關于促進遼寧脫貧群眾生活持續改善的對策建議

張楊 聶榮

〔內容提要〕遼寧省脫貧攻堅成效明顯。受客觀環境影響，部分村屯存在產業扶貧范圍狹窄，部分群眾收入增長緩慢，部分農戶因病、婚喪大辦而導致“返貧”，仍然存在大量的脫貧不穩定戶、突發嚴重困難戶和邊緣易致貧戶。我們不僅要促進脫貧群眾生活持續改善，還應關注農村的多維貧困問題。要從思想上指明致富道路，從技術上夯實致富基礎，著力發展“飛地”經濟，以工代賑促進貧困勞動力就業；扶持農村發展新產業，提高社會保障的參與度和受益面，持續改善脫貧地區基礎設施條件，進一步提升脫貧地區公共服務水平，構建社會力量參與機制。

〔關鍵詞〕脫貧群眾 多維貧困 持續改善

一、遼寧省脫貧攻堅成效明顯

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區各部門采取一系列超常規的政策舉措，組織實施了人類歷史上規模空前、力度最大、人口最多的脫貧攻堅戰。在這場脫貧攻堅人民戰爭中，遼寧省委、省政府堅決貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作重要講話和指示批示精神，深入貫徹黨中央決策部署。到2020年底，全省如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下84萬農村貧困人口全部脫貧，15個省級貧困縣全部摘帽，1791個貧困村全部銷號，實現了“兩不愁三保障”，歷史性解決了絕對貧困問題，如期打贏全省脫貧攻堅戰。

遼寧省雖然不是全國扶貧任務最艱巨的省份，但也有許多自然資源貧乏、農業產業結構單一的邊遠村莊，扶貧任務異常艱巨。各級政府從各方各面想盡辦法提高農村居民收入。2017至2020農村居民人均純收入這四年來合計共增長達到3703元，農村居民人均收入水平取得顯著提高，生活質量得到極大改善。2016年至2020年遼寧省共落實各級財政專項扶貧資金103.7億元，其中中央財政資金41.5億元，省財政資金38億元，市、縣財政資金24.2億元。5年來，遼寧省累計實施產業扶貧項目11982個，建成各類產業扶貧基地5221個，5654個村有資產收益扶貧項目，累計翻建改造建檔立卡戶危房11.7萬間，全面實現住房安全有保障。

遼寧省還加大了大病保險和醫療救助對貧困人口的支付傾斜力度，減輕醫保扶貧對象的醫療費用負擔。目前貧困人口大病保險起付線降低50%，統一執行最高報銷比例70%，不設封頂線；貧困人口重特大疾病救助比例由60%提高到65%，部分市提高到70%。此外還配合相關部門落實農村貧困人口25種大病專項救治、貧困殘疾兒童康復救助等民生實事，脫貧群眾醫療健康得到有效保障。落實教育資助政策共幫扶貧困學生14.5萬名，實現義務教育階段無人因貧輟學目標，因人施策，推進就業扶貧，幫助23.1萬名建檔立卡人口實現就業，累計39.2萬名建檔立卡人口享受過低保扶持，實現了城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助，對建檔立卡人口全覆蓋。

近年來，遼寧省一直致力于提升農村居民居住環境的改善與公共基礎設施的建設。“十三五”期間，遼寧省累計投入農村公路建設及維修改造資金201.6億元，支持建設農村公路2.3萬千米、維修改造農村公路2.3萬千米。截至2020年全省共建設村內瀝青或水泥路面道路6288.3千米、村內橋梁3708.1延長米，受益人數474.7萬人。2021年，遼寧全年新建農村公路3500千米、維修改造3000千米，自然屯通硬化路比重達95%。開展城鄉交通運輸一體化示范縣創建，推動城鄉道路客運公交化運營，建成農村交通綜合服務站30個，創建國家級“四好農村路”示范市、示范縣。建設了300個美麗鄉村示范村，共安裝太陽能路燈2.08萬盞、垃圾箱等設備5250個，修建村內道路邊溝296.5千米、村內水渠25.1千米、文化墻61.9萬平方米、文體活動廣場42.1萬平方米。

