以數字化轉型實現行政檢察監督的“精細治理”

王焰明 劉東杰

摘 要：當前，行政檢察監督分為“粗糙終結”和“精細治理”監督模式。與“粗糙終結”相比，“精細治理”具有監督理念、程序和結果上的先進性。行政檢察高質量發展的必然選擇是“精細治理”，數字化轉型將為“精細治理”提供新的可能。行政檢察實現新的突破應當以數字化建設為前提，以全方位、多領域應用為基礎，以跨場景融合為延伸，做好數字化工作。

關鍵詞：“粗糙終結” “精細治理” 行政檢察 數字化轉型

當前，行政檢察監督按照監督的目標和效果可分為兩種監督模式，一種是“粗糙終結”，另一種是“精細治理”。“粗糙終結”型監督是指經行政檢察監督辦案流程審查后，簡單作出不支持監督申請或者一抗（訴）了之，并不考慮案件的實際效果。表面上看，檢察機關作出的決定均符合辦案流程，但實質上僅僅是符合法律規定的“形式法治”，尚未突破法條主義的窠臼。“精細治理”是指將行政案件的處理作為一項系統性工作對待，窮盡一切手段和方式，達到監督公權力、保障私權利、實現實質性化解行政爭議的多重目標，其本質是“實質法治”。比較分析“粗糙終結”和“精細治理”的優劣，對于定位行政檢察發展方向、探索數字化轉型路徑具有現實意義。

一、“粗糙終結”的弊端

一是理念上分析，“粗糙終結”屬于線性思維和被動監督。檢察人員以“就案論案”“機械辦案”的個案線性監督思維開展工作，對于當事人申請監督的事項予以審查，對于申請之外的事項如審判人員和審判程序是否違法、案件有無實質性化解的可能性不予審查，對于個案反映的普遍性問題不了了之，過于被動、謙抑應對可監督化解的案件，導致監督薄弱、辦案不被認可。

二是程序上分析，“粗糙終結”屬于書面化審查。檢察人員審查案件往往局限于法院書面卷宗、當事人提交的書面材料，并未去現場核實具體情況，導致在檢察辦案環節無法形成新的證據，無法查明案件的客觀事實。固然，書面審查可以獲取一系列案件情況，但是不去現場走走看看就無法糾正一些顯而易見的錯誤。實際上，依賴書面材料，并不符合檢察官客觀公正的要求。

三是處理結果上分析，“粗糙終結”普遍存在單一式處理的現象。行政訴訟監督案件大部分可能是不支持監督申請案件。檢察人員若在處理時草草作出不支持監督申請了事，不去考慮申請人的感受，不去解決申請人可能存在的困難，將導致申請人在檢察程序終結后不斷上訪，白白浪費了檢察機關化解矛盾的黃金時間，同時引發了次生矛盾。

二、“精細治理”的優勢及必要性

一是理念上分析，“精細治理”屬于能動司法檢察范疇。行政訴訟活動是一個公權力和私權利相互交織、激烈碰撞的復雜地帶，檢察人員在監督辦案中既要遵循形式合法，又要融入時代背景，自覺、積極、主動考慮天理、國法、人情，融法理情于辦案全過程，實現辦案三個效果的有機統一，讓司法既有力度又有溫度。“精細治理”要求踐行“穿透式監督理念”，即監督辦案要發揮“監督行政訴訟活動、促進依法行政、實質性化解行政爭議、提升社會治理能力”[1]的多層穿透效能。

二是程序上分析，“精細治理”克服了書面審查的弊端，將調查核實作為行政檢察監督辦案的前置性程序。如，《人民檢察院行政訴訟監督規則》第6條規定，“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當查清案件事實、辨明是非。”如此才能做到發現矛盾并解決矛盾，逐步深化對案件事實的認識，消除檢察官的隨意性和片面性，得出“以事實為根據，以法律為準繩”的客觀結論。

