新時期居家養老服務標準現狀與展望

朱岱霖，劉效壯

（1.寧波城市職業技術學院國際學院，浙江 寧波 315100；2.寧波衛生職業技術學院，浙江 寧波 315104）

第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口為26 402萬人，占18.70%。其中，65歲及以上人口為19 064萬人，占13.50%。人口老齡化程度進一步加深，未來一段時期將持續面臨人口長期均衡發展的壓力。中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出實施積極應對人口老齡化國家戰略，老齡工作在黨和國家全局中的重要地位日益凸顯，完善居家社區機構相協調、醫康護養為一體的多層次養老服務體系成為工作重點。居家養老服務機構是承接居家養老服務的重要載體，通過制定實施等級規范成為推動居家養老服務機構建設發展的重要抓手。新時期的居家養老服務標準建設情況如何，有哪些特點，未來發展趨勢又有哪些？這些都需要全面梳理，以期推進居家養老服務的發展和規范化建設，促進政府有關部門科學決策。

1 居家養老服務標準建設情況

居家養老是各國老年人選擇的主要養老方式之一。世界各國政府非常重視老年人居家養老，在健全法制、制定政策、提供服務以及標準化、規范化開展工作等方面進行了積極探索和實踐。特別是發達國家已根據自身老齡化發展需要分別建立了法律法規主導、國家規范標準主導和行業、機構、團體標準主導的居家養老服務建設評價模式。例如日本養老產業國家標準有29項，英國出臺了“居家服務指南”“老年人居家服務標準指南”“家庭生活標準”等規范性文件，澳大利亞1991年推行的《居家服務全國標準》，共包括7項國家統一目標和27項國家標準。

居家養老服務是一項系統工程，也是一項民心工程。新時期以來，隨著我國老齡化程度加深，國家、養老服務行業、地方政府部門以及服務團體逐步重視居家養老服務標準化建設。

1.1 國家推薦標準

現行居家養老服務國家標準共有3項，1項為強制標準，2項為推薦標準，具體見表1。《社區老年人日間照料中心建設標準》（建標143-2010）由中華人民共和國民政部主編，中華人民共和國住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會批準，規定了社區老年人日間照料中心需要的建設內容及項目構成、建設規模及面積指標、選址及規劃布局、建筑標準及有關設施等內容；《社區老年人日間照料中心服務基本要求》（GB/T 33168-2016）、《社區老年人日間照料中心設施設備配置》（GB/T 33169-2016）均由中華人民共和國民政部提出，起草單位分別為國家康復輔具研究中心、民政部社會福利中心、中國社會福利協會、北京市老齡辦；國家康復輔具研究中心、民政部社會福利中心、河南好佳老年服務中心。《社區老年人日間照料中心服務基本要求》（GB/T 33168-2016）標準規定了社區老年人日間照料中心服務的總則、基本服務和適宜服務，《社區老年人日間照料中心設施設備配置》（GB/T 33169-2016）規定了社區老年人日間照料中心設施設備配置的原則、基本要求、基本配置和適宜配置，以上3項標準分別從居家養老服務機構“基礎—場地建設、軟件—服務內容、硬件—設施設備”3個維度進行了頂層設計。

表1 居家養老服務國家標準

1.2 行業推薦標準

現行居家養老服務行業標準共有5項，其中4項由中華人民共和國民政部相關部門歸口管理，1項由中華人民共和國商務部相關部門歸口管理，具體見表2。《老年人社會福利機構基本規范》（MZ 008-2001）對養老服務相關術語、服務、管理、設施設備等內容進行了詳細界定，旨在加強老年人社會福利機構的規范化管理，維護老年人權益，促進老年人社會福利事業健康發展；《居家養老服務規范》（SB/T 10944-2012）由中華人民共和國商務部相關部門歸口管理，規定了居家養老服務的術語和定義、服務內容、基本要求、服務管理、客戶關系等；《老年人能力評估》（MZ/T 039-2013）規定了老年人能力評估的主要指標、實施要求以及評估結果；《養老服務常用圖形符號及標志》（MZ/T 131-2019）規定了養老服務常用圖形符號及標志的基本要求、設計要求、設置與安裝、管理與維護；《養老機構老年人健康檔案管理規范》（MZ/T 168-2021）規定了養老機構老年人健康檔案基本要求、檔案內容、記錄要求及檔案管理。這些行業標準為居家養老服務機構日常管理、運營等提供了技術支撐。

表2 居家養老服務行業標準

1.3 地方推薦標準

根據全國標準信息公共服務平臺數據分析，截至2021年5月30日，居家養老服務地方標準共有78項，由37個省、市級行政單位制定實施，其中北京市12項、山東省8項，分別位列前兩位，吉林省和紹興市均為5項，并列第三位（見表3）。這些地方標準從居家養老服務機構建設、設施設備配置，到服務項目、服務規范、管理規范、等級評定等內容均有涉及，拓展了國家和行業標準的廣度和深度，為居家社區養老服務的規范化、專業化發展提供了技術支撐。