二、遼寧省脫貧群眾生活面臨的主要困難

雖然遼寧省在脫貧攻堅戰中收貨了勝利的果實，但并不意味著扶貧工作的結束。許多脫貧群眾只是暫時擺脫了貧困，與當地平均收入水平仍有一定的差距，仍然存在大量的脫貧不穩定戶、突發嚴重困難戶和邊緣易致貧戶。要想實現共同富裕，縮小收入差距，仍有很長的一段路要走。此外，遼寧省不僅要促進脫貧群眾生活持續改善，還應關注農村的多維貧困問題。

（一）受客觀環境影響，部分群眾收入增長緩慢，甚至出現收入下降的情況

一是因災出現農業收入下降。低收入群體大都以種植業為主，由于自然條件限制，再加上家庭經濟基礎薄弱，低收入抵御各種風險的能力較弱。2021年遼寧部分地區出現了水災，如6月27日，北鎮市趙屯鎮遭遇強降雨，導致楊屯村黑魚溝河北段河堤遇險，各村不同程度受災，給群眾的生產生活造成了嚴重影響。水災造成了農作物大幅度減產，來自于種植業的收入顯著下降。二是非農就業機會減少。由于缺資金、缺門路、缺技術，農村低收入家庭很難有多種收入途徑，外出做零工成為許多家庭增加收入的主要方式，同時受到新冠肺炎疫情的影響，使得第二、三產業用工顯著減少，農民外出務工機會和務工收入減少很多。

（二）部分農戶因病，醫療支出巨大，生活出現困難

遼寧貧困人口患病比例較大，特別是患大病的貧困人口日常用藥負擔重。一些長期患有慢病、大病、特病的失能半失能的脫貧人口到醫療機構治療，除了基本醫保、大病保險、縣醫療扶貧保險、醫療救助等承擔一部分費用外，個人仍需要承擔高額的費用。遼寧省農村貧困人口中，因病致貧的占46%，個別地區高達60%—70%，因病致貧列致貧原因首位。遼寧新農合醫保政策規定參加新農合的住院病人一次性或全年累計應報醫療費超過5000元以上才分段補償，而尿毒癥門診血透、腫瘤門診放療和化療補償年限額僅為1.1萬元。一些缺乏工作能力，殘疾人、孤寡老人、長期患病者等無業可扶家庭存在因病返貧的現象。

（三）婚喪大辦而導致“返貧”

有些偏遠地區依然保留著大辦婚喪慶典的習慣，許多貧困戶本來就十分困難，大辦慶典帶來的經濟負擔，給他們本來就困難的生活又添煩惱，無疑是雪上加霜。人情往來成了沉重負擔，有的家庭每年隨出的禮金多則上萬元，少則幾千元。一些家庭孩子上高中、上初中甚至老母豬下崽也找個名目操辦一下收紅包。據了解，遼寧省彩禮費用一般在5萬元—20萬元，鞍山是遼寧省彩禮最高的城市，在農村一般都是15萬元，市內一般是10萬元。喪葬費社會3000—4000元不等。這些費用的支出給本來生活就不富裕的農村居民帶來了巨大的經濟壓力，受家庭觀念、傳統習俗的影響，部分農村居民不得不面臨這些難題，從而導致返貧現象的產生。

（四）老齡化引發返貧風險

農村老年人是貧困的高發群體，老年人缺乏勞動能力，為家庭帶來的收益甚少，生活艱難，如果遭遇大病，貧困程度則更加嚴重。家庭資產積累較少、收入差距大且收入來源單一、醫療支出較高以及空巢老人數量增加，是老年人口容易致貧的主要原因。目前遼寧省60歲及以上人口為10954467人，占總人口的25.72%，其中65歲及以上人口為7417481人，占總人口的17.42%，同2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升10.29個百分點，65歲及以上人口的比重上升7.11個百分點。老齡化的問題加劇了農村人口養老負擔，很大程度上影響了農村精準脫貧可持續和脫貧群眾生活改善的進程。

