十億級”人口規(guī)模的現(xiàn)代化。 二是“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”， 它是要突破已有現(xiàn)代化國家中資本逐利性造成的、由全球化放大的利益分配不公的現(xiàn)代化，是促進(jìn)全體人民同步共享改革開放紅利的現(xiàn)代化。 三是“物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”， 它是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源豐富和價值文明共進(jìn)的現(xiàn)代化，是激發(fā)民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造能力并推動中華文化走向世界的現(xiàn)代化。四是“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，它是踐行綠色低碳、生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約和能源革命等重大發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)代化，是妥善達(dá)成經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益最大公約數(shù)并共同應(yīng)對全球氣候挑戰(zhàn)的現(xiàn)代化。 五是“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”， 它是堅(jiān)定維護(hù)國家安全和國家利益的現(xiàn)代化，是堅(jiān)決捍衛(wèi)國際公平正義及有力維護(hù)人類命運(yùn)共同體根本利益的現(xiàn)代化。

上述五個領(lǐng)域既是構(gòu)成中國式現(xiàn)代化的核心要素，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化正確前行的堅(jiān)強(qiáng)保障。 同時，中國式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)也必須依賴于三個基礎(chǔ)條件：一是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，它是中國式現(xiàn)代化不可動搖的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化總目標(biāo)的決勝關(guān)鍵。 二是“各國現(xiàn)代化共同特征”，它是中國式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)彎道超車的手段，是中國更好推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的主要方式。 三是“基于自己國情的中國特色”， 它是中國式現(xiàn)代化始終秉承自身初心使命的前提，是中國式現(xiàn)代化展現(xiàn)獨(dú)有魅力的不二法則。

（三）新時期社會保障發(fā)展亟須因應(yīng)的挑戰(zhàn)

社會保障的高質(zhì)量發(fā)展既是中國式現(xiàn)代化的組成部分，也是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中必須聚精會神解決的關(guān)鍵問題。 中國式現(xiàn)代化促使新時期社會保障在建設(shè)過程中必須有效回應(yīng)三個層面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

一是如何在人口規(guī)模巨大的前提下實(shí)現(xiàn)社會保障的優(yōu)化提質(zhì)。 中國式現(xiàn)代化是人類歷史上人口規(guī)模最大的現(xiàn)代化，人口規(guī)模巨大既形成了人口結(jié)構(gòu)失衡威脅更嚴(yán)重、 社會改革成本更高昂、制度統(tǒng)合難度更大以及不同人群的利益調(diào)和更困難等社會政策劣勢， 也帶來了資源集聚能力、抵抗重大風(fēng)險(xiǎn)能力、領(lǐng)導(dǎo)力量和執(zhí)政能力以及制度容錯糾錯能力更強(qiáng)的社會政策優(yōu)勢，因此如何將巨大的人口規(guī)模轉(zhuǎn)危為機(jī)拓展為社會保障發(fā)展優(yōu)勢，就變得尤為重要。

二是如何使得全體人民同步共享改革開放的紅利。 共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求和新時代中國特色社會主義的核心任務(wù)，“其實(shí)質(zhì)是在公有制為基礎(chǔ)的條件下，通過不斷完善的共享機(jī)制達(dá)到全體人民共享國家發(fā)展成果的理想境界”［1］，這是我國與已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家普遍犧牲弱勢群體利益換取社會保障制度穩(wěn)定運(yùn)行的典型區(qū)別，決定了我國社會保障制度必須在兜牢守穩(wěn)民生底線的基礎(chǔ)上強(qiáng)化利益分配，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利能夠惠及全體國民。 但如何處理好效率基礎(chǔ)上的資源聚集與公平基礎(chǔ)上的利益共享之間的矛盾，尚沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