三是處理結果上分析，“精細治理”窮盡檢察監督和救濟，追求多元化治理。行政檢察監督兼具監督和救濟功能，片面強調監督或者救濟均不妥當。特別是在不支持監督申請案件中，簡單地以案件不符合監督條件終結程序并非最佳選擇，應樹立“不支持監督也能監督化解的觀念”，對申請人訴求具有一定合理性但通過法律途徑難以解決，且確實生活困難的，檢察機關可以依法給予司法救助或者協調社會救助，傳遞檢察溫度。對于案件反映的執法司法瑕疵問題但相關部門處理并無不當的，檢察機關應當制發社會治理類檢察建議，促進提升工作水平和能力。

應當看到，“粗糙終結”往往辦案節奏很快，但是成效不顯著，將會出現黨委政府認同感不強、人民群眾獲得感不高、檢察干警成就感較低等問題;“精細治理”可能需要檢察官花費大量時間和精力，但收獲的是案結事了政和、人民群眾滿意的答卷。要“以科學的態度對待科學，以真理的精神追求真理。”因而，“精細治理”成為檢察辦案的必然選擇。

行政檢察監督的“精細化治理”模式的真正落實，關鍵要借智借力借數字化轉型建設。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“加強檢察機關信息化、智能化建設，運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案，實現案件數據和辦案信息網上流轉。”可以說，數字化轉型是所有司法機關未來協同辦案的基礎，也將為行政檢察“精細治理”提供嶄新的道路。

三、數字賦能“精細治理”的實現路徑

（一）以數字化建設為前提

2021年，全國檢察業務應用系統在1.0版本的基礎上，按“科學化、智能化、人性化”的要求升級轉型，系統建設、應用和管理更加合理化、規范化。遺憾的是，新系統設計時并未過多考慮行政檢察監督的特性，基本還是按照原民事行政檢察的模式設計各模塊。比如，行政爭議實質性化解業務尚未納入全國檢察業務應用系統管理，相關數據還需手動填報。針對化解案件中出現的類案檢索、類案數據比對等關鍵步驟仍需檢察干警線下自覺執行。故有必要開展行政檢察數字化基礎硬件建設工作。

從地方實踐來看，湖北省檢察機關研發了面向行政檢察官的綜合性業務平臺——智慧行政輔助辦案平臺，可以作為先進經驗予以借鑒。歸納該地做法，主要是三個數字模塊的建立。一是構建智能審查模塊，助力檢察官審查斷案。通過建立要素比對規則，將行政案件中各階段當事人訴求、法院查明事實、裁判結論進行對比，幫助明確案件爭議焦點、審理方向，提高案件辦理效率。二是建立知識推送模塊，滿足檢察官辦案知識需求。對行政征收、行政強制、行政協議、行政賠償以及工傷行政確認、政府信息公開案件數據源挖掘應用，以司法大數據、司法觀點集成資源為基礎，建立匹配規則，實現類似案件案例、法律法規、司法觀點的精準推送和快速查詢，滿足檢察官在辦案過程中對法律、案例、專業知識的需求，為檢察官規范審查尺度、統一法律適用、準確作出審查結論提供有力支撐。三是構建事務性工作處理模塊。針對各類程序性文書、郵寄面單、卷宗整理歸檔等耗時費力的瑣事，自動生成相關信息，實現程序性事務性工作由輔助辦案平臺完成，讓檢察官有更多精力和時間處理監督和化解工作。

（二）以全方位、多領域應用為基礎

1.裁判結果監督貴在引領性監督。行政訴訟監督是行政檢察監督的重心。對于訴訟活動的司法產品即生效行政判決書的監督，貴在引領。訴訟監督的要義在于以抗訴或者再審檢察建議啟動再審，督促錯誤判決得到糾正，不僅包括再審改判，也包括以抗訴促調解。裁判結果監督的關鍵在于“抗訴一案、糾正一片、引領社會面”。當前，行政審判不正確、不公正，除事實認定錯誤外，多數集中在法律適用錯誤上。以大數據檢索、分析、處理作為依托，檢察機關能更加敏銳地發現司法、執法活動中存在適用法律不一致的共性問題，通過監督促進統一裁判尺度和執法標準，從而實現“精細治理”。

