我國城市更新探索轉型探討

江蘇園博園建設開發有限公司 李威

城市更新是與城市發展并行的城鎮化活動，隨著我國經濟社會的快速發展，過去的城市結構嚴重滯后，無法滿足當前社會對居住環境的需求，加之城市的極速擴張，城市的已建成區域迅速衰退。

城市更新不僅存在于表現形式上物質性的補償與改造，更是一個持續性不斷改造更新的過程，類似于人體的新陳代謝狀態。隨著我國城鎮化進程日益推進，城市更新的需求也逐漸增加。在2021年出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出要進行城市更新行動，標志著我國的城市更新項目已經受到廣泛關注，回顧我國城市更新的歷史，對已有項目進行分析，找出目前存在的問題，有助于開啟城市更新發展的新階段。

一、城市更新歷程及特點

城市更新是綜合國家歷史發展背景的復合產物，因此在世界范圍內各個國家遇到的城市更新問題也不盡相同。二戰之后，由于城市蕭條以及后工業時代的經濟繁榮使人們不滿足于破舊的居住環境，國外政府開始大規模清理貧民窟，改善城市形象以及更好地利用城市土地。英國1930年頒布的《格林伍德住宅法》首次提出了由政府補償進行城市更新[1]。美國于1937年出臺住宅法,目標是改善居民居住環境，1949年美國首次在住宅法中提出“城市再發展”。這一階段最大的特點是將原有建筑推倒重建。由于這種城市更新是由上而下的，所以社會底層的生活居住條件并沒有真正得到改善[2]。

20世紀六七十年代，隨著經濟發展與社會福利提高，政府開始為居民提供更好的平臺與福利，英國政府為了復興內城，鼓勵居民由郊區回遷，將主城住房修繕補貼由50%提升至75%，與此同時，美國的住房與都市發展部開始進行鄰里式的改造，但由于政府承諾與現實差距過大，隨著政府財政收緊，這種改造方式隨之停止。

20世紀七八十年代，隨著全球經濟衰退，民營企業成為城市發展的主要力量，政府鼓勵民營企業在市中心興建娛樂設施，吸引居民回遷。英國政府在這個階段將政策轉變為“自下而上”的社區模式，美國的“城市復興”政策也鼓勵私營企業對城市進行更新，但由于私人利益的驅動，城市發展逐漸不穩定，從而導致了區域發展不均以及人口“騰退”現象，導致居民對城市更新的公共利益產生懷疑。

20世紀九十年代，西方的城市更新進入社區維度，居民重視人居環境建設，同時對社區肌理以及消除破敗的負面環境尤為看重。

我國的城市更新與國外城市更新有相似之處，但有政治、經濟和社會環境差異，所以也帶有自身特征。隨著時代的發展，技術的進步，我國舊的城市模式承載不了如今的需求，大量城市開發新建逐漸達到飽和狀態，舊城改造逐漸興起，土地利用模式發生了轉變，全國的城市更新改造在規模、速度、方法和內容上呈現出新的態勢。我國的城市從“大拆大建”進入到“存量提升”階段[3]，我國城市更新主要歷程發展如下。

（1）第一階段：消老除舊的城市更新

我國城市更新的第一個階段與世界上許多國家相同，即消除老舊城區。新中國成立之初，大部分城市還是半殖民地半封建社會遺留下的，因此大多反映出自給自足的城市結構，且經過戰爭摧殘，生活環境極差。我國的老舊城改造階段為1949至1989年之間，其特點是由政府主導對零散混亂的老舊城進行自發性整治，依據城市總體規劃等相關規劃進行城市總體更新，由于生產資料不足，政府鼓勵對原有的城市設施進行利用。這一階段，人民居住環境以及基礎設施得到了改善，但同時由于經濟基礎薄弱，許多歷史文化遺存遭到破壞。

（2）第二階段：由民營企業主導的城市更新

隨著改革開放的到來，我國城市更新的第二階段是由規劃部門控制、民營企業主導的無序改造。這一階段城市更新的特點是簡單化、規范化以及量產化，以改善辦公居住條件為主，隨著實踐的成熟，城市學術體系也隨之建立。但隨著民營企業的無序開發以及初期建設的遺留問題以及思想的局限性，對城市面貌及發展造成了很大的影響。迅速的城市化導致風格相似、結構相同的住宅在不同城市快速復制，進而導致我國“千城一面”的景象。

