中國(guó)森林公園近40年發(fā)展的嬗變邏輯與實(shí)踐啟示*

王 娜 陳鑫峰 鐘永德

(1.中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院 長(zhǎng)沙 410004； 2.國(guó)家林業(yè)和草原局生態(tài)旅游管理辦公室 北京 100714)

從1982年張家界國(guó)家森林公園誕生至今，新中國(guó)森林公園已走過近40年的發(fā)展歷程。這40年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷變革和轉(zhuǎn)型激蕩的40年。森林公園的發(fā)展已經(jīng)形成一條清晰但又相對(duì)曲折的發(fā)展脈絡(luò)，呈現(xiàn)出一定的內(nèi)在規(guī)律和邏輯。它在發(fā)展歷程中發(fā)生的價(jià)值轉(zhuǎn)向和功能嬗變，背后有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家意志、民生需求等諸多因素的驅(qū)動(dòng)和博弈。以歷時(shí)性視角，對(duì)森林公園發(fā)展過程中的價(jià)值轉(zhuǎn)向進(jìn)行深入分析，總結(jié)其嬗變歷程、路徑和動(dòng)因，對(duì)指導(dǎo)時(shí)下及未來(lái)森林公園的發(fā)展具有積極意義。

學(xué)界對(duì)于中國(guó)森林公園的歷時(shí)性研究直到2001年前后才開始出現(xiàn)(王興國(guó)等，2001)。相關(guān)研究成果主要分為2類：一類是根據(jù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)森林公園的發(fā)展歷程進(jìn)行階段性劃分和闡述(蘭思仁，2004；2014；李世東等，2007；姚星期等，2007；趙敏燕等，2016)；另一類是從跨學(xué)科的角度，如空間生產(chǎn)(羅芬等，2013)、政治生態(tài)學(xué)(黃快林，2018)等，對(duì)森林公園的發(fā)展軌跡進(jìn)行深入剖析，探尋其發(fā)展過程中的深層次規(guī)律和動(dòng)態(tài)軌跡。后者嘗試了“依時(shí)敘事和演變機(jī)制”并重的研究范式，但受限于案例地范圍，適用性和指導(dǎo)意義受到限制。

本文借助文獻(xiàn)分析法、歷史研究法、綜合分析法，按照時(shí)間軸線收集1949—2019年間的相關(guān)政策文件、法規(guī)條文、新聞報(bào)道、期刊文獻(xiàn)、專業(yè)書籍、會(huì)議發(fā)言、典型案例等資料，將森林公園的發(fā)展置于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀視野中進(jìn)行分析，在國(guó)家與林業(yè)行業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以及森林公園發(fā)展嬗變的多重路徑中確定研究框架。將近40年中國(guó)森林公園的發(fā)展劃分為4個(gè)階段：林業(yè)多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)期(1982—1991年)、林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)時(shí)期(1992—1997年)、多維度發(fā)展的林業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)時(shí)期(1998—2010年)、自然保護(hù)地和社會(huì)公共事業(yè)時(shí)期(2011年至今)。從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型、民生需求演進(jìn)、思想意識(shí)轉(zhuǎn)變等角度，分析森林公園發(fā)展嬗變的路徑、動(dòng)因，總結(jié)實(shí)踐啟示，以期為行業(yè)管理及相關(guān)政策的制定提供理論支持和參考。

1 森林公園的嬗變歷程

1.1 “以短養(yǎng)長(zhǎng)”的林業(yè)多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目：改革開放與林業(yè)資源危機(jī)催生森林公園的誕生與發(fā)展(1982—1991年)

在新中國(guó)林業(yè)經(jīng)歷了恢復(fù)、破壞、再恢復(fù)的曲折發(fā)展歷程后，國(guó)家開始認(rèn)識(shí)到森林的多種效應(yīng)和對(duì)維持生態(tài)平衡的重要作用(王本洋等，2014)。1981年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)森林 發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，明確“保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)”的方針，提出走“以林為主，多種經(jīng)營(yíng)，綜合利用，以短養(yǎng)長(zhǎng)”的林業(yè)發(fā)展道路。在政策指引和改革開放大潮的推動(dòng)下，林業(yè)部門開始推動(dòng)以多種經(jīng)營(yíng)為途徑的國(guó)有林場(chǎng)“事改企”改革。國(guó)家逐步減少對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的財(cái)政投入，推動(dòng)其走上“自收自支”的企業(yè)化發(fā)展道路(康會(huì)欣，2008)。森林旅游便是在這一時(shí)期作為“多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”出現(xiàn)在了林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系中。

1982年9月，張家界國(guó)家森林公園獲批建立。之后10年，中國(guó)森林公園經(jīng)歷了低速探索式發(fā)展。1982—1991年，全國(guó)共批建國(guó)家森林公園34個(gè)。早期森林公園的建設(shè)以林業(yè)部與地方政府聯(lián)合投入為主，后期逐漸轉(zhuǎn)化為“自籌為主的多方參與”。由于建立森林公園的重要目的是實(shí)現(xiàn)“以短養(yǎng)長(zhǎng)，以園促場(chǎng)”，因此森林公園作為林業(yè)基層副業(yè)單位，與國(guó)有林場(chǎng)實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的管理模式。“發(fā)展旅游事業(yè)，活躍林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展林業(yè)，積累資金”是這一階段森林公園的首要管理目標(biāo)，也是當(dāng)時(shí)國(guó)家、行業(yè)主管部門、地方政府、國(guó)有林場(chǎng)對(duì)森林公園較為一致的定位。這一發(fā)展階段，森林公園處于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之下，寄托著決策者在林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的熱切期望，誕生伊始便背負(fù)著特殊的經(jīng)濟(jì)使命，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向。1982—1991年，中國(guó)森林公園發(fā)展特征見表1。

表1 1982年以來(lái)中國(guó)森林公園的歷時(shí)發(fā)展特征Tab.1 Diachronic development characteristics of forest parks in China since 1982

續(xù)表1 Continued

1.2 林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整期的第三產(chǎn)業(yè)——林業(yè)行業(yè)危困加速森林公園的“旅游產(chǎn)業(yè)化”發(fā)展(1992—1997年)