三是如何維持好經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展。 與已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家普遍依托先發(fā)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、有利貿(mào)易規(guī)則和嚴(yán)格技術(shù)壁壘所積累的民生福祉資金相比，我國尚處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)進(jìn)步和社會矛盾集中涌現(xiàn)的關(guān)鍵時期，各領(lǐng)域所需要的資金量均較高，過低的社會保障支出會降低民眾尤其是低收入群體的獲得感，而過高的社會保障支出也必然會有損國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)布局，所以如何在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時建設(shè)好社會保障制度就成了一個難點(diǎn)問題。

二、實(shí)現(xiàn)新時期社會保障高質(zhì)量發(fā)展的制度積淀

（一）社會保障體系的有序構(gòu)建為規(guī)模巨大人口的保障奠定了基礎(chǔ)

我國通過近40 年來的不懈努力建設(shè)完成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，為未來徹底落實(shí)規(guī)模龐大人口的制度統(tǒng)合提供了時代紅利。 我國市場經(jīng)濟(jì)條件下社會保障體系的建設(shè)肇始于20 世紀(jì)80 年代中期，在1985 年“七五計(jì)劃”中就初步形成了“社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的雛形［2］，但囿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是當(dāng)時的主要任務(wù)，社會保障制度的建設(shè)一直發(fā)展緩慢。 20 世紀(jì)90 年代中后期， 面對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型遺留的突出民生保障難題，我國通過城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度 （1997 年）、 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（1997 年）、 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（1998年）和住房公積金制度（1998 年）等一系列制度的創(chuàng)建全面夯實(shí)了民生事業(yè)的基礎(chǔ)，為在職職工和下崗失業(yè)人員提供了底線保障。 黨的十六大以來，我國社會保障制度開始向廣大農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)未就業(yè)人口擴(kuò)展，典型制度如農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（2003 年）、農(nóng)村居民最低生活保障制度（2007 年）、城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（2007年）、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（2009 年）和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（2011 年）的建設(shè)使得我國在21 世紀(jì)前10 年大幅提升了各項(xiàng)社會保障制度的覆蓋面。 以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，截止到2012年底我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人口已經(jīng)突破了3 億人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋人口也達(dá)到了4.8 億人。［3］

黨的十八大以來，我國社會保障工作不但持續(xù)在覆蓋率方面有所作為，而且在降低制度碎片化方面也取得了重要進(jìn)步。 隨著“8+1”社會救助體系的形成（2014 年）、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革（2014 年）、兩類居民社會保險(xiǎn)合并（2014 年）和養(yǎng)老保險(xiǎn)金中央調(diào)劑（2018 年）等政策的持續(xù)推進(jìn)，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋人口不但分別達(dá)到了近10 億人和13.6 億人［4］，而且制度的碎片性也得到了一定程度的抑制。 縱觀近40 年間的發(fā)展歷程， 我國社會保障制度通過“從無到有”“從有限覆蓋到全面覆蓋”“從碎片化強(qiáng)到碎片化弱”的三階段變革，為后續(xù)持續(xù)推動建設(shè)高質(zhì)量社會保障制度提供了有力保障。

（二） 脫貧攻堅(jiān)事業(yè)的順利完成為共享改革開放紅利積累了經(jīng)驗(yàn)

我國通過40 余年的減貧努力打贏了人類歷史上最大規(guī)模的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，為未來切實(shí)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕創(chuàng)造了有利條件。 我國減貧事業(yè)發(fā)軔于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的開展、農(nóng)產(chǎn)品價格的持續(xù)上升以及農(nóng)村剩余勞動力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，有效紓解了部分地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的絕對貧困壓力。1986 年5 月， 國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組以及331 個第一批國家重點(diǎn)扶持貧困縣的設(shè)置， 標(biāo)志著我國開始有計(jì)劃、有組織、有規(guī)模地減少區(qū)域性貧困，其主要目標(biāo)是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)和稅收減免等優(yōu)惠政策為老少邊窮等資源稟賦較差地區(qū)的絕對貧困問題尋找到破解之道。1994 年3 月開始的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”在精確瞄準(zhǔn)592 個貧困縣的基礎(chǔ)上提出用7 年的時間解決我國8000 多萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題的目標(biāo)， 在多項(xiàng)措施并舉的前提下至2000 年我國基本實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的溫飽。 之后的10年間， 我國減貧工作的重心逐步從縣聚焦到村，以整村推進(jìn)為“一體”、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移為“兩翼”，著力破解14.8 萬個重點(diǎn)村的絕對貧困問題，專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧相結(jié)合的扶貧體系日臻完善。