表3 居家養老服務地方標準

續表3

續表3

2 居家養老服務標準特點問題

2.1 國家、行業標準框架建立，體系尚未形成

2017年9月，民政部《關于盡快制定居家養老服務標準的提案答復的函》（民函[2017]846號）表示，養老服務標準化建設確實還存在著體系尚未建立、居家養老服務領域標準化、規范化程度低等突出問題。截至2021年6月，國家層面居家養老服務標準仍僅有《社區老年人日間照料中心建設標準》（建標143-2010）、《社區老年人日間照料中心服務基本要求》（GB/T33168-2016）、《社區老年人日間照料中心設施設備配置》（GB/T33169-2016）等 3項，以及《居家養老服務規范》（SB/T 10944-2012）、《老年人能力評估》（MZ/T 039-2013）等5項行業標準，初步建立了居家養老服務標準框架，但是未形成全國統一的服務質量標準和評價體系，需要進一步完善安全、服務、管理、設施等標準，形成體系化建設。

2.2 地方標準量大、面廣、集中、團體標準缺位

近年來，隨著老齡化水平的逐步提升，各類居家養老服務機構相繼建成并不斷發展。同時，各地方政府部門對養老服務標準化建設的政策支持力度不斷加大，標準制訂工作步入快車道，標準實施力度不斷加大，形成具有地方特色的標準體系。地方標準數量大，截至目前，全國37個省、市級行政單位發布實施的地方標準達到了78項。地方標準涉及面廣，從標準對象分析，有老年人、設施設備、居家養老服務機構、服務項目等；從標準內容分析，有居家養老服務機構管理、等級評定、服務質量提升等內容。地方標準地域與實施時間集中，發布地區多集中于沿海、發達地區（例如北京、天津、上海、山東、浙江）及東北地區，中西部地區發布的規范較少，顯示出東西部地域差異；現行78項地方標準中，50項為2018年以來發布實施，占比為64.10%。團體標準缺位，受限于專業化、市場化居家養老服務機構少、弱、雜等因素制約，國內得到認可的居家養老服務團體標準還存在空白。總體分析，居家養老服務標準化工作呈現政策牽頭、從地方到中央、自下而上的特點。

3 居家養老服務標準發展展望

隨著老年人居家養老服務需求類型、質量等方面提升，居家養老服務主體呈現多元化，服務內容逐步豐富，服務形式不斷創新，居家養老服務標準未來發展建設要實現“三對接、三提升”。

3.1 對接老年人高質量服務需求，提升評價指標

《寧波市“十四五”期間民生需求調查》顯示，人民群眾在最關心并期待政府解決的16大領域中養老選擇比例為49.9%，位居第三。對“十四五”期間在養老方面最關心并期待政府解決的問題中，選擇“養老機構收費偏高、配套設施差”的比例為26.1%，養老需求期盼基本集中在專業養老機構的費用、設施等方面，需要政府加大關注力度。人民群眾的需求折射出老齡化社會新特征，也蘊含著健康養老的挑戰與機遇。居家養老服務標準建設不能局限于設施設備、人員配置、制度建設、服務行為、質量管理等指標，具體評價指標需要根據社會發展實際情況進行調整，例如對衣物洗滌、膳食供應、健康管理、醫療服務等設施規定要全面提升。

3.2 對接機構多元化發展新需求，提升評價內容

我國沿海發達省市居家養老服務起步早，各地開展了不同形式的嘗試與創新，基本實現了與所在地區需求的有效對接。同時，在老年人日間照料中心、托老所、居家養老服務中心（站）基礎上，出現了“區域性居家養老服務中心、老年護理照料中心、5A級鄉鎮（街道）居家養老服務中心”等新形式，促使居家養老服務標準的評價內容需要進一步拓展。例如綜合各地客觀實際情況，增設彈性指標，如以送餐為主的地區，可降低對餐位的要求；根據服務老年人數量，明確專兼職人員數量，保障服務隊伍的穩定性；梳理評價指標的內涵與外延；增加對于區域性居家養老服務中心、老年護理照料中心、5A級鄉鎮（街道）居家養老服務中心等主體的個性化評價內容。

3.3 對接政府部門社會治理需要，提升評價體系

《養老機構等級劃分與評定》（GB/T 37276-2018）針對機構養老提出了5個等級的評價體系，引領了地方政府部門對于居家養老服務評價標準的改革。例如，2020年寧波發布的《5A級居家養老服務中心建設指引》提出，中心城區街道（鎮鄉）至少建有一個5A級居家養老服務中心，與區域內居家養老服務中心（站）聯動，形成覆蓋城鄉、分層設置、規模適度、功能完善的居家養老服務網絡。到2023年底，全市至少建成30個5A級居家養老服務中心；到2025年底，實現中心城區基本覆蓋。《寧波市養老服務提質提升三年行動計劃（2021—2023年）》還提出，將持續推進社區養老服務設施規范運行，到2023年，全市創建4A級鄉鎮（街道）居家養老服務中心50個以上、5A級鄉鎮（街道）居家養老服務中心30個以上。這就要求居家養老服務評價標準建設要緊密對接社會治理需求，不斷完善、拓展評價體系。標準化是經濟社會發展的基礎性制度，是現代國家治理體系的重要組成部分。在養老服務領域，標準化建設是養老產業提升服務質量、滿足老年人需求、解決養老機構供需結構性矛盾的有力抓手。通過完善居家養老服務標準體系，將保障積極落實老齡化國家的戰略，進一步促進全社會和諧穩定。