這一階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。以1992年6月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》為標(biāo)志，旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)開始進(jìn)入發(fā)展的快車道。但同一時(shí)期，我國(guó)林業(yè)的發(fā)展卻因?yàn)橐阅静纳a(chǎn)為主的經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的過度采伐，導(dǎo)致可采資源持續(xù)減少，在90年代初期更是陷入“森林資源危機(jī)”與“經(jīng)濟(jì)危困”的“兩危”境地(蔣敏元，2005)。從1996年開始，我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)更是出現(xiàn)了全行業(yè)連續(xù)8年虧損的危困局面(康會(huì)欣，2008)，職工工資明顯低于全國(guó)平均水平(圖1)，貧困林場(chǎng)的脫貧成為當(dāng)時(shí)林業(yè)重點(diǎn)工作之一。

圖1 1982—2012年國(guó)有林場(chǎng)在崗職工與全國(guó)職工的年平均工資對(duì)比Fig.1 Comparison of the annual average wages of employees in state-owned forest farms and the national employees (1982—2012)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《中國(guó)林業(yè)年鑒》。Data source:“Statistical Communique of China’s National Economic and Social Development”and “China Forestry Yearbook”.

在旅游業(yè)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)的鼓勵(lì)下，發(fā)展森林旅游成為國(guó)有林場(chǎng)的綠色希望。林業(yè)部開始在全國(guó)范圍內(nèi)積極推動(dòng)森林公園的建設(shè)。以1992年林業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于加快森林公園建設(shè)的決定》、召開全國(guó)森林公園和森林旅游工作會(huì)議為標(biāo)志，中國(guó)森林公園建設(shè)進(jìn)入疾速發(fā)展階段。僅1992年，林業(yè)部就批復(fù)建立國(guó)家森林公園141個(gè)，是1982—1991年批建森林公園總數(shù)的4.15倍。截至2019年底，全國(guó)共建立森林公園3 564個(gè)，其中國(guó)家森林公園897個(gè)(圖2)。

圖2 1982—2019年中國(guó)國(guó)家森林公園批建數(shù)量Fig.2 The number of national forest parks approved for construction in China(1982—2019)數(shù)據(jù)來(lái)源：原國(guó)家林業(yè)局森林公園管理辦公室、國(guó)家林業(yè)和草原局生態(tài)旅游管理辦公室、《中國(guó)林業(yè)年鑒》和《中國(guó)林業(yè)和草原年鑒》。Data source:Forest Park Management Office of the State Forestry Administration,Ecotourism Management Office of the National Forestry and Grassland Administration,“China Forestry Yearbook”and “China Forestry and Grassland Yearbook”.

1.3 多維度發(fā)展的林業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)：國(guó)家和林業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型開啟森林公園多元化的價(jià)值追求(1998—2010年)

這一階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但因此帶來(lái)的環(huán)境問題也在加劇。1998年長(zhǎng)江、嫩江、松花江全流域性大洪水，使生態(tài)環(huán)境問題引起國(guó)家層面的高度重視(王本洋等，2014)。2002年黨的十六大后，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略開始從以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的單向度發(fā)展向“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的多維度發(fā)展轉(zhuǎn)變。我國(guó)林業(yè)也開啟了“以木材生產(chǎn)為主”向“生態(tài)建設(shè)為主”的戰(zhàn)略調(diào)整(戴凡，2010)。天然林資源保護(hù)工程的實(shí)施，使以木質(zhì)林產(chǎn)品為主的勞動(dòng)密集型林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式幾近崩潰(張濱等，2020)，森林公園作為可持續(xù)“綠色”產(chǎn)業(yè)，在生態(tài)型國(guó)有林場(chǎng)的轉(zhuǎn)型中，再一次得到重視和發(fā)展。2006年12月國(guó)家林業(yè)局下發(fā)《關(guān)于加快森林公園發(fā)展的意見》，提出了多項(xiàng)加快森林公園發(fā)展的具體措施。這些外部環(huán)境的變化和相關(guān)政策的出臺(tái)，都加快了森林公園在這一時(shí)期的發(fā)展。1998—2010年間，我國(guó)新增森林公園1 709個(gè)。截至2010年，全國(guó)共建立森林公園2 583個(gè)，其中國(guó)家級(jí)森林公園747個(gè)。

在國(guó)家多維度發(fā)展的大格局下，2006年12月國(guó)家林業(yè)局下發(fā)《關(guān)于加快森林公園發(fā)展的意見》，明確森林公園是“自然保護(hù)事業(yè)的重要組成部分和林業(yè)向社會(huì)提供多種生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的重要形式”；明確提出“以政府為主導(dǎo)”的森林公園建設(shè)方針。以此為標(biāo)志，中國(guó)森林公園的管理改變了長(zhǎng)期以來(lái)“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向，開始強(qiáng)調(diào)森林公園“促進(jìn)保護(hù)自然、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、弘揚(yáng)生態(tài)文化”等多種功能，表現(xiàn)出多元化的價(jià)值追求。第一，國(guó)家加大了對(duì)森林公園公益性基礎(chǔ)設(shè)施和保護(hù)項(xiàng)目的投入，形成了“自籌資金和招商引資為主，政府專項(xiàng)資金為輔”的建設(shè)模式；第二，從2002年開始相繼出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)森林風(fēng)景資源保護(hù)和管理工作的通知》、《國(guó)家級(jí)森林公園監(jiān)督檢查辦法》等一系列文件，強(qiáng)化了對(duì)森林風(fēng)景資源的保護(hù)和管理；第三，隨著2006年《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》和2007年《國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地保護(hù)“十一五”規(guī)劃綱要》分別將國(guó)家森林公園列入“國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域”和“國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地”，國(guó)家級(jí)森林公園開始發(fā)生從“旅游目的地”向“自然保護(hù)地”的質(zhì)變；第四，在國(guó)家政策引導(dǎo)和資金扶持下，森林公園的生態(tài)服務(wù)功能通過旅游產(chǎn)品的優(yōu)化得到了更好的表達(dá)和發(fā)揮。

