行政檢察調處的制度構建

李堯 王珺妍

摘 要：鑒于傳統行政爭議解紛途徑的局限性，檢察機關積極探索行政檢察環節行政爭議實質性化解新路徑，行政檢察調處的解紛思路應運而生。盡管行政檢察調處目前尚“非正式”運行，但已具備構建正式制度的內在機理，應當遵循自愿合法原則、有限原則和“應聽證盡聽證”原則，在行政賠償、行政補償等六大行政爭議案件中，構建起行政檢察調處的一般與特殊的辦理流程。

關鍵詞：行政檢察調處 行政爭議實質性化解 敘事結構 制度構建

行政檢察調處即檢察院充分發揮行政檢察職能優勢，通過組織調解、引導調解、協助調解等方式開展行政爭議實質性化解。鑒于傳統行政爭議解紛途徑的局限性，2014年修訂的行政訴訟法增設“解決行政爭議”的立法目的，同時規定“有限調解”的相關內容。在此背景下，檢察機關積極探索行政檢察環節行政爭議實質性化解的新路徑，行政檢察調處的解紛思路應運而生，在實踐中成效明顯，但目前行政檢察調處尚處于“非正式”的運行態勢。本文擬從法社會學的角度出發，通過對一起行政檢察監督案件的調處過程進行細致描述，再現行政檢察調處的基本樣態，在此基礎上對行政檢察調處的優勢價值和具體構建進行解讀和探索。

一、樣本掃描：行政檢察調處案件的敘事樣態

這是一起能清晰反映行政檢察調處基本思路的案例。[1]自2014年3月起，王某因其租賃的花地大棚因縣政府修路導致多次被淹，多次信訪無果，遂于2016年4月1日向市中級法院提起行政訴訟，訴請法院確認某縣政府行政行為違法并賠償其損失。市中級法院以被告某縣政府并非適格主體為由裁定駁回起訴。省高級法院二審裁定駁回上訴，維持原裁定。王某申請再審，亦被駁回。2019年2月25日，王某向省檢察院申請監督。省檢察院受理后，經調查查明，某縣政府是本案適格被告，且王某起訴某縣政府修路造成損害的事實確實存在。法院裁定認定事實、適用法律錯誤，應當提請抗訴。考慮到王某的實質訴求是獲得經濟補償，省檢察院決定對該案開展行政爭議實質性化解。2020年2月21日，某縣檢察院組織召開聽證會，當事人雙方達成一致，王某拿到補償款，當場撤回監督申請。以下將通過該案例集中展示檢察院與法院、行政機關、申請人及其他參與者之間的關系，勾勒檢察機關圍繞行政爭議實質性化解這一工作目標而進行調處的基本樣態。

（一）調處的準備期：按下“暫停鍵”的抗訴

檢察院受理該案后，審查重點主要集中在申請人的申請監督請求上，即原行政訴訟的爭議焦點：被告某縣政府是否為適格主體，以及原告王某的損失是否是由被告某縣政府修路的行為造成。通過現場核查、調取相關文件資料等，查明被告的主體適格且原告損失確系被告的具體行政行為造成，據此，可以認定法院裁定確有錯誤。但檢察院并沒有機械地“一抗了之”，轉而從調處的角度入手，進一步探尋行政相對人的實際訴求。

（二）調處的進行時：被“剝絲抽繭”的實際訴求

接下來，檢察院圍繞多方涉案關系展開調處工作。首先與法院圍繞調取的新證據對案件事實和法律適用進行溝通、達成共識，并確立尋求申請人實際訴求的階段性新目標，形成行政爭議實質性化解合力。接著與縣政府圍繞涉案行政行為的正當性和對王某的善后處理進行溝通，明確修路是其正當履職行為，但也確實對王某的財產造成了實然損害，應當在合理合法范圍內對王某給予一定的經濟補償。達成共識后，再與王某圍繞其實際訴求展開溝通，對其要求獲得經濟補償的訴求進行確認，并向其釋明補償金額需在合理合法的范圍內。檢察院在與多方的調處中，將抗訴作為兜底的監督手段，在維護行政機關公共管理職責的前提下，由審查裁判結果的合法性轉為解決王某的實際損失問題，申請人的實際訴求在不斷的溝通協調中得到明確。