（3）第三階段：由政府主導的地產開發以及城市更新

隨著改革開放的繼續深化，強調城市改造的投入與產出，此時的城市更新傾向于城市物質環境改善與美化，為了有效引導市場，城市管理者建立了城市更新規劃管理體制體系，并與地產開發商進行合作，進一步提高了城市化程度。我國快速地城市化需求以及土地市場迅速吸引了國內外資金的注意，這為城市更新提供良好契機的同時也導致城市空前擴張。地產開發商往往是以自身利益為主要目標，因此忽略了社會的公共利益。

（4）第四階段：“自下而上”的城市更新

自2016年開始，我國開始全面推廣城市更新，強調綜合整體地對城市進行有機更新，重視“自下而上”的城市更新訴求，注重居民的個人意愿，居民的加入將城市更新轉向經濟、社會、文化、物質和環境的多維度更新。

二、我國城市更新探索面臨的問題

在全國各地開展舊城更新改造工作的時代下，諸多問題弊端也暴露出來。整體上來說，我國城市更新在規劃調整、土地利用及產權調整、實踐優化等方面都取得了進步，但我國的城市更新仍有一些亟待解決的問題。

（一）“由上而下”的更新難以滿足居民的需求

自2016年以來，我國城市更新正在由政府主導模式開始轉變為“多主體合作”模式。2020年頒布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》指出，改造要由居民自愿、調動各方參與，由此可見我國的城市更新正由“拆破除舊”向“存量提升”模式發展，“拆破除舊”模式以拆遷和房地產開發為主，而“存量提升”模式的更新則在參與主體、建設方案、實施路徑等方面與拆舊建新模式差異較大。實施一個城市更新項目需要圍繞政府、開發商和居民三方利益考慮，且需要有管理、實施和產權主體的配合與妥協。我國目前的城市更新項目是由政府主導的，其余主體尤其是產權主體參與性較差，因此還缺乏主體之間的合作機制。

（二）過度依賴政府財政，缺少市場化運作

目前我國的城市更新資金主要來自政府財政劃撥，單一的資金來源給政府帶來了極大的財政壓力[4]。過去房地產開發階段，資金來源主要為商業開發和去工業化的異地安置以及容積率提升帶來的地產商品收益。2015至2018年棚戶區改造主要依靠抵押補充貸款，在此階段每年棚戶區改造可達650萬套，與之對應的是每年新增6000億元的抵押貸款。而“存量提升”的老舊小區經濟效益不明顯，居民鮮有投入，社會資本投資意愿也較低。雖然2019年《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》中已規定中央財政對老舊小區改造提供支持，但隨著城市更新范圍擴大，單純依靠政府財政并不是長久之計。

（三）城市更新制度架構不完整

城市更新的制度以及法律法規方面，雖然《城鄉規劃法》以及《城市房屋拆遷管理條例》等法律的出臺為城市更新提供了初步的制度參照，但法律法規作為構成制度的基石，尚未在我國系統性出臺，僅有部分城市出臺了相關的地方性法規。2009年深圳市人大運用地方立法權出臺了《深圳市城市管理更新辦法》，這是我國第一個城市更新的地方法規，廣州、上海、北京、珠海、成都等地也出臺了相關法律法規。但是在國家立法層面，除了《城鄉規劃法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等條款對舊城區改建有所提及及建議外，以城市更新為主題的法律法規尚未出現，除了相關法規外，城市更新政策有時以“工作通知”和“工作指導”形式出現。因此城市更新在制度和法律法規上的缺失，導致了整體架構及方向上的不明確，難以滿足日益增多的城市更新實際需求。

（四）城市更新低碳綠色改造內容不足

近年來我國強調低碳發展，但由于老舊城區的低碳綠化改造冗余空間不足，因此低碳綠色理念在城市更新中稍顯疲軟，我國2016年出臺的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》中提出要樹立低碳發展的理念，在2020年《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》中提出要在老舊小區改造中融入綠色社區理念。此外，各地地方政府也大力推進節能減排和低碳綠色社區，如2021年《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》中就提出要打造綠色的人居環境，但由于低碳理念尚停留在制度階段，還沒有相關部門對此有指標化規定，因此在進行老舊社區改造時，難以形成有效抓手，僅靠設計師的主觀意愿，使得綠色低碳理念在城市更新中也較難落地。