這些政策引導(dǎo)和資金扶持，對(duì)森林公園的建設(shè)行為進(jìn)行了“價(jià)值觀”體系的引導(dǎo)和推動(dòng)；使森林公園在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)不再只是流于理念而有了具體的行動(dòng)，社會(huì)效益也被正式提出并付諸于實(shí)踐。但是國(guó)家、社會(huì)、行業(yè)的轉(zhuǎn)型不是一蹴而就的，對(duì)發(fā)展模式的反思來(lái)自高層，發(fā)展政策的調(diào)整和自上而下的理念傳輸和固化，需要時(shí)間和適宜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件才能實(shí)現(xiàn)。雖然在政策話語(yǔ)里，生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益被放在了同等重要的位置，但這一階段國(guó)家依然沒有建立常態(tài)化的森林公園建設(shè)投入機(jī)制。2004—2010年，招商引資和自籌資金占全國(guó)森林公園年度總投入的比例在71.38%～83.05%之間(圖3)。且森林公園仍被視為林業(yè)轉(zhuǎn)型后新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和引領(lǐng)林區(qū)脫貧的重要途徑，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追逐動(dòng)力依然強(qiáng)勁。

圖3 2004—2019年中國(guó)森林公園建設(shè)資金投入情況Fig.3 China’s forest park construction capital investment (2004—2019)數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家林業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)平臺(tái)、國(guó)家林業(yè)和草原局生態(tài)旅游管理辦公室。Data source:National Science Data Infrastructure of Forestry,Ecotourism Management Office of the National Forestry and Grassland Administration.

因此，這一階段森林公園的多元化功能定位在行業(yè)管理理念和政策導(dǎo)向上體現(xiàn)得較為充分，在森林公園的經(jīng)營(yíng)過程中則踐行不足。盲目建設(shè)和過度開發(fā)的現(xiàn)象依然比較普遍，保護(hù)與開發(fā)的矛盾在這一階段表現(xiàn)得較為突出。1998—2010年，中國(guó)森林公園的發(fā)展特征見表1。

1.4 自然保護(hù)地和社會(huì)公共事業(yè)：生態(tài)文明戰(zhàn)略推動(dòng)森林公園“自然保護(hù)地”屬性的確立(2011年至今)

進(jìn)入“十二五”(2011—2015年)，針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展帶來(lái)的資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。作為生態(tài)文明建設(shè)的窗口行業(yè)，森林公園迎來(lái)全新的發(fā)展格局。2011—2019年，全國(guó)新增森林公園981個(gè)。截至2019年，全國(guó)共建立森林公園3 564個(gè)，其中國(guó)家森林公園897個(gè)。

這一時(shí)期，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，森林公園的經(jīng)濟(jì)屬性被逐漸淡化，行業(yè)管理導(dǎo)向和地方建設(shè)實(shí)踐開始向生態(tài)效益和社會(huì)效益偏移。森林公園的“自然保護(hù)地”屬性基本確立，表現(xiàn)出社會(huì)公共事業(yè)的特點(diǎn)和“去產(chǎn)業(yè)化”的趨勢(shì)。第一，2011年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等國(guó)家層面的生態(tài)治理政策逐步強(qiáng)化森林公園作為禁止開發(fā)區(qū)域、自然保護(hù)地的地位，針對(duì)森林公園的保護(hù)性政策持續(xù)收緊，針對(duì)森林公園保護(hù)性建設(shè)的投入持續(xù)加大，森林公園的“保護(hù)地”屬性基本確立。第二，啟動(dòng)于2015年完成于2019年的國(guó)有林場(chǎng)改革，明確了國(guó)有林場(chǎng)的生態(tài)責(zé)任和公益屬性，建立了公共財(cái)政支持機(jī)制，解決了困擾國(guó)有林場(chǎng)多年的生存問題。這意味著森林公園得以從國(guó)有林場(chǎng)的生存壓力中解脫出來(lái)，可以重新定位自身價(jià)值和發(fā)展方向，客觀上朝著社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展方向邁進(jìn)了關(guān)鍵一步。第三，弘揚(yáng)生態(tài)文明成為新時(shí)期森林公園的新使命。生態(tài)文化項(xiàng)目的建設(shè)要求被寫入《林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《全國(guó)森林等自然資源旅游發(fā)展綱要》、《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》等林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和森林公園的管理政策中，從制度上保證具有公益性特征的建設(shè)項(xiàng)目能夠有效推進(jìn)。第四，隨著新型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)的開啟，在地方政府的推動(dòng)下，城郊森林公園后來(lái)居上，成為發(fā)揮生態(tài)服務(wù)價(jià)值的典范。最后，“供給側(cè)”改革推動(dòng)了森林公園與研學(xué)、健康、養(yǎng)老、體育等產(chǎn)業(yè)融合碰撞，使其內(nèi)涵得到不斷創(chuàng)新與發(fā)展，生態(tài)服務(wù)質(zhì)量得以提升，并為生態(tài)扶貧提供了源源不斷的綠色動(dòng)力。

根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011—2018年全國(guó)免費(fèi)向公眾開放的森林公園數(shù)量從228個(gè)增加到約1 170個(gè)，約占全國(guó)森林公園總數(shù)的三分之一；每年享受免票服務(wù)的游客數(shù)量從0.7億人次增加到3.0億人次，約占森林公園游客總量的三分之一。總之，從多方面的發(fā)展趨勢(shì)看，森林公園作為“自然保護(hù)地”的屬性已基本確立，“去產(chǎn)業(yè)”化趨勢(shì)明顯，進(jìn)入“游憩”促進(jìn)“保護(hù)”的發(fā)展階段。但也必須認(rèn)識(shí)到，目前國(guó)家依然沒有建立完善森林公園的公共財(cái)政支持機(jī)制，自籌資金和招商引資仍然是其建設(shè)資金的主要來(lái)源。2011—2019年，招商引資和自籌資金占全國(guó)森林公園年度總投入的比例在66.95%～83.57%之間(圖3)，較之上一階段并無(wú)明顯改變。政府投入較多、社會(huì)公益屬性比較明顯的是位于城區(qū)和城郊的森林公園。大部分遠(yuǎn)離城市的山野型森林公園的建設(shè)投入依然以自籌資金和招商引資為主，公共服務(wù)產(chǎn)品不占主導(dǎo)地位。由于依然有大量社會(huì)資本參與到森林公園的建設(shè)當(dāng)中，開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)依然是較為突出的一對(duì)矛盾。國(guó)家行業(yè)主管部門雖加強(qiáng)了對(duì)森林公園的巡查監(jiān)督，但若不從建設(shè)主體這一根源問題上尋求解決方案，此類問題恐怕還是會(huì)層出不窮。2011年至今，中國(guó)森林公園的歷時(shí)發(fā)展特征見表1。