（三）調處的結案點：不依“法”的監督結果

通過多方溝通，檢察院將該案調處的重點確定為損失的合理計算和如何支付的問題。在此基礎上，檢察院多次組織雙方進行溝通協商并召開聽證會，并邀請人大代表、律師、村委會代表等共同參與，促成雙方簽訂補償協議，幫助王某拿到補償款，最終使其撤回監督申請。縱觀本案，檢察院通過抗訴手段改變法院裁判的正面效用也許并不明顯，但通過行政檢察調處的方式使申請人撤回了監督申請，實現了行政爭議實質性化解，這就是行政檢察監督案件的最優解。由于這種方式與訴訟程序沒有直接關系，也并非訴訟程序后作出的依“法”監督結果，由此可見，調處的結案方式并不屬于依“法”作出的監督結果。

二、法理詮釋：行政檢察調處的優勢價值

行政檢察調處最為顯著的特點是檢察院（檢察權）與申請人（申請監督權）、法院（審判權）、行政機關（行政權）之間由傳統的對抗關系轉變為新型的共贏關系，同時，還引入了其他外部監督主體，在這些權力（利）互動的過程中，促成檢察環節行政爭議實質性化解。

（一）檢察權與審判權：剛柔并濟下的柔性表達

在傳統的行政檢察監督結構中，審判權處于被監督地位，但剛性的檢察監督方式往往并不能觸及行政爭議的核心，更無法實現行政爭議的實質性化解。通過調處這一柔性表達可以改變審判權的被監督地位;同時，與法院達成共識、形成合力，共同參與到行政爭議實質性化解中，特別是在特殊案件的調處上可以引導法院進行司法確認，使得行政檢察調處具備終局性的執行效力。在前述案例中，檢察院將審查重點從法院的裁判轉變為申請人的實際訴求，使法院也將強硬的對抗立場轉化為“合作”關系，為行政爭議實質性化解創造條件。通過檢察監督表達方式的改變，檢察權與審判權也實現了良性互動。

（二）檢察權與行政權：權益平衡中的合作共贏

對具體行政行為的合法性審查并依法作出監督結果的傳統行政檢察監督運行模式已難以實現“案結事了政和”的有機統一。司法實踐表明，通過與行政機關的“合作”能達到行政爭議實質性化解的目的。當然，這種“合作”是以不干涉行政機關的公共行政管理目標為基本原則的，任何審查行為都不能“越俎代庖”地審查涉及公共行政管理目標的具體行政行為的“原始事實”。因此，檢察監督的強度止于“原始事實”這片“禁區”。在前述案例中，檢察院對縣政府行政行為的審查集中在“行為是否合法”的層面上，因為“原始事實”是行政機關貫徹公共環境行政管理目標的具體內容，應由行政機關自行把握。也正是檢察院恰當把握了檢察監督強度，在縣政府公共環境管理目標與王某的權益平衡中通過“合作”找到了行政爭議實質性化解的辦法，即縣政府在合理合法范圍內給予王某經濟補償。這樣既體現了檢察權對行政權的尊重，也反映了檢察院為實現行政爭議實質性化解這個監督目標而進行的探索，并在檢察權和行政權的互動中實現了“雙贏多贏共贏”的法律監督理念。