（五）相對貧困問題仍然存在

我們所說的消除貧困是指經濟上的絕對貧困消除了，但相對貧困問題依然存在，這仍然是未來要徹底解決的重大問題。相對貧困是指在特定的社會生產方式和生活方式下，依靠個人或家庭的勞動力所得及其他合法收入雖能維持其食物保障，但無法滿足在當地條件下被認為是最基本的其他生活需求的狀態。阿馬蒂亞·森認為人們應該擁有免受饑餓、營養不良、疾病和死亡的基本能力，判斷一個人是否貧困還應該具有一些反映生活質量水平的客觀指標和主觀福利指標，即是否存在多維貧困問題。多維貧困主要考量人的發展福利，既包括能夠通過具體指標進行量化評價的個人福利，例如收入水平等，也包括工作滿意程度、對子女教育滿意程度、對社會保障滿意程度和對醫療體系滿意程度等在內的主觀評價。我們應該意識到貧困問題不單單指收入的匱乏，還應該包含醫療、教育、養老、社會保障等多方面問題。目前，還有一些偏遠地區的可接入基礎設施所提供的服務，如自來水、道路、衛生設施落后，存在百姓獲得的社會福利及保障不高等問題。

三、脫貧群眾生活收入增長乏力的原因分析

（一）部分脫貧群眾還存在思想和行動上的惰性

由于當前的扶貧政策存在一定的福利性誘惑，扶志問題沒有從根本上得到解決，甚至有的農民以欺騙的形式騙取扶貧物資，占用扶貧公共資源，客觀上助長一些貧困戶的惰性，妄圖坐享其成。在脫貧攻堅和鄉村振興的實踐中，一些群眾可能積極性不強、自主性較低，對待脫貧沒有保持一個正確的思想和觀念，出現“等、靠、要”這樣的現象。有些脫貧的群眾主動致富意愿不強，過度依賴幫扶政策，想繼續當低保戶，想占有公益性崗位，甚至存在“你不幫，我不動”的現象。一些貧困人口實現脫貧后，不能再享受相關優惠政策，政府不再對他們的生產發展提出建議和指導，在這種情況下，一些等著國家的救濟金、靠著國家的補助、要著國家的資源“等靠要”思想嚴重的農戶，對于自身的發展很可能感到迷茫與困惑。入戶走訪過程中發現，當個別貧困戶被問及打算發展什么產業、如何拔窮根時，不假思索地說：“我現在是無錢、無勞力、無技術，啥都搞不成，你們既然是來扶貧的，請你們給我安排低保。”一些貧困戶還擔心脫貧后不再享受相關的惠農政策，等靠要思想嚴重。

（二）缺乏職業技能

當下貧困戶由于就業技能和學歷等問題，一直無法勝任收入較為合理的崗位和職業，致使貧困戶就業問題得不到相應的保障，有些貧困戶甚至因為家庭和身體等各方面原因，無法就業，無法獲取收入。遼寧省存在一定程度的文盲或半文盲，由于生產技能欠缺、就業觀念落后、自我增收能力弱，職業技能欠缺或者職業技能單一已經成為貧困群眾脫貧增收的關鍵瓶頸。

（三）鄉村產業不興旺、集體經濟不發達

產業扶貧祛“窮根”，發展產業是脫貧的基礎。現如今，遼寧省部分地區產業空虛，部分群眾“等靠要”思想嚴重。由于剛剛越過貧困線的人口原本經濟基礎薄弱，所以其抗風險能力較差，存在脫貧的不穩定性。目前來看，產業扶貧效果在一些地區并不明顯，一些貧困地區還是按照政策要求“照單全收”，并沒有依托本地區的資源優勢、區位條件等發展特色產業，產業規劃滯后于產業擺布。比如，有的地區貧困人口收入提高較慢，主要原因是產業單一，貧困人口的收入來源主要是農業特別是種植業。這類地區貧困人口可持續脫貧的出路就在于，發展多種產業，實現收入多元化。又如，有的地區力求扶貧產業形成規模，結果卻造成大規模的產業單一化，進而造成供給過剩、銷售困難和價格下跌。產業既沒形成規模和競爭力，也沒有帶來就業，更沒有激發貧困戶的脫貧積極性。