黨的十八大以來， 針對貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好但縣域內(nèi)基尼系數(shù)反彈的問題， 我國又通過精準(zhǔn)扶貧政策將減貧重點(diǎn)從村聚焦到人， 凝聚全國力量重點(diǎn)提高同質(zhì)性政策不適應(yīng)人群、 因病因教因?yàn)?zāi)返貧人群和農(nóng)村空心化造成的“三留守”人群的家庭收入。 至2021 年初，我國“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，12.8 萬個貧困村全部出列， 區(qū)域性整體貧困得到了解決”［5］。 縱觀40 余年的減貧歷程，我國在減貧領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)了“政策瞄準(zhǔn)愈加精準(zhǔn)”“保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高”“增收手段不斷豐富” 等重要突破，成功的減貧經(jīng)驗(yàn)不但為全體國民樹立了同步共享改革開放紅利的堅(jiān)定信心，也為推進(jìn)共同富裕探索出了一套有步驟的計(jì)劃和一攬子有效率的策略。

（三）社會政策含金量的提升為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同進(jìn)步創(chuàng)造了條件

我國通過40 余年的努力不斷摸索出了一套經(jīng)濟(jì)與社會同向而行的共贏道路，為未來妥善處理經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同共進(jìn)難題確立了中國方案。 改革開放以來，面對著“在生產(chǎn)迅速發(fā)展的基礎(chǔ)上顯著地改善人民生活”的時代總?cè)蝿?wù)［6］，我國開始堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障、單位福利等在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期廣泛施行的各項(xiàng)社會政策開始全面商品化，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展不平衡問題不斷涌現(xiàn)。 福利商品化局面既與世界各國在現(xiàn)代化初期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為優(yōu)先的共同特征相吻合，也與我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型恰逢全球化這一特殊時代機(jī)遇有關(guān)［7］，這種不平衡是我國主動融入全球產(chǎn)業(yè)鏈并參與全球利益分配的必然代價。 但福利商品化隨著經(jīng)濟(jì)體制改革在20 世紀(jì)90 年代的深入也暴露出了一些弊端，以國有企業(yè)職工下崗失業(yè)、兜底困難為代表的重大社會風(fēng)險(xiǎn)加速了我國20 世紀(jì)90 年代中后期城鎮(zhèn)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和低保制度上的建設(shè)， 福利商品化的隱患雖然得到了一定重視，但經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)同發(fā)展的關(guān)系卻未能得到根本性捋順。 黨的十六大以來，我國在國家戰(zhàn)略上通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式歷史性地改變了社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系［8］，“科學(xué)發(fā)展觀”的提出更是系統(tǒng)性地闡述了“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展”“統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”等重要觀點(diǎn)［9］，從而將我國養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等政策從城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村、從職工拓展到了居民，以社會保險(xiǎn)、社會救助和社會福利為基礎(chǔ)的多層次社會保障框架全面形成。

黨的十八大以來， 以習(xí)近平同志為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體更加珍視經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展， 全面闡述了“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”等重要思想［10］，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位福利改革、 社會保險(xiǎn)全面并軌、社會救助分層分類、社會福利拓面提質(zhì)為代表的一系列政策改革促使我國民生保障政策的“社會性”和含金量也隨之迅猛提升。 經(jīng)過40 余年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，今天的中國已逐步尋找到了三個處理好經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的基本原則： 一是始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利自覺運(yùn)用于民生福祉建設(shè)； 二是緊密依靠就業(yè)促進(jìn)、 收入分配等經(jīng)濟(jì)政策的改革來促進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、育兒等社會問題的解決；三是堅(jiān)持底線思維，把兜牢守穩(wěn)民生保障底線作為維護(hù)國家公平正義的基石，實(shí)踐中這三個基本原則將為未來以高質(zhì)量發(fā)展來引領(lǐng)民生保障建設(shè)提供可靠保證。