（三）檢察權與申請監督權：積極保護下的權益實現

申請人一般都是“唯結果論”，若監督結果不能實質上維護其合法權益，那對其而言，行政爭議就沒有得到實質性化解。因此，作出一份檢察監督的文書不是目的，采取積極舉措獲取更多行政爭議實質性化解的“條件”，以最大限度保護人民群眾的合法權益，真正起到“定分止爭”的效果，才是檢察監督的目的所在。在前述案例中，王某提起行政檢察監督的根本目的是請求檢察院保護其合法的財產權，而即便抗訴不一定能實現其實質目的。檢察院先后與法院、縣政府、王某及其他參與者“溝通”，正是為如何實質性保護王某的財產權而開展的調處工作，體現出監督權對申請監督權的實質性的積極保護，成為打破傳統監督結構的司法策略之一。

（四）檢察權與其他主體：“嵌入式”司法環境中的辦案智慧

檢察機關作為監督機關，被深深嵌入了黨委、政府等權力關系之中，在行政爭議實質性化解過程中存在著多方因素時，檢察權難以用“純粹依靠法條”解決行政爭議，需要在法律與行政、法律與社會中取得平衡。當通常意義上的檢察監督難以實現行政爭議實質性化解的目的時，借助監督外的其他力量能輔助檢察機關在“嵌入式”司法機制中取得更好的效果。前述案例中，檢察院主動邀請人大代表等參與到王某的經濟補償問題的解決上來，從而促進調處工作的順利完成，從而打破傳統的監督結構，體現了監督權在復雜權力關系中實現司法審查“求生”的辦案智慧。

三、制度探索：行政檢察調處制度的具體構建

通過以上分析和解讀可見，行政檢察調處是行政檢察的“隱藏文本”，屬于“非正式”模式，確是檢察環節行政爭議實質性化解的應有之義。自最高人民檢察院2019年10月在全國范圍部署開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項行動以來，行政檢察調處在實踐探索中積累了大量的經驗，具有突出的現實需要。在此期間，大量專家學者對行政檢察調處也進行了法理探討。2021年4月，最高人民檢察院下發的《“十四五”時期檢察工作發展規劃》強調要“常態化開展行政爭議實質性化解”，而行政檢察調處是行政爭議實質性化解的重要途徑。綜上，筆者認為構建行政檢察調處機制的基礎條件已經趨于成熟。下文將闡述關于構建行政檢察調處制度的若干思考。

（一）行政檢察調處的基本原則

1.自愿、合法原則 。《行政訴訟法》第60條規定：“行政訴訟調解應當遵循自愿、合法原則”。該原則也適用于行政檢察調處工作。行政檢察調處的自愿原則是指由當事人自愿決定是否接受調處、調處協議能否達成以及具體的協議內容，任何組織、個人不得干涉。行政檢察調處的合法原則是指調處程序及協議內容不得違反法律法規的強制性規定，不得損害國家利益、社會公共利益以及其他人的合法權益。

2.有限原則。行政檢察調處的有限原則是指行政檢察調處的適用范圍有限，不能“逢案必調”。應當對適用范圍進行“限定”，主要針對行政機關具有自由裁量權的領域中展開。在司法實踐中，比照行政訴訟調解來看，行政爭議的司法調處需在行政訴訟法的法定范圍內嚴格展開，否則存在濫用調處程序、損害國家利益的問題。從理論層面來看，基于“公權不可處分”的法理邏輯，在行政檢察監督案件中行政機關具備法定的自由裁量權的事項才具備調處的基礎。故此，在制度層面應當對行政檢察調處案件進行適用范圍的確定。

3.“能聽盡聽”原則。檢察機關對屬于聽證范圍內的行政檢察調處案件在審查終結之前，依法公開聽取聽證參加人的陳述、申辯和質證的程序。公開聽證是為了充分保障當事人的合法權益，多元化解矛盾糾紛，提高行政檢察的透明度和公信力，推動法治國家、法治政府和法治社會建設。故此，行政檢察調處案件應堅持“能聽盡聽”原則，將公開聽證作為常態化辦案機制來抓，切實發揮第三方監督作用，增強行政檢察調處案件的公信力，以讓公平正義以人民群眾看得見的方式彰顯，更好地實現“案結事了政和”的有機統一。