（四）農村教育資源相對匱乏，文化素養無法與時代潮流接軌

農村的教育輸入是阻斷貧困代際傳遞、實現農村脫貧人口可持續性發展不可缺少的措施。貧困家庭中的主要勞動力大多數都存在受教育年限短、文化水平低的情況，并且從未接受過任何形式的技術培訓，生產技能普遍偏低，再加上資產積累少等原因，在地區經濟發展中很難獲益。外出務工是當前不少農民增加收入的主要方式，但是外出就業越來越困難。即使外出就業，由于缺乏知識和技能，大多進入挖礦、建筑、餐飲、服裝生產等行業，收入水平不高。

（五）農村醫療保障體系的可及性和可得性仍然相對較差

農村的社會保障不健全，尤其是養老保障與城市之間有較大的差距，絕大多數農村老年人都沒有退休金，主要是靠子女養老和社會養老保險相結合。當前，我國城鄉醫療保險資源沒有得到合理分配，醫療保險資源更傾向于城市。農村醫療資源分配不均尤其是城鄉之間配置不合理問題是造成農村醫療保障難以獲得的主要影響因素。遼寧新型農村合作醫療保險參加率近年有了明顯提升，大體上實現對貧困人口的全覆蓋，大多數貧困戶都可以負擔家庭成員較輕病癥的醫療費用。但在調查中發現社會商業保險制度不健全，大病商業保險并未實現全覆蓋，如果貧困人口患有大病，這將導致貧困戶返貧現象的發生，貧困人口負擔沉重的醫療費用，使得貧困現象越來越明顯。

（六）城鄉基礎設施差距依然較大

目前遼寧農村醫療衛生條件雖然有所改善，但與城市相比差距仍然較大。農村衛生所的醫院人員很少，且醫務人員的學歷比較低，大多數都是專科學習，而且年齡還比較大。遼寧的城市雖然已經形成了密如蛛網的航空、鐵路、公路等運輸網絡，但農村交通網絡不發達，這在一定程度上也導致農產品銷售運輸不便，影響了農民收入。由于遼寧省地理和地形以及氣候環境的影響，干旱、洪澇災害、暴雨雪以及冰凍災害性天氣時常發生，給農業生產造成了尤為嚴重的危害和影響。而且，遼寧貧困地區多處于山區，土層淺薄，土地承載力較弱，加上未形成具有長效機制的防災抗災措施，基本設施不完善，在應對自然災害時顯得尤為乏力。往往一遇自然災害，就會導致收入銳減乃至虧本，入不敷出，返貧困現象時有發生，貧困人口穩定脫貧致富面臨挑戰。

四、促進脫貧群眾生活持續改善的對策建議

針對以上遼寧省脫貧群眾存在的各種問題，基于多方面的考慮，建議：

（一）要從思想上指明致富道路，從技術上夯實致富基礎

對困難群眾進行思想道德教育是非常必要的，通過展示已經致富群眾的成果，激勵群眾奮發圖強。引導和鼓勵貧困群眾改變觀念、振作精神、樹立勤勞致富、自主發展意識，自身努力才是致富的原動力，而政府扶持只能作為暫時的輔助動力。貧困人口所以貧困就是因為存在思想守舊，思想歪曲等問題。讓群眾認識到知識的力量，同時提高全民素質。排除舊俗和壞習慣，宣傳吃苦耐勞的精神，接納新思想，排除封建老思想。