三、我國新時期社會保障高質(zhì)量發(fā)展亟須破解的主要障礙

（一）社會保障制度設(shè)計(jì)仍可優(yōu)化

制度層面主要面臨兩個問題：我國社會保障投入在總體財(cái)政投入中的規(guī)模仍然有限。 雖然我國“社會保障和就業(yè)”的總投入規(guī)模從2013 年至2020 年的7 年間增長了125.3%［11－12］，但是目前我國在廣義社會支出領(lǐng)域的占比仍然僅為OECD國家平均值的56.7%，約為法國的41.1%［7］，這顯示我國社會保障依然存在總體財(cái)政投入不足的問題；再加上在公益慈善、志愿服務(wù)等第三次分配領(lǐng)域與已有現(xiàn)代化國家的差距，我國當(dāng)前的整體社會保障資金規(guī)模仍然有巨大的躍升空間。

我國社會保障體系也面臨著結(jié)構(gòu)性失衡。 從既有社會保障的基本格局來看， 我國兜底性、基礎(chǔ)性和普惠性社會保障制度的地位格局并不均衡，社會保險(xiǎn)一家獨(dú)大、社會福利服務(wù)嚴(yán)重匱乏、社會救助底線偏低的問題依然異常突出。 根據(jù)2020 年全國一般公共預(yù)算支出決算，我國當(dāng)年度用于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助分別達(dá)到了9798.8 億元和6283.7 億元，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助為4820.2 億元， 三者疊加后的數(shù)據(jù)達(dá)到了20902.7 億元， 而城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助等重要社會救助項(xiàng)目以及兒童福利、 養(yǎng)老服務(wù)等重要社會福利項(xiàng)目的加總額分別僅為2811.5 億元和917.8 億元［12］，后兩者分別約為三項(xiàng)主要社會保險(xiǎn)項(xiàng)目疊加總數(shù)的13.5%和4.4%。 從覆蓋人數(shù)來看，截止到2021年底，我國養(yǎng)老床位合計(jì)僅為815.9 萬張，享受護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人僅為90.3 萬人和573.6 萬人， 注冊登記的兒童福利與保護(hù)床位僅為9.8 萬張， 享受困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼的殘疾人數(shù)量分別僅為1194.1萬人和1503.2 萬人，城鄉(xiāng)低保制度的覆蓋人口也僅分別為737.8 萬人和3474.5 萬人［13］，這一覆 蓋率不但與我國“十億級”的社會保險(xiǎn)覆蓋率相比明顯偏低， 而且與占總?cè)丝?%左右的社會救助覆蓋人口相比也差距顯著，這使得利用現(xiàn)行社會政策來滿足我國2.64 億老年人口、2.98 億未成年人口、8500 萬殘疾人口和規(guī)模龐大低收入者的潛在福利需要難度極大。

社會保障總體投資規(guī)模的不足以及社會保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)性失衡的背后是我國社會救助底線長期偏低以及家庭在養(yǎng)老、育兒、助殘服務(wù)領(lǐng)域的巨大付出， 并促使我國當(dāng)前兜底保障不足、老齡照顧不佳和生育率低等問題持續(xù)涌現(xiàn)，成為未來經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的威脅之一。