黑龍江石油大力推進(jìn)“基礎(chǔ)治理年”活動(dòng)，努力踐行“管理出效益、精細(xì)管理出大效益、精益管理出更大效益”的理念，精耕細(xì)作，厚植管理根基，確保企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2 森林公園的嬗變路徑及動(dòng)因分析

2.1 嬗變路徑

2.1.1 “旅游目的地→自然保護(hù)地”的屬性變遷 來(lái)自森林旅游先行國(guó)家的發(fā)展理念催化了新中國(guó)森林公園概念的形成，使其誕生之初就有著“保護(hù)”的要義。但在其發(fā)展過程中又迫于經(jīng)濟(jì)壓力，走上了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，相關(guān)建設(shè)也都以旅游產(chǎn)業(yè)“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”六大要素為導(dǎo)向，表現(xiàn)出明顯的旅游目的地的特征。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著國(guó)家和林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，國(guó)家級(jí)森林公園被列為“國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域”和“國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地”，開始發(fā)生由“旅游目的地”到“自然保護(hù)地”的質(zhì)變。之后有關(guān)森林公園的保護(hù)性政策開始持續(xù)收緊，保護(hù)性限制增多，保護(hù)建設(shè)投入加大。進(jìn)入新時(shí)代，2011年、2019年進(jìn)一步強(qiáng)化了森林公園“禁止開發(fā)區(qū)域”和“自然保護(hù)地”的性質(zhì)。森林公園的自然保護(hù)地屬性基本確立。近40年來(lái)，中國(guó)森林公園經(jīng)歷了從“旅游目的地”到“自然保護(hù)地”的屬性變遷。在參考已有研究(牛善櫟等，2019)的基礎(chǔ)上，繪制中國(guó)森林公園嬗變路徑與演化邏輯圖(圖4)。

2.1.2 “經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)→社會(huì)公共事業(yè)”的功能演變 由于國(guó)家沒有建立常態(tài)化的資金投入機(jī)制，大量的社會(huì)資本參與到森林公園的建設(shè)中，使森林公園在產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路上漸行漸遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)屬性非常明顯。從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)到社會(huì)公共事業(yè)的轉(zhuǎn)向，是2000年前后在國(guó)家“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展戰(zhàn)略和林業(yè)“生態(tài)建設(shè)為主”的發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下發(fā)生的。以2006年國(guó)家林業(yè)局下發(fā)的《關(guān)于加快森林公園發(fā)展的意見》為標(biāo)志，森林公園開始發(fā)生從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)到社會(huì)公共事業(yè)的萌變，森林公園作為“滿足人們生態(tài)文化需求的一項(xiàng)重要社會(huì)事業(yè)”和“自然保護(hù)事業(yè)的重要組成部分”被提出并開始付諸于實(shí)踐。2010年前后，隨著生態(tài)文明建設(shè)被納入國(guó)家新時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略，森林公園成為生態(tài)保護(hù)和弘揚(yáng)生態(tài)文明的重要陣地，其社會(huì)公共事業(yè)屬性日益明顯(圖4)。

2.1.3 “逐利→逐綠→逐義”的價(jià)值轉(zhuǎn)向 森林公園在發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了從最初的“逐利”到“逐綠”再到“逐義”價(jià)值演變。“逐利”是指對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追逐，“逐綠”是指對(duì)生態(tài)效益的追逐，“逐義”是指對(duì)社會(huì)效益的追逐。新中國(guó)森林公園的誕生便是國(guó)有林場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益追逐的結(jié)果，這樣的價(jià)值導(dǎo)向直接指引森林公園走上了旅游產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，將經(jīng)濟(jì)利益作為追逐的首要目標(biāo)。隨著國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，有關(guān)森林公園的保護(hù)性政策相繼出臺(tái)，國(guó)家級(jí)森林公園的“保護(hù)地”屬性初顯。森林公園開始發(fā)生由“逐利”到“逐綠”的價(jià)值轉(zhuǎn)向。2012年以來(lái)，隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)和國(guó)有林場(chǎng)改革的實(shí)施，森林公園的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)公共價(jià)值被突出強(qiáng)調(diào)并在現(xiàn)實(shí)層面有了較強(qiáng)的可操作性。因此，森林公園對(duì)“生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)”三大效益的追逐在不同時(shí)期有著主次之分，呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)變化，這也是森林公園近40年發(fā)展嬗變的重要特征(圖4)。

2.1.4 “封閉→開放→融合”的格局轉(zhuǎn)化 新中國(guó)森林公園作為國(guó)有林場(chǎng)的“林副產(chǎn)業(yè)”而生，一開始有著強(qiáng)烈的部門辦產(chǎn)業(yè)的“封閉”屬性，與地方發(fā)展及其他行業(yè)的融合度不高。1998年林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型后，森林公園作為林業(yè)服務(wù)社會(huì)的重要方式，開始注重社會(huì)化程度的提升。國(guó)家和行業(yè)主管部門開始推動(dòng)森林公園建設(shè)與地方發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)融合。森林公園在促進(jìn)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民就業(yè)、生態(tài)扶貧等方面發(fā)揮了重要作用。森林旅游博覽會(huì)和森林旅游節(jié)等節(jié)慶活動(dòng)的舉辦，推動(dòng)森林公園逐漸融入老百姓的生活。近40年來(lái)，森林公園跳出了行業(yè)辦產(chǎn)業(yè)的封閉思維，真正融入了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局(趙敏燕等，2016)，實(shí)現(xiàn)了“封閉—開放—融合”的格局轉(zhuǎn)化。