（二）行政檢察調處的適用范圍

行政檢察調處的適用范圍是前文所述“有限原則”的具體化。它是行政檢察調處不越位的基本保證。比照行政訴訟調解的相關法律法規以及結合各地檢察機關的實踐經驗，筆者認為，適用行政檢察調處的案件類型主要是：1.涉及行政賠償的行政爭議案件;2.涉及行政補償的行政爭議案件;3.行政機關具有自由裁量權的行政爭議案件;4.行政機關的具體行政行為合法但不合理的行政爭議案件;5.申請人的訴請獲得復議機關、法院的支持，但其實際困難并未予以解決的行政爭議案件;6.以民事爭議化解為前提的行政爭議案件。

（三）行政檢察調處的具體辦理流程

為了清晰地展示行政檢察調處程序的運行流程，以下就其中涉及的基本問題進行簡要說明。

1.行政檢察受理案件的啟動和調處程序。行政檢察調處是實現行政爭議實質性化解、維護當事人的合法權益的重要途徑。故此，行政檢察調處的程序啟動一般以依申請為主，依職權為輔。行政檢察調處貫穿于整個行政檢察監督過程之中。在受理案件后，檢察官應開展閱卷審查，必要時要進一步調查取證，并根據閱卷和取證情況掌握具體案情后進行處理;同時，依據最高人民檢察院提倡的“應聽盡聽”原則，積極開展聽證工作。對符合調處條件的案件，組織申請人、行政機關及第三人等進行調處，并邀請法院、其他參與者共同參與。達成和解意向的出具和解協議，申請人撤回監督申請;對不符合調處條件或調處不成功的，依法作出不予支持的監督結果。這樣既可以保障申請人的程序選擇權和實體處分權，又有利于檢察院在查明事實的情況下組織調處工作，同時還有助于檢察院履職。

2.特殊行政爭議案件的調處程序。為更好貫徹訴源治理的理念，落實檢察環節行政爭議實質性化解，應設置特殊行政爭議案件的檢察調處機制。[2]行政相對人或其他當事人選擇檢察調處的，檢察機關應審查是否符合調處條件，對符合調處條件的，應開展閱卷審查、調查取證等工作。根據閱卷和取證情況掌握具體案情后，檢察機關應組織申請人、行政機關及第三人等進行調處，并邀請法院、其他參與者共同參與調處。達成和解意向的出具和解協議，申請人撤回監督申請;達成和解意向的出具和解協議，要求司法確認的，經審查符合行政訴訟調解條件的，由法院出具調解書，申請人撤回監督申請。對不符合調處條件或調處不成功的，檢察機關依法作出不予受理的監督結果。這幾類特殊案件的化解，是檢察機關發揮自身司法審查和調查核實的優勢動能參與現代化訴源治理的積極表現。

3.行政和解協議的法律效力。當前，行政檢察調處的和解協議的最大問題是缺乏強制執行力，對各方當事人均不具有法律約束力。為此，可在特殊行政爭議案件的調處程序中增設司法確認程序，以此來保證和解協議具有法律效力。具體如下：將行政檢察調處“嵌入”社會矛盾糾紛調處化解中心，行政爭議的各方當事人在檢察官、人民調解員的共同參與下達成和解協議并要求司法確認的，經審查符合行政訴訟調解條件的，由法院審查后出具行政調解書，行政調解書即具有實體和程序上的雙重法律效力：一是實體方面，行政調解書通過調處的方式明確各方當事人的權利和義務;二是程序方面，行政調解書具有法律終結效力，并賦予了和解協議強制執行力。

[1] 參見《最高檢發布“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”典型案例》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，最后訪問日期：2022年1月27日。

[2] 一是“潛在之訴”，即尚在行政復議階段的行政爭議;二是“過期之訴”，即法院以超過起訴期限為由不予實體審理的行政爭議;三是“遺落之訴”，即行政相對人針對行政決定雖沒有行使復議、起訴和申請監督權利，但在非訴執行階段仍然提出其合法訴求所致的行政爭議。

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