（二）區(qū)域間和人群間的社會保障待遇享有仍有差距

近10 年來， 我國社會保障在制度整合方面做了大量工作，取得了一定成效，但在實(shí)踐領(lǐng)域嚴(yán)重的區(qū)域間、人群間的不平衡現(xiàn)象仍舊普遍存在。 在區(qū)域差異方面，2020 年北京市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累積結(jié)余達(dá)到了5763.3 億元，而黑龍江省的累積結(jié)余則欠賬368.9 億元， 且兩地所支出的個人養(yǎng)老金年度均值分別約為6.3 萬元和3.6 萬元， 顯示無論在持續(xù)保障能力還是在當(dāng)前保障水平上區(qū)域間都存在巨大分化。 另以同年度的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例，北京市職工醫(yī)保和居民醫(yī)保的年度人均支出額為5824.1 元，相比而言河南、 甘肅和四川僅為1096.0 元、1069.2 元和1289.0 元，其區(qū)域間的差距也達(dá)到了3.5 倍以上。對于人群間的差異而言，2020 年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年度均值僅為2088.0 元，而全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出年度均值為40197.6元［14］，前者僅約為后者的5.2%。 造成這一現(xiàn)象的原因除了與個人繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)以外，也與國家財(cái)政對于不同人群的差異性補(bǔ)貼有關(guān)。有統(tǒng)計(jì)顯示，2020 年度全國財(cái)政對于城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民的人均補(bǔ)貼資金量分別為1367.3 元和547.2 元［12］，前者約為后者的2.5 倍。

在社會救助領(lǐng)域，因地方財(cái)政狀況迥異而導(dǎo)致的社會保障待遇差距也較為明顯，有數(shù)據(jù)顯示全國最高的上海市的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)均為1330 元/人·月，而海南省的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)和云南省的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)最低，僅為576.8 元/人·月和411.3元/人·月，約占上海市低保標(biāo)準(zhǔn)的43.4%和30.9%。［15］

社會福利等事務(wù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果也大致類似，北京市和上海市平均每25.8 名和26.6 名老年人就可對應(yīng)一個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，而這一數(shù)字在甘肅為101.5 人［15］，后 者 同 比 前 兩 者 享 有 養(yǎng) 老 機(jī) 構(gòu) 床 位的難度增加了2.9 倍和2.8 倍。

（三）社會保障投資到獲得感的轉(zhuǎn)化仍有障礙

2020 年，我國“社會保障與就業(yè)”的財(cái)政支出總額已經(jīng)達(dá)到了33867.0 億元， 約占總體財(cái)政支出 的13.8%［16］， 同 比2010 年 的9081.0 億 元 和10.1%的占比均有顯著進(jìn)步［17］；如果再加上計(jì)算入其他項(xiàng)目的“財(cái)政對醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)助”“醫(yī)療救助”“保障性安居工程”等子項(xiàng)目，我國廣義社會保障項(xiàng)目的財(cái)政支出占比可達(dá)16.7%， 和教育支出一道成為我國財(cái)政支出最多的項(xiàng)目。 但值得注意的是，在如此規(guī)模的財(cái)政投資下，我國民眾尤其是弱勢群體的社會保障獲得感卻持續(xù)偏低。 2016 年“國際社會調(diào)查計(jì)劃”曾經(jīng)對數(shù)十個國家進(jìn)行過綜合調(diào)查，其中在提高稅收的前提下，歐美發(fā)達(dá)國家認(rèn)同政府“絕對應(yīng)當(dāng)”在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、育兒等九個領(lǐng)域承擔(dān)主要責(zé)任的比例大致為36.7%～38.1%，日本、韓國的比例約為39.6%［18］，而我國在2014 年調(diào)查的比例約為46.4%［19］，顯示國民對于國家福利支出的剛性需要比部分發(fā)達(dá)國家更高。另有來自廣東省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，與未能參加養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)無法提升中低收入階層的幸福感［20］，同樣證實(shí)了社會保障在提升民眾獲得感上的力不從心。