如某省院辦理的盧某訴市交警支隊道路交通行政處罰檢察監督案[2]。盧某醉酒駕駛被判處刑事處罰后，公安機關作出吊銷駕駛證行政處罰，盧某不服，提起行政訴訟，吊銷駕駛證的行政處罰決定被法院裁判撤銷。《道路交通安全法》第91條第2款規定，“醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任。”吊銷駕駛證與依法追究刑事責任并非選擇性條款，法院判決錯誤，檢察機關提起抗訴促使法院改判糾正。同時，檢察機關通過中國裁判文書網等平臺抓取類似案件信息，以再審檢察建議形式推動法院對錯誤裁判自行糾正。另外，檢察機關主動加強與法院、公安機關溝通協調，推動相關單位圍繞吊銷機動車駕駛證問題進行座談研討，對吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件法律適用達成一致。

2.行政非訴執行監督重在類案監督。行政非訴執行監督是指檢察機關對法院受理、審查、裁決、實施非訴執行活動的監督。行政裁判結果監督呈倒三角趨勢，越往下級檢察院，案件數量越少，基層檢察院基本處于無案可辦狀態。行政非訴執行監督作為基層檢察院的主要業務，是“破解基層行政檢察作用發揮難的重要抓手”[3]。當前，行政非訴執行中行政法律文書“白條化”趨勢比較明顯，法院對被執行人財產調查不徹底、終結執行程序后恢復不及時，行政機關怠于跟進履職等情況比較普遍，導致行政處罰款未及時收繳，損害司法公信力。以個案監督作為切口，依托數字賦能，重點開展行政非訴執行終結本次執行類案監督，有利于放大監督效果，實現類案“精準治理”“源頭治理”。

筆者認為，浙江省余姚市檢察院構建的數字化行政檢察工作方法是比較典型的應用樣本，值得學習參考。具體而言，其主要有三個方面做法。第一，向省檢察院主動爭取行政檢察條線涉案賬戶數字化查詢權限，全面核查終結本次執行程序案件中被執行人及相關人銀行賬戶資金情況、房產和車輛信息，查詢結果與檢察建議同步移送行政機關或法院，督促案件執結。第二，監督線索數字化比對，有效嵌入應用模型。針對個體工商戶、合伙企業、個人獨資企業等終結本次執行程序案件未追加被執行人的線索進行分析研判，運用浙江政務服務網行政處罰信息公開欄、中國裁判文書網、中國執行信息公開網、國家企業信用信息公示系統或天眼查等平臺，比對行政處罰對象、行政裁定結果、企業經營狀態、行政執行結果和追加對象等數據，鎖定并追加被執行人。第三，以本地大數據管理局為連接點，與各行政執法機關搭建執法信息共享平臺，通過大數據碰撞，對同一行為人發生多次同類違法行為被行政處罰的情形，督促行政機關采取跟蹤回訪、行業準入限制等措施，從根源上加強治理。