組織技術、技能培訓，組建科技特派員隊伍，為貧困地區產業發展提供科技服務，通過示范、組織農民參觀學習和技術培訓等方式，讓科技成果活生生地展現在農民面前，為農戶增產增收提供有力保障。在當地培養一批有文化、懂技術、會經營的職業農民，讓他們成為對本村發展有重大推動力的先鋒人才。只要思想進步了，技術革新了，脫貧群眾生活持續改善將不再成為問題。

（二）著力發展“飛地”經濟，以工代賑促進貧困勞動力就業

一是利用發展“飛地經濟”促進農民就業。這是一種打破原有行政區劃限制，實現兩地資源互補、經濟協調發展的區域經濟合作模式。產業發展是脫貧攻堅關鍵點，產業興旺是鄉村振興動力源。近年來，遼寧搶抓產業轉移機遇，著力發展“飛地經濟”，省政府出臺《遼寧省人民政府關于支持“飛地經濟”發展的實施意見》，通過發展“飛地經濟”為貧困勞動力就業找到突破口。

二是以工代賑，為農民提供就業機會。搭建用工信息平臺，培育區域勞務品牌，加大低收入群體有組織勞務輸出力度。在農村地區重點建設一批區域性和跨區域重大基礎設施工程。在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式，吸納更多脫貧人口和低收入人口就地就近就業。支持脫貧地區在農村人居環境、小型水利、鄉村道路、農田整治、水土保持、產業園區、林業草原基礎設施等涉農項目建設和管護時廣泛采取以工代賑方式。延續支持扶貧車間的優惠政策。過渡期內逐步調整優化生態護林員政策。統籌用好鄉村公益崗位，健全按需設崗、以崗聘任、在崗領補、有序退崗的管理機制，過渡期內逐步調整優化公益崗位政策。

（三）扶持農村發展新產業，推進鄉村振興

建議各地要編制好鄉村特色產業發展規劃，因地制宜發展現代農牧業、光伏、旅游、電商、生態、庭院經濟。實施特色種養業提升行動，以脫貧縣為單位規劃發展鄉村特色產業，實施特色種養業提升行動，培育綠色食品、有機農產品、地理標志農產品，打造區域公用品牌。大力培育致富帶頭人，注重產業后續長期培育，尊重市場規律和產業發展規律，提高產業市場競爭力和抗風險能力。全面提升鄉村治理能力和治理體系現代化水平，實現脫貧人口生活持續改善。廣泛開展農產品產銷對接活動，深化和拓展消費幫扶。完善全產業鏈支持措施，加快脫貧地區農產品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設施建設，支持農產品流通企業、電商、批發市場與區域特色產業精準對接。

（四）提高社會保障的參與度和受益面

制定出臺與相對貧困標準相銜接的政策措施，針對意外突發情況建立健全臨時救助機制，通過財政預算、社會幫扶等途徑籌集設立防致貧返貧風險救助專項資金，對返貧致貧風險戶進行差異化扶持。面對水災、旱災、蟲災等自然災害，要引導農民參加土地保險、農業保險，這樣就可以對損失進行相應的補償。對脫貧人口中喪失勞動能力且無法通過產業就業獲得穩定收入的人口，以現有社會保障體系為基礎，按規定納入農村低保或特困人員救助供養范圍，并按困難類型及時給予專項救助、臨時救助。加大大病保險和醫療救助對貧困人口的支付傾斜力度，減輕低收入群體的醫療費用負擔。建議將農村低收入群眾的最高報銷比例上調至 90%；貧困人口重特大疾病救助比例提高到70%以上。把破解因病致貧、因病返貧作為主攻方向，在解決貧困人口“看得起病、看得好病、方便看病、少生病”等問題上下功夫，積極落實健康扶貧政策，加快補齊醫療服務短板，全力提升醫療保障水平。