上述現(xiàn)象的形成有兩個原因，一方面是盡管經(jīng)過多年的發(fā)展我國已經(jīng)不能夠被稱為“低福利國家”，但是無論從滿足民眾實(shí)際需要、維護(hù)社會公平還是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展目標(biāo)來看我國離真正的高質(zhì)量保障仍然有較大距離［7］，我國沿襲東亞地區(qū)“生產(chǎn)性”（Productivism）福利屬性的制度設(shè)計(jì)方式仍然使得當(dāng)前民生保障政策的 “社會性”難以匹敵快速經(jīng)濟(jì)增長帶來的利益分化；另一方面是我國社會保障資源尤其是社會福利服務(wù)資源的可及性偏弱， 補(bǔ)缺性特征及其嚴(yán)格的家計(jì)審查條件限制了絕大多數(shù)人口享受社會福利資源， 這使得普通家庭承擔(dān)了較大的養(yǎng)老、 育兒和助殘壓力并產(chǎn)生了巨大的家庭隱性成本， 部分功能障礙家庭的“家庭照顧赤字”正在快速轉(zhuǎn)向“家庭照顧危機(jī)”［21］。 因此，我國迫切需要打通社會保障投資和社會保障獲得感之間的轉(zhuǎn)化渠道，通過系統(tǒng)性的提升社會保障項(xiàng)目尤其是托底性民生保障政策的覆蓋水平和實(shí)現(xiàn)程度，來促進(jìn)財(cái)政投資效率的提升。

四、在中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)下完善社會保障制度的具體建議

（一）切實(shí)提升托底性社會政策的制度地位

積極強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在穩(wěn)步提高社會保障總投資水平的同時，切實(shí)抑制社會保障項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)性失衡。 當(dāng)前，我國主要依托社會救助和社會福利制度來兜牢守穩(wěn)民生保障底線，但是實(shí)踐效果并不理想，社會救助標(biāo)準(zhǔn)的長期停滯以及覆蓋人口的逐年減少降低了低收入人口的資金保障能力， 而社會福利拓面提質(zhì)的乏力則使得占總數(shù)34.1%的去功能化家庭［22］面臨著老人、兒童和殘疾人專項(xiàng)福利服務(wù)失衡的障礙，因此應(yīng)在四個方面進(jìn)行綜合改革。

一是正確認(rèn)識中國同發(fā)達(dá)國家在總體社會保障投資領(lǐng)域的不足。 走出建設(shè)高質(zhì)量社會保障制度就是實(shí)行高福利的“自懼式”思維［23］，深刻認(rèn)識不同子制度在社會保障領(lǐng)域的功能作用，維護(hù)好兜底性、 基礎(chǔ)性和普惠性社會政策的地位均衡，注重增加社會救助和社會福利的財(cái)政投資占比以及兩項(xiàng)事務(wù)中中央財(cái)政投資在總體財(cái)政投資中的占比，提高非保險(xiǎn)領(lǐng)域的社會保障兜底效能，重視服務(wù)保障的經(jīng)濟(jì)、社會和倫理價值。

二是盡快提升社會救助人口的保障標(biāo)準(zhǔn)及覆蓋范圍。 將城鄉(xiāng)兜底保障人口覆蓋率從目前的不到5%逐步提升至10%左右， 分層分類地處置好邊緣貧困人口的識別和待遇問題，在原有“8+1”社會救助體系的基礎(chǔ)上完善低保邊緣家庭人口救助、支出型貧困救助和急難社會救助等三種社會救助類型，全面升級民政部低收入家庭信息核對系統(tǒng)并建立常態(tài)化監(jiān)測、動態(tài)核查及服務(wù)引導(dǎo)機(jī)制。