2.2 嬗變動(dòng)因——社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型視角

近年來(lái)，隨著全球生態(tài)危機(jī)的加劇，綠色發(fā)展、綠色經(jīng)濟(jì)等基于社會(huì)-自然關(guān)系重構(gòu)的“轉(zhuǎn)型”發(fā)展理念，成為世界發(fā)展的主導(dǎo)思想。鑒于生態(tài)危機(jī)是資本主義多重危機(jī)的一部分，因此出現(xiàn)了被稱為“綠色資本主義”的新發(fā)展模式(Brand，2016)。綠色資本主義能否在不觸動(dòng)資本主義制度的前提下，有效解決生態(tài)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)呢？奧地利學(xué)者烏爾里希·布蘭德(Ulrich Brand)從批判的角度，揭示其不可持續(xù)性，認(rèn)為資本主義發(fā)展模式的“綠”化，其支撐邏輯是帝國(guó)式生活方式，依靠侵占其他地區(qū)或未來(lái)時(shí)空的勞動(dòng)和自然而保證自身的“持續(xù)”發(fā)展(Brand，2012)。在上述批判的基礎(chǔ)上，布蘭德提出了社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型的構(gòu)想，即創(chuàng)造一種克服資本主義增長(zhǎng)的必要性和權(quán)力關(guān)系的生產(chǎn)生活方式，這種生產(chǎn)生活方式不以犧牲弱勢(shì)群體利益和自然環(huán)境為代價(jià)，使社會(huì)充分發(fā)展、人人享受美好生活(楊麗麗，2019)。該理論在承認(rèn)自然價(jià)值的基礎(chǔ)上保留了人的獨(dú)有價(jià)值，重視對(duì)富足后果實(shí)的高效管理和公平分配；其行動(dòng)目標(biāo)主要包括2個(gè)維度：一是社會(huì)公正，二是生態(tài)可持續(xù)(李雪姣，2019)。國(guó)內(nèi)學(xué)界將社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型進(jìn)行比較研究，認(rèn)為我國(guó)在發(fā)展過程中的戰(zhàn)略調(diào)整和正在實(shí)施的“社會(huì)主義生態(tài)文明”建設(shè)，意味著社會(huì)主義(社會(huì)公正)與生態(tài)學(xué)(可持續(xù)性)的一種有機(jī)結(jié)合(郇慶治，2015)，是社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型理論中“弱生態(tài)中心主義”的中國(guó)實(shí)踐。近40年來(lái)，中國(guó)森林公園的發(fā)展嬗變與改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振。因此，從社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型的視角，將森林公園的發(fā)展置于中國(guó)時(shí)代發(fā)展的大背景中進(jìn)行分析，可洞見其功能和價(jià)值轉(zhuǎn)向背后的深層次動(dòng)因。

2.2.1 追求社會(huì)公正的變革推動(dòng)森林公園發(fā)生“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)→社會(huì)公共事業(yè)”的功能演變 社會(huì)公正是一個(gè)系統(tǒng)性的問題，它涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)全部領(lǐng)域(陳文林，2019)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的諸多矛盾都與對(duì)“社會(huì)公正”的理解和追求有關(guān)。改革開放前，新中國(guó)對(duì)社會(huì)公正的認(rèn)識(shí)有偏差，追求“平均主義式”的社會(huì)公正，并帶來(lái)決策上的偏誤，結(jié)果使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展僵滯(陳文林，2019)。改革開放后國(guó)家對(duì)于社會(huì)公正的理解開始與中國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合，打破了平均主義的做法，允許“一部分人先富起來(lái)”，也就有了森林公園誕生的社會(huì)基礎(chǔ)。改革開放后，面對(duì)林業(yè)資源危機(jī)，國(guó)家從保障生態(tài)公正的角度出發(fā)，提出走“多種經(jīng)營(yíng)，以短養(yǎng)長(zhǎng)”的林業(yè)發(fā)展道路，森林公園得以出現(xiàn)在林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系中。因此，新中國(guó)森林公園誕生于改革開放后國(guó)家對(duì)社會(huì)公正“非平均主義”的追求之中。正是這種“非平均主義”的社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)路徑，催生了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，并推動(dòng)森林公園走上“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先”的旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)文化的繁榮，“效率至上”開始成為時(shí)代主流。資本在逐利過程中的“自利”傾向，導(dǎo)致破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境等有違生態(tài)正義的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。這也表明“效率至上”的社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)途徑顛倒了經(jīng)濟(jì)與人本身的關(guān)系，不符合經(jīng)濟(jì)建設(shè)最終服務(wù)于人的發(fā)展目的(陳文林，2019)。科學(xué)理性與人本精神主導(dǎo)的理性主義文化開始萌芽并生長(zhǎng)(徐平，2016)。2002年黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)“以人為本”和“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展理念，不再局限于效率至上的數(shù)量型經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的大眾福祉和資源利用的代際公平。森林公園被定位為林業(yè)服務(wù)社會(huì)的重要形式，開啟了“保護(hù)自然、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、弘揚(yáng)生態(tài)文化”的多維度發(fā)展。針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展帶來(lái)的資源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。生態(tài)文明范式下的社會(huì)主義新文化強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生，保障資源利用的代際公平。在此背景下，森林公園開始表現(xiàn)出“去產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展趨勢(shì)，生態(tài)效益和社會(huì)效益超越經(jīng)濟(jì)效益成為森林公園管理的關(guān)鍵詞和發(fā)力點(diǎn)。從“允許一部分先富起來(lái)”到“構(gòu)建超越特殊利益集團(tuán)的價(jià)值觀”(李雪姣，2019)，追求社會(huì)公正的變革推動(dòng)森林公園實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)”到“社會(huì)公共事業(yè)”的功能演變。