3.行政爭議實質性化解效果在剛性監督。行政爭議實質性化解是行政爭議解決的重要方式和手段，具有協商性和便捷性等特點。但也面臨缺乏外部監督、剛性不足等缺陷。根據我國行政訴訟法規定，行政審判活動主要是對行政行為的合法性進行審查。行政檢察監督是對行政審判的監督，是法的再次適用，同樣應當堅守合法性底線，不能為了完成調處化解的任務而混淆黑白、放棄原則。最高人民檢察院曾在行政爭議實質性化解專項活動中指出，要“堅持合法性審查，避免和稀泥”“正義不僅要實現，而且要以老百姓感受得到的方式實現。”此次以數字化轉型為契機，在爭議化解過程中引入數字化公開聽證等機制，有利于充分聽取各方意見，有利于行政檢察工作接受社會監督和輿論監督，推動矛盾爭議在陽光下解決，真正實現案結事了。浙江省寧波市檢察院辦理的黃某陽等人與某市自然資源和規劃局土地登記申請監督案是比較經典的互聯網公開聽證案例[4]。在該案中，檢察機關采用“網絡直播+行政機關負責人出席”模式公開聽證，精準查找爭議根源，增強了公開聽證公信力和監督效能，有效化解了行政爭議。

4.行政執法監督要點在理性監督。《意見》規定了檢察機關可以開展行政執法監督活動，代表著行政執法監督的回歸。但是開展行政執法監督工作的要點是理性監督，切忌做成“一般監督”。從我國的實踐看，“一般監督”的做法既有歷史的反面教訓，又不符合我國政治體制和政治生態，應當嚴格避免。[5]從域外經驗看，“一般監督”發源地的“繼承人”俄羅斯聯邦1993年制定新憲法時也對“一般監督”職能作了重大調整，去除了被俄羅斯學者認為“最令人厭惡”的對社會組織、政黨、運動和公民的監督。[6]那種大而全、囊括一切的“一般監督”已經塵封為歷史。

行政執法監督在數字化探索過程中，可以依托刑事司法與行政執法的平臺，善于從刑行銜接的大數據中發現問題線索，如“刑事案件中存在刑行并罰、補罰、耦合情況仍需行政處罰的，可以由行政檢察部門負責辦理”[7]。這類探索具有現實可行性也符合檢察權運行基本規律。因為以刑行銜接作為突破口，既不會盲目擴張監督范圍，將行政執法監督做成“一般監督”;又能發揮檢察機關辦理刑事案件的強項，積極主動做好刑事檢察后半篇文章。

（三）以跨場景融合為延伸

習近平總書記指出，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為訴訟大國。我國有14億人口，大大小小的事情都要打官司，那必然不堪重負。”[8]我國解決行政爭議的制度設計中，行政復議發揮著“主渠道”作用，于訴訟前過濾掉一批行政糾紛。在數字化改革中，行政檢察可以探索跨場景融入行政復議階段，讓法律監督由“事外”“事后”向“一件事”聚焦，促使監督扎根在“一件事”現場。一是，行政檢察融入行政復議契合檢察權的政治性。為大局服務，為人民司法是檢察機關應當踐行的政治任務。在黨委及其政法委領導下，在人民法院和有關行政機關支持下，檢察機關可以穩妥探索現有監督職能以外的行政爭議化解工作如化解行政復議階段的“潛在之訴”，以檢察履職助力社會大局和諧穩定。二是，行政檢察融入行政復議具有現實可行性。以12309檢察服務中心入駐矛調中心為契機，檢察機關可以借勢利用好矛調中心大數據，拓展法律監督的線索渠道，融入黨委政府和社會治理大格局，推進檢調對接、聯動調處，多途徑、多手段化解社會矛盾，將矛盾化解糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層。

[1] 張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監督》，《人民檢察》2021年第10期。

[2] 參見福建省人民檢察院第七檢察部編：《行政檢察工作情況》（內刊）2021年第1期。

[3] 張相軍：《基層行政檢察作用發揮難之破解》，《人民檢察》2020年第18期。

[4] 參見李玨之、劉婷婷：《最高檢發布行政檢察公開聽證案例》，《檢察日報》2021年2月19日。

[5] 參見呂濤：《行政檢察新論》，《人民檢察》2015年第2期。

[6] 參見樊崇義：《域外檢察制度研究》，中國人民公安大學出版社2008年版，第300頁。

[7] 《浙江省檢察機關行政違法監督工作指引》第2條。

[8] 習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。