三是積極促進(jìn)社會福利制度的擴(kuò)面提質(zhì)。 持續(xù)通過殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、高齡老人補(bǔ)貼、特殊兒童津貼、多子女家庭生育補(bǔ)貼、稅收減免及直接機(jī)構(gòu)/社區(qū)服務(wù)介入等積極的家庭支持政策來降低養(yǎng)老、育兒和助殘家庭的照料壓力，全面聚焦和重點(diǎn)解決養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域長期照護(hù)溢出效應(yīng)、市場供需結(jié)構(gòu)失衡和照顧分擔(dān)成本懸而未決等難點(diǎn)痛點(diǎn)問題［24］，加速社區(qū)監(jiān)護(hù)、臨時/長期庇護(hù)、重病重殘兒童養(yǎng)育指導(dǎo)、 公共托育和家庭教育指導(dǎo)等基本兒童福利服務(wù)從院內(nèi)向院外的轉(zhuǎn)型， 促進(jìn)居家殘疾人照顧服務(wù)的普惠性和專業(yè)性， 拓展公共空間適老化、適兒化和無障礙改造，以國家基本家庭服務(wù)清單的形式推進(jìn)各地低齡兒童公共托育、高齡失能老人照顧、重殘人口居家照顧服務(wù)、家庭成員喘息服務(wù)等福利服務(wù)的普惠性建設(shè)。

四是利用信息化手段提高有重大資金、服務(wù)需要家庭的主動發(fā)現(xiàn)能力。 減少社會保障經(jīng)辦人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部和村居民政協(xié)理員的重復(fù)工作量，加強(qiáng)縣域?yàn)楸镜纳鐣＠f送體系，發(fā)揮好區(qū)域性養(yǎng)育中心、康復(fù)中心、服務(wù)中心的作用，通過強(qiáng)化街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站、養(yǎng)老服務(wù)站和未成年人保護(hù)站的崗位設(shè)置、人員配備、知識儲備和技能培訓(xùn)來提高老齡、兒童及助殘服務(wù)的專業(yè)水準(zhǔn)，利用民政部“兩個機(jī)構(gòu)改革”和“一支隊(duì)伍建設(shè)”來實(shí)現(xiàn)社會福利從業(yè)者的“半職業(yè)化”，積極補(bǔ)強(qiáng)困難人群服務(wù)的社會工作人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系。

（二）全面強(qiáng)化社會保障待遇享有的區(qū)域及人群整合性

堅(jiān)守公平統(tǒng)一原則，積極提高社會保障制度的整合能力。 黨的二十大報(bào)告確立了“公平統(tǒng)一”原則，從根本上消除既有社會保障制度固有的區(qū)域性、人群性不公平，為不同地區(qū)、不同城鄉(xiāng)、不同行業(yè)的群體搭建一個統(tǒng)合性強(qiáng)、公平性高的社會保障體系。

一是強(qiáng)化區(qū)域、城鄉(xiāng)和行業(yè)的結(jié)構(gòu)性分配。通過收入分配改革減少社會保險(xiǎn)繳費(fèi)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)差距， 提高非公有制單位補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療制度的覆蓋范圍，構(gòu)建個人養(yǎng)老金的鼓勵機(jī)制，通過健全財(cái)富積累機(jī)制有效完成“提低”和“擴(kuò)中”，在源頭上消除繳費(fèi)型社會保險(xiǎn)制度的起點(diǎn)差異。

二是加大對于落后地區(qū)的傾向性財(cái)政補(bǔ)貼力度。形成完善的全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度，切實(shí)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省際調(diào)劑， 在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平等方面積極降低區(qū)域之間的過大差距， 尤其是要防止部分發(fā)達(dá)地區(qū)利用自身財(cái)政優(yōu)勢過快提升兩類保險(xiǎn)保障程度的情況，堅(jiān)定維護(hù)建立“公平統(tǒng)一”制度的目標(biāo)。

三是穩(wěn)步降低社會保險(xiǎn)的人群差異。 在穩(wěn)定對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度的同時，注重對涵蓋人口眾多、 保障能力不足的城鄉(xiāng)居民兩類保險(xiǎn)制度進(jìn)行更多的財(cái)政補(bǔ)償， 以財(cái)政補(bǔ)貼為杠桿降低繳費(fèi)型社會保險(xiǎn)的待遇享受差距， 持續(xù)提高城鄉(xiāng)居民社會保險(xiǎn)制度的待遇水平、最高限額并擴(kuò)充重大疾病、急癥、傳染病、慢性病的基本藥物目錄。