2.2.2 實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)的愿景推動(dòng)森林公園發(fā)生“旅游目的地→自然保護(hù)地”的屬性變遷 社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型堅(jiān)持社會(huì)關(guān)系、社會(huì)自然關(guān)系的改善，反對(duì)物質(zhì)主義價(jià)值迷戀和現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)生活方式，主張對(duì)整個(gè)生物系統(tǒng)自為價(jià)值和實(shí)用價(jià)值的全方位感知和尊重(郇慶治，1997)。我國(guó)改革開放后的歷史，既是一部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史，也是一部社會(huì)-自然關(guān)系改善史。生態(tài)可持續(xù)的“綠色”愿景持續(xù)推動(dòng)中國(guó)社會(huì)自然關(guān)系的改善，并促成森林公園實(shí)現(xiàn)從旅游目的地到自然保護(hù)地的屬性變遷。改革開放后，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，生態(tài)環(huán)境問題開始出現(xiàn)并持續(xù)加劇。國(guó)外可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)保護(hù)實(shí)踐被引入中國(guó)。1992年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，中國(guó)政府提交了《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展報(bào)告》，闡明中國(guó)對(duì)環(huán)境與發(fā)展問題的態(tài)度。以此為標(biāo)志，環(huán)境保護(hù)意識(shí)在中國(guó)得到提升。但在當(dāng)時(shí)發(fā)展壓力與動(dòng)力強(qiáng)勁的情況下，保護(hù)與發(fā)展雖然在形式上并重，實(shí)際上仍然是發(fā)展優(yōu)先或發(fā)展導(dǎo)向的保護(hù)(潘家華，2019)。這一時(shí)期森林公園在“綠色產(chǎn)業(yè)”的光環(huán)下加劇了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程，資本主導(dǎo)的開發(fā)建設(shè)使得破壞生態(tài)環(huán)境和森林風(fēng)景資源的行為屢禁不止，其綠色產(chǎn)業(yè)屬性開始受到質(zhì)疑。1998年的洪澇災(zāi)害，使經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問題引起黨中央的高度重視。天然林資源保護(hù)、退耕還林、林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)等生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理工程相繼實(shí)施。2002年黨的十六大之后，我國(guó)開啟了科學(xué)發(fā)展的征程，開始尋求“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展，“可持續(xù)發(fā)展”開始真正融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)林業(yè)開始發(fā)生以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變，森林公園被定位為自然保護(hù)事業(yè)的重要組成部分。從2007年開始，在國(guó)家層面的生態(tài)治理政策中，國(guó)家級(jí)森林公園被列為“國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域”、“國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)地”，率先發(fā)生從“旅游目的地”向“自然保護(hù)地”的質(zhì)變。黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，將人與自然的關(guān)系納入到社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中統(tǒng)籌考慮，強(qiáng)調(diào)樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，國(guó)家進(jìn)入綠色發(fā)展的新時(shí)代。2011—2019年，森林公園先后被列入“禁止開發(fā)區(qū)域”、“林業(yè)自然保護(hù)地”、“自然保護(hù)地”。至此，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)的愿景推動(dòng)下，森林公園實(shí)現(xiàn)從“旅游目的地”到“自然保護(hù)地”的屬性變遷。

2.2.3 “好生活”圖景驅(qū)動(dòng)森林公園實(shí)現(xiàn)“逐利→逐綠→逐義”的價(jià)值轉(zhuǎn)向 社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型是社會(huì)公正和生態(tài)可持續(xù)相結(jié)合的社會(huì)實(shí)踐，“社會(huì)”和“生態(tài)”是“社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型”的一體兩面(李雪姣，2019)。社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是“好生活”圖景(李雪姣，2019)。“好生活”圖景并沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式，不同的國(guó)家在實(shí)踐過程中有著不同的追求。總體而言，“好生活”圖景指向超越生產(chǎn)主義與消費(fèi)主義的經(jīng)濟(jì)模式、重視大多數(shù)人福祉的社會(huì)關(guān)系、超越人類中心主義與生態(tài)中心主義的二元對(duì)立范式的社會(huì)自然關(guān)系(李雪姣，2019)。具體到我國(guó)，社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型并不是一蹴而就的，它是一個(gè)分階段、緩慢演替的過程。我國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的制定和調(diào)整就是對(duì)“好生活”圖景持續(xù)追求的具體實(shí)踐。改革開放初期，我國(guó)物質(zhì)匱乏，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，豐富人們的物質(zhì)和文化生活，便是重視大多數(shù)人福祉、實(shí)現(xiàn)“好生活”圖景的具體實(shí)踐。這也促成國(guó)家制定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)森林公園走上“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先”的發(fā)展道路，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“逐利”傾向。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境問題凸顯時(shí)，“好生活”圖景擴(kuò)展到“安全、保障、公正”等社會(huì)性領(lǐng)域，引導(dǎo)國(guó)家將生態(tài)安全等作為關(guān)注的焦點(diǎn)，將生態(tài)需求定位為社會(huì)對(duì)林業(yè)的第一需求。森林公園隨即產(chǎn)生由“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先”到多元化價(jià)值追求的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出“逐綠”傾向。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民的物質(zhì)性需求得到持續(xù)滿足，“好生活”圖景延伸到社會(huì)資源公平分配、社會(huì)福利保障機(jī)制完善、產(chǎn)品供給質(zhì)量提升等社會(huì)關(guān)系構(gòu)建方面，助推了森林公園產(chǎn)品的創(chuàng)新升級(jí)和公益性供給的增加，引導(dǎo)森林公園向著社會(huì)公共事業(yè)的方向發(fā)展，表現(xiàn)出“逐義”的特點(diǎn)。因此，“好生活”圖景(李雪姣，2019)推動(dòng)森林公園實(shí)現(xiàn)“逐利—逐綠—逐義”的價(jià)值轉(zhuǎn)向。

3 森林公園發(fā)展嬗變的實(shí)踐啟示

3.1 政府主導(dǎo)地位的落實(shí)是森林公園實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)保障