（五）鞏固“兩不愁三保障”成果

有效防范因病返貧致貧風險，落實分類資助參保政策，做好脫貧人口參保動員工作。建立農村脫貧人口住房安全動態監測機制，通過農村危房改造等多種方式保障低收入人口基本住房安全。鞏固和維護好已建農村供水工程成果，不斷提升農村供水保障水平。貧困縣退出后“四個不摘”：摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管；貧困戶、貧困村退出后，在攻堅期間可繼續享受國家和省扶貧相關政策，防止出現邊脫貧、邊返貧的現象，切實做到應進必進、應扶盡扶、應退則退。主要的幫扶政策保持總體穩定，及時做好幫扶政策延續、優化、調整工作，確保政策連續性，兜底救助類政策繼續保持穩定。

（六）持續改善脫貧地區基礎設施條件

繼續加大對脫貧地區基礎設施建設的支持力度，重點謀劃建設一批高速公路、客貨共線鐵路、水利、電力、機場、通信網絡等區域性和跨區域重大基礎設施建設工程。按照實施鄉村建設行動統一部署，支持脫貧地區因地制宜推進農村廁所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。推進脫貧縣“四好農村路”建設，推動交通項目更多向進村入戶傾斜，因地制宜推進較大人口規模自然村（組）通硬化路，加強通村公路和村內主干道連接，加大農村產業路、旅游路建設力度。加強脫貧地區農村防洪、灌溉等中小型水利工程建設。統籌推進脫貧地區縣鄉村三級物流體系建設，實施“快遞進村”工程。支持脫貧地區電網建設和鄉村電氣化提升工程實施。

（七）進一步提升脫貧地區公共服務水平

繼續改善義務教育辦學條件，加強鄉村寄宿制學校和鄉村小規模學校建設。加強脫貧地區職業院校基礎能力建設。在脫貧地區普遍增加公費師范生培養供給，加強城鄉教師合理流動和對口支援。過渡期內保持現有健康幫扶政策基本穩定，完善大病專項救治政策，調整完善縣域內先診療后付費政策。繼續開展三級醫院對口幫扶并建立長效機制，持續提升縣級醫院診療能力。加大中央傾斜支持脫貧地區醫療衛生機構基礎設施建設和設備配備力度，繼續改善疾病預防控制機構條件。繼續實施農村危房改造，逐步建立農村低收入人口住房安全保障長效機制。繼續加強脫貧地區村級綜合服務設施建設，提升為民服務能力和水平。

（八）構建社會力量參與機制

構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，積極引導社會組織、大型企業以及個人等多元社會主體參與扶貧，增強扶貧合力，為其進入貧困地區搭建交流平臺，并營造良好的政策和制度環境。發展慈善事業，培育慈善組織，發揮第三次分配的作用，積極引導社會組織、大型企業以及個人等多元社會主體參與扶貧，幫扶困難群體、促進共同富裕。積極貫徹國家倡導的扶貧志愿者行動計劃和社會工作專業人才服務貧困地區計劃。加強行業部門資金項目統籌，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接，克服行業部門項目資金各有各的使用方向、各有各的管理考核辦法等弊端，出臺鼓勵企業設立扶貧公益基金和開展扶貧公益信托的措施和辦法。

（九）降低疫情防控對社會生活的影響

目前各地強調要做好常態化疫情防控工作，而此時正值脫貧攻堅戰剛剛勝利結束，在這關鍵時期，既要防控疫情，又要防止因疫情而導致返貧現象的發生。首先，優先幫助因疫情耽誤務工的低收入人群。各地要及時調查統計低收入人群受疫情影響的務工狀況，并聯系其就業單位，協調處理相關務工事宜，幫助可以返回崗位的人群解決交通、食宿等必要費用，對于無法務工甚至失業的低收入者，給予臨時性的兜底安置，并為其優先安排就業，拓寬就業門路，實現家門口創收。其次，拓寬“互聯網+”銷售渠道，利用網絡直播或電商平臺銷售產品，防止以此謀生的脫貧戶產品積壓、收入實現負增長。再次，對于受疫情影響較大的餐飲業、旅游業，為避免其因疫返貧，應給予適當減稅、貸款貼息、補貼等，并且提供疫情防控所需物資，保證其順利復工復產。

（作者單位：遼寧大學經濟學院）

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