四是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會救助城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。 積極縮小區(qū)域間社會救助的標(biāo)準(zhǔn)差異，不斷推進(jìn)社會福利領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化，在投入資源的同時積極克服利益群體對優(yōu)勢資源的壟斷和對推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的抵觸心理，在養(yǎng)老服務(wù)、公共托育服務(wù)、助殘服務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)同城化待遇。

（三）積極暢通社會保障獲得感的可及渠道

強(qiáng)化福利可及能力，著力提升社會保障制度的獲得性。 社會保障的獲得性是巨額財(cái)政投資能否順利轉(zhuǎn)化為民生保障成果的重要路徑，也是檢驗(yàn)一個國家社會保障制度有效性甚至成敗的關(guān)鍵指標(biāo)。 面對當(dāng)前我國在社會保障總投入不斷增長但社會保障體感溫度仍然偏低的現(xiàn)實(shí)，我們需要在政策上進(jìn)行四個方面的調(diào)整。

一是顯著提升托底性社會政策的兜底能力。要對群眾急難愁盼的養(yǎng)老、托育和助殘等領(lǐng)域加大財(cái)政資源投入，提升國家對困難家庭的全過程監(jiān)管能力，做好普惠型項(xiàng)目預(yù)防、高風(fēng)險(xiǎn)人群甄別和問題家庭庇護(hù)干預(yù)等三層面的跟蹤防控，增強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)家庭的早期評估和過程管理，避免“家庭照顧赤字”轉(zhuǎn)化為“家庭照顧危機(jī)”。

二是加強(qiáng)家庭支持型政策的建設(shè)，非保險(xiǎn)型社會保障制度應(yīng)當(dāng)全面瞄準(zhǔn)家庭而非個人，以降低兜底保障對象的瞄準(zhǔn)失序并強(qiáng)力抑制新時期單親、喪親、留守等家庭功能障礙對特定弱勢群體的不利影響，另外應(yīng)在降低制度不公正的同時積極引導(dǎo)家庭正確認(rèn)識“公平的差距”，舒緩民眾在福利獲得領(lǐng)域的“內(nèi)卷”壓力。

三是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化高齡老年人、 困境兒童和失能殘疾人等重大社會風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)字監(jiān)督預(yù)警體系。 重視對失獨(dú)、喪親、單親、留守等高危家庭的數(shù)據(jù)統(tǒng)合、信息臺賬和系統(tǒng)監(jiān)管工作，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)對困境家庭的動態(tài)審核和主動發(fā)現(xiàn)能力， 注重整合低收入家庭監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫并形成完善的集信息采集、分配、管理和分享為一體的大數(shù)據(jù)信息平臺。

四是通過第三次分配等重大改革積極強(qiáng)化公益慈善力量的參與。 利用民政機(jī)構(gòu)改革遺留場地和設(shè)施優(yōu)先孵化及培育專業(yè)技能高、 責(zé)任意識強(qiáng)的社會組織和志愿團(tuán)隊(duì)， 培育穩(wěn)定的公益產(chǎn)出市場， 將政府購買服務(wù)優(yōu)先放置在高齡失能老人照料、失獨(dú)家庭服務(wù)、重癥重殘群體陪護(hù)和受暴兒童心理干預(yù)等技術(shù)難度較高的個案服務(wù)上， 同時充分利用社區(qū)共同體和鄉(xiāng)村共同體建設(shè)的契機(jī)來激活“恤老慈幼”“鄰里守望”的民間慈善資源，引導(dǎo)民間力量廣泛參與特定困難家庭的居家照料、 家庭評估、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、社區(qū)尋訪、專業(yè)庇護(hù)與兜底幫扶。