加強農村地區防災減災和應急管理體系建設

文/張興贏

張興贏，研究員，博士生導師，第十三屆全國政協委員，國家衛星氣象中心副主任，中國大氣環境監測衛星工程應用系統副總師，中國風云四號氣象衛星工程地面系統副總指揮，國際地球觀測組織（GEO）全球碳觀測系統工作組專家，國際對地觀測衛星委員會（CEOS）溫室氣體白皮書撰寫專家。

隨著全球氣候變化加劇，其造成的影響比我們預期的更為強烈和迅速，極端天氣和氣候災害愈加凸顯，2021年7月我國河南發生特大暴雨事件；12月，美國中部6個州罕見的遭遇至少30場龍卷風襲擊；2022年1月，位于南太平洋的島國湯加發生了21世紀以來最強烈的火山噴發事件；2022年2月大西洋強風暴“尤尼斯”侵襲歐洲。這些極端的自然災害造成了重大的人員傷亡和財產損失，尤其是對農村地區造成了極其嚴峻的影響。近20年來，中國80%以上的災害造成的人員傷亡和經濟損失都分布在農村地區。我國832個已脫貧的原貧困縣中，有70%以上位于易受暴雨和洪水地質災害影響的地區，因災返貧風險挑戰嚴峻。近10年來，我國農村因災致貧的比例占到貧困原因的6.59%。在過去的20年中，70%以上的氣象災害發生在中國的農村地區，尤其是西部地區，其主要原因就是中國西部農村地區防災減災的工程性措施和非工程性措施相比中東部地區普遍偏弱。

農村是當代中國社會治理的基礎，在統籌發展與安全理念指導下，切實提高農村地區防災減災與應急管理能力，已成為推動高質量發展的重要課題之一。2016年12月19日，中共中央、國務院發布的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中已指出，“當前我國防災減災救災體制機制有待完善，災害信息共享和防災減災救災資源統籌不足，重救災輕減災思想還比較普遍，一些地方城市高風險、農村不設防的狀況尚未根本改變”。目前，我國應急管理體系建設中較多的人力、物力、財力分布于城市地區，“農村不設防”問題較為突出，使得農村地區成為防災減災的薄弱環節。這在今年河南特大暴雨洪澇災害中體現得尤為明顯，一些地方鄉村道路沖毀，電力、通信、交通中斷形成“孤島”的局面屢屢發生。

當前存在主要問題如下：受地理環境和自然條件的限制，農村地區的地形、地質、自然稟賦等層面的復雜危害更加嚴峻，疊加農村貧困地區防災減災能力的明顯不足，導致災害情況比其他地區高出5倍。受城鄉二元化體制的影響，防災減災和應急管理普遍存在著重城市、輕農村的現象，導致公共事業發展、公共管理和政府協調能力不足，遠遠不能滿足農村應對防災減災嚴峻形勢的要求和人民日益增長的安全生產環境的需求。由于缺乏就業機會，以農村青壯勞力為代表的農民工流向城市地區，缺乏基礎性群眾力量，且防災減災知識的宣傳教育相對滯后，缺乏防災救災知識及自救、互救技能。

因此，健全和提升農村應急管理體系和能力，已成為深入推進國家高質量建設的重要議題，有助于完善國家應急管理體系行穩致遠和鄉村振興戰略高質量發展。建議：

加快5G網絡等新技術在農村的發展應用，以信息化建設提升農村應急管理精細化水平和農村綜合治理現代化水平。

一方面加強農村和貧困地區災害監測預報預警能力建設，解決災害風險預警的“最后一公里”問題，另一方面還要提高設防能力，編制和實施以村屯為單位的防災減災救災規劃，并將其納入村屯現代化建設的管理體系和布局中。

構筑全體村民參與防災減災救災的文化氛圍，組織開展防災減災救災基本知識、防災避險、自救互救技能等知識培訓，定期開展防災減災救災科普宣傳，大力提升村民防災減災救災的意識和能力。

建立農村災害保障體系，克服救災救濟單純依靠政府的弊病，設立農村救災基金，增強救災實力，化解農業生產風險，減少農民災害風險。