進(jìn)入21世紀(jì)，在政策文件中，森林公園的建設(shè)開始施行“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與”的建設(shè)模式。但實(shí)際上，除早期國(guó)家對(duì)少數(shù)森林公園投入了啟動(dòng)資金外，我國(guó)森林公園一直采取“自籌資金，多方參與，共同受益”的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。2004—2019年，國(guó)家財(cái)政資金投入占森林公園建設(shè)總投入的比例一直維持在16.43%～30.77%的較低水平(圖3)，自籌資金和招商引資依然是森林公園建設(shè)的主要資金來(lái)源。目前，國(guó)家針對(duì)森林公園的公共財(cái)政支持機(jī)制尚未建立。“政府主導(dǎo)”在政策話語(yǔ)體系中體現(xiàn)得較為充分，在森林公園的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中則踐行不足。這也使得針對(duì)森林公園的管理變得復(fù)雜化，主要表現(xiàn)為：第一，管理目標(biāo)不一致、管理行為不協(xié)同。國(guó)家層面以全社會(huì)的福利保障為本，打破森林公園原有的“林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)”的定位，將其定位為生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的提供者，并制定了相關(guān)的保障政策。但由于缺乏足夠的資金支持，這一理念在逐層貫徹的過程中，與地方政府謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相沖突，與森林公園經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相沖突，導(dǎo)致管理步調(diào)不一致，政策實(shí)施力度被弱化，管理成效大打折扣。第二，管理權(quán)威不足。國(guó)家行業(yè)主管部門作為國(guó)家意志“傳達(dá)者”、管理政策“制定者”和執(zhí)行“監(jiān)督者”，在與地方政府和森林公園的管理目標(biāo)發(fā)生沖突的時(shí)候，可以用以反制的手段不多且效力不高，其管理權(quán)威容易遭到挑戰(zhàn)，出現(xiàn)管理失靈的現(xiàn)象。如2016年，醞釀多年的國(guó)家級(jí)森林公園退出機(jī)制一啟動(dòng)就被質(zhì)疑管理效能有限，主要原因在于國(guó)家級(jí)森林公園更多是對(duì)公園風(fēng)景資源品質(zhì)的肯定，像是一種榮譽(yù)，并沒有常態(tài)化的資金支持其建設(shè)。

另外，迫于自身生存壓力，森林公園的基層管理機(jī)構(gòu)一直都沒有從開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中抽身出來(lái)，既是經(jīng)營(yíng)獲利者，又是經(jīng)營(yíng)監(jiān)管者。因?yàn)橛欣鏍可嫫渲校豢杀苊獾貙?duì)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)放寬監(jiān)管的尺度，使管理成效大打折扣。此外，根據(jù)新的性質(zhì)和功能定位，森林公園需要提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品；但因?yàn)闊o(wú)利可圖，很容易被經(jīng)營(yíng)者消極應(yīng)對(duì)，從而使其多元化價(jià)值不能有效發(fā)揮。森林公園監(jiān)管者與經(jīng)營(yíng)者的角色錯(cuò)位，催生保護(hù)與開發(fā)、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益與全體利益等多重矛盾的生長(zhǎng)。

因此，應(yīng)將政府的主導(dǎo)地位落到“實(shí)”處，建立真正由政府主導(dǎo)的森林公園建設(shè)投入機(jī)制，由各級(jí)政府對(duì)森林公園的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供常態(tài)化的資金支持。在此基礎(chǔ)上，將森林公園基層管理機(jī)構(gòu)的“經(jīng)營(yíng)者”身份剝離，從根本上解決森林公園生存、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障全社會(huì)福祉之間的沖突，確保森林公園多元化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3.2 協(xié)調(diào)與國(guó)有林場(chǎng)“兩位一體”的管理體制是森林公園實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)向的制度前提

我國(guó)森林公園與國(guó)有林場(chǎng)“兩塊牌子，一套人馬”的管理體制從1982年張家界國(guó)家森林公園創(chuàng)立之初一直保持到現(xiàn)在。相對(duì)應(yīng)地，國(guó)家和地方林業(yè)行業(yè)主管部門對(duì)森林公園的管理往往合并在國(guó)有林場(chǎng)的管理之中，同樣實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的管理體制。這種兩位一體的管理體制利弊兼具。有利因素主要有：第一，保證了森林風(fēng)景資源所有權(quán)和管理權(quán)的一致性，避免出現(xiàn)多頭管理、權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，保障了森林公園長(zhǎng)期以來(lái)有序發(fā)展的局面。第二，通過發(fā)展森林旅游對(duì)國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行反哺，使眾多國(guó)有林場(chǎng)在特定的歷史時(shí)期得以走出經(jīng)營(yíng)困局并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保障了國(guó)家的林業(yè)生態(tài)安全。第三，國(guó)有林場(chǎng)的專業(yè)人員和技術(shù)可以為森林風(fēng)景資源的管護(hù)提供有力的技術(shù)保障。

但這種管理體制也有著不容忽視的弊端。第一，在此種體制下，森林公園長(zhǎng)期作為基層林業(yè)的副業(yè)單位，沒有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、決策權(quán)、發(fā)展權(quán)，一直處于附屬地位。行業(yè)主管部門制定相關(guān)政策的出發(fā)點(diǎn)大多從“雙方”的角度出發(fā)，缺乏對(duì)森林公園發(fā)展的獨(dú)立研判。這對(duì)于新時(shí)期森林公園新價(jià)值的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑是一種制約。第二，我國(guó)森林公園在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間承擔(dān)著安置林場(chǎng)富余勞動(dòng)力的職責(zé)，公園從業(yè)人員大都來(lái)源于林場(chǎng)職工。長(zhǎng)期以來(lái)，用經(jīng)營(yíng)林場(chǎng)的思維運(yùn)作森林公園，在我國(guó)森林公園管理中是一個(gè)常態(tài)化的現(xiàn)象。森林公園的發(fā)展也一直面臨管理人才上的掣肘。隨著供給側(cè)改革的深入推進(jìn)，森林公園需要進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新升級(jí)來(lái)滿足人們個(gè)性化、品質(zhì)化的生態(tài)游憩需求，這對(duì)本就弱勢(shì)的森林公園管理隊(duì)伍來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。第三，新時(shí)期森林公園與國(guó)有林場(chǎng)的管理目標(biāo)開始有所區(qū)別，使得“兩位一體”的管理體制開始出現(xiàn)分隙。曾經(jīng)森林公園與國(guó)有林場(chǎng)共同擁有森林風(fēng)景資源，共享管理團(tuán)隊(duì)，有著同樣的管理目標(biāo)。這樣的情況在進(jìn)入21世紀(jì)之后開始發(fā)生改變。國(guó)有林場(chǎng)被定位為生態(tài)守護(hù)者，而森林公園被定位為“自然保護(hù)地的重要組成部分和林業(yè)向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的重要形式”。顯然，森林公園在生態(tài)保護(hù)之外，還要履行更多的社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)。國(guó)有林場(chǎng)改革之后，大部分國(guó)有林場(chǎng)被劃定為公益事業(yè)單位，職工工資由國(guó)家保障，實(shí)行收支兩條線。沒有了生存壓力和利益驅(qū)動(dòng)，國(guó)有林場(chǎng)是否還有動(dòng)力持續(xù)推進(jìn)森林公園的建設(shè)，將成為一個(gè)不確定的因素。