三、我國城市更新未來的建議

城市更新的初期都是空間上的擴張，隨著空間擴展減緩，對已有空間的改造提升則是城市更新成熟的標志，也就是由增量到存量的轉變。隨著我國城市更新實踐上的進步，我國城市更新經驗和理論也愈發豐富，可以為城市更新的實踐提供借鑒意義。

（一）城市更新要提升居民的參與度

城市更新的參與者應是多主體的，其中包括政府相關部門、社會企業以及居民，如許慎所說：“成，所以盛民也”，城市更新的目標是提升居民的居住條件以及生活質量，因此要提高居民在城市更新中的參與度。城市更新既是國家民生項目，更是一個綜合的社會提升工程，因此在進行城市更新時要積極采納產權所有者的意見，將“由上而下”逐步轉變為“由下而上”，切實考慮人居需要。比如空間結構設計、功能布局更新與參與制度設計并行的思考，舊城的更新規劃過程中搭配多元的利益方代表和協商平臺，對城市的更新規劃進行利益調配和機制的探討，以及關于規劃的管控思路和方法，政策上的創新和體系的完善思考。

（二）研究適宜的城市更新設計手法

采用適宜的設計策略，城市更新是一個持續性的過程，要帶有地域性的考量，充分考慮舊城區原先的城市結構、社會結構類型、歷史文化因素等，對舊城的更新改造進行多元化的思考，因地制宜，通過采取保護、維修、改善、保留、改造、拆除重建等多種更新改造方式進行切實地實施。中國作為擁有千年歷史的文化國度，要在城市更新過程中探索出一條可以將傳統與現代融合的改造之路。尤其是對城市公共空間的設計，要重視其對城市特色的展示，當前城市設計要關注的問題是公共空間的設計與組織[5]。近年來，出現了許多優秀的城市更新與社區營造項目，如福州的三坊七巷項目和南京的小西湖項目（圖1、圖2）。

圖1 福州三坊七巷（來源：網絡）

圖2 南京小西湖城市更新項目（來源：網絡）

（三）健全城市更新的法律法規

任何尺度的城市建設及改造活動都應建立在完善的法律法規的基礎上，政府首先需要確定城市發展的目標和理念，盡量詳細地制定城市更新的法律法規以及規劃編制。我國城市發展重點已由“量”轉變為“質”，因此城市更新應當對綜合效益以及居民體驗給予更多關注，盡量減少“經濟與物質”的空間決定論影響，同時也應盡早順應地方的歷史文化以及政治經濟特色，綜合地研究城市更新項目。同時，制度設計的創新也要在追求經濟效益的基礎上，不能忽視社會效益，要實現二者的共同發展[6]。

（四）促進城市更新向低碳綠色方向發展

目前我國城市更新還是以傳統工業化作為思維框架，隨著社會經濟發展，需要在生態文明的新思維下重新思考發展路徑。因此我國要落實老舊城區綠色低碳改造，首先應明確城市更新改造應是在生態文明的思維下進行的城市化活動，要使其融入我國“碳達峰、碳中和”的總體目標中，納入我國雙碳目標的實施中。在此基礎上出臺相關法律法規，明確規定量化數值及標準。目前的城市更新工程較為復雜，涉及產權問題較多，因此需要主管部門相互配合，出臺相關綠色低碳改造策略及技術指導。最后要在評估階段對更新成果進行評估驗收并發現問題，判斷項目是否滿足低碳綠色更新的標準，進而對法律法規起到反推作用，在實踐中檢驗制度的合理性。

四、結語

更新和改造是一個與時俱進的概念。至今，中國的城市更新已經由增量轉變為存量更新階段，開始強調發展以人為本更新理念，聯合多方參與的形式，形成自上而下和自下而上相結合的模式推動城市更新。

中國在未來的一段時期內將進行大規模的改造活動，主要是對已建成的住宅小區、城市街道進行微更新，這是對城市居民生活質量的提升，也是對城市面貌的重塑。目前國內與國外城鎮化率依然存在差距，隨著城市管理者對城市更新的重視以及相關政策的支持，相信更多精細而優秀的實踐將會落地。同時，設計師以及規劃師，也應從專業的眼光看待城市更新活動，作為政府與居民的“媒介”對項目進行充分而綜合的考量。