因此，與國(guó)有林場(chǎng)“兩位一體”的管理體制作為森林公園發(fā)展過程中的客觀存在，在特定的歷史時(shí)期發(fā)揮了相應(yīng)的功能并實(shí)現(xiàn)了應(yīng)有的價(jià)值。在森林公園迎來(lái)新的價(jià)值和功能定位時(shí)，這種管理體制又為森林公園發(fā)展帶來(lái)了制約。所以，協(xié)調(diào)與國(guó)有林場(chǎng)“兩位一體”的管理體制，對(duì)森林公園的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行獨(dú)立的規(guī)劃、監(jiān)管和指導(dǎo)，按照其價(jià)值和功能定位制定相應(yīng)的管理目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)督考核機(jī)制，才能使森林公園的管理更加順暢和高效。

3.3 積極融入“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”是森林公園實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)向的重要路徑

2019年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，將自然保護(hù)地分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3類。森林公園被劃為“自然公園”一類，坐實(shí)了自然保護(hù)地的定位。這將為森林公園帶來(lái)新的發(fā)展局面：一是空間分布上，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)，將對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等開展綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行整合、歸并和優(yōu)化，現(xiàn)有的森林公園空間分布格局將會(huì)被打破。二是管理體制上，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)，將理順現(xiàn)有各類自然保護(hù)地管理職能，制定相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)行全過程統(tǒng)一管理。現(xiàn)行的森林公園管理體制將迎來(lái)較大幅度的調(diào)整。森林公園應(yīng)結(jié)合自然保護(hù)地體系建設(shè)這一歷史轉(zhuǎn)承契機(jī)，對(duì)森林風(fēng)景資源進(jìn)行全面的調(diào)研，掌握基本情況和分布特征，與自然保護(hù)地體系建設(shè)積極對(duì)接，以全新的視角對(duì)森林公園的發(fā)展進(jìn)行研判、定位和規(guī)劃，形成森林公園發(fā)展的全新格局。

3.4 完善相關(guān)法律法規(guī)是森林公園實(shí)現(xiàn)有效管理的法律保障

新中國(guó)森林公園誕生發(fā)展已有近40年的歷史了，但至今沒有出臺(tái)一部專門的法規(guī)，來(lái)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范森林公園的開發(fā)建設(shè)。截至目前，我國(guó)已有11個(gè)省出臺(tái)了地方層面《森林公園管理?xiàng)l例》(湖南省為《森林公園條例》、浙江省為《浙江省公益林和森林公園條例》)，但國(guó)家層面的管理?xiàng)l例依然沒有出臺(tái)。目前，森林公園行業(yè)管理主要依據(jù)林業(yè)部門的各種規(guī)章。森林公園的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)涉及較多部門，單是林業(yè)部門的規(guī)章難以解決涉及多個(gè)部門的復(fù)雜問題(趙敏燕等，2016)，因此森林公園發(fā)展面臨法律基礎(chǔ)薄弱的問題。另外，我國(guó)森林公園現(xiàn)有政策法規(guī)的制定也比較重視與國(guó)家層面戰(zhàn)略的對(duì)接和呼應(yīng)，對(duì)基層參與重視不夠，表現(xiàn)出“多理念輸出，強(qiáng)命令控制”的特點(diǎn)。針對(duì)基層的實(shí)質(zhì)性矛盾和管理難題缺乏細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致管理效能不足。

法律法規(guī)的完善是一個(gè)行業(yè)健康有序發(fā)展的保障。因此應(yīng)在自然保護(hù)地法律法規(guī)體系的框架內(nèi)，積極推動(dòng)森林公園的立法進(jìn)程，盡早出臺(tái)國(guó)家層面的相關(guān)管理法規(guī)。并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)地方層面的森林公園法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)完善森林公園的法律法規(guī)體系。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

森林資源有著多種使用價(jià)值與功能(黃秀娟等，2015)。近40年中國(guó)森林公園經(jīng)歷了從“林業(yè)多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(1982—1991年)→林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)(1992—1997年)→多維度發(fā)展的林業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)(1998—2010年)→自然保護(hù)地和社會(huì)公共事業(yè)(2011年至今)”的嬗變歷程；發(fā)生了“旅游目的地→自然保護(hù)地”的屬性變遷、“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)→社會(huì)公共事業(yè)”的功能演變、“逐利→逐綠→逐義”的價(jià)值轉(zhuǎn)向、“封閉→開放→融合”的格局轉(zhuǎn)化。從社會(huì)-生態(tài)轉(zhuǎn)型的視角，可以將近40年中國(guó)森林公園發(fā)展嬗變的深層次動(dòng)因歸結(jié)為追求社會(huì)公正的變革、實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)的愿景和“好生活”圖景。從近40年中國(guó)森林公園的發(fā)展嬗變中，可以得出如下啟示：政府主導(dǎo)地位的落實(shí)是森林公園完成價(jià)值轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)保障；協(xié)調(diào)與國(guó)有林場(chǎng)“兩位一體”的管理體制是森林公園實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)向的制度前提；積極融入“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”是森林公園實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)向的重要路徑；完善相關(guān)法律法規(guī)是森林公園實(shí)現(xiàn)有效管理的法律保障。

4.2 建議

第一，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，積極對(duì)接“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”建設(shè)，以“自然保護(hù)地”的全新視角對(duì)森林公園進(jìn)行定位和規(guī)劃，并制定相應(yīng)的管理考核機(jī)制，形成全新的森林公園發(fā)展格局。第二，建立真正由政府主導(dǎo)的建設(shè)投入機(jī)制，將森林公園基層管理機(jī)構(gòu)的“經(jīng)營(yíng)者”身份剝離，從根本上解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾，確保森林公園多元化價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。第三，協(xié)調(diào)森林公園與國(guó)有林場(chǎng)“兩位一體”的管理體制，按照森林公園的價(jià)值和功能定位制定相應(yīng)的管理目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)督考核機(jī)制，使森林公園的管理更高效。第四，完善森林公園的法律法規(guī)體系，確保行業(yè)管理有效開展。