老工業企業家屬區改造模式研究及建議

張宗興 張雨晗

【摘 要】?在“城市雙修”和高質量發展的大背景下，附加在國企身上的社會職能增加了企業負擔，不利于資源整合，眾多老工業企業家屬區面臨著更新改造。考慮到這一問題的復雜性，文章以中車成都機車車輛有限公司家屬區為例，針對這一典型的20世紀50年代建廠配套職工住宅區的“三供一業”改造工程進行實地調研走訪，通過從改造模式、實施過程、問題與亮點等方面進行闡述并加以分析，提出意見和建議，為后續的其他企業老舊家屬區改造實施提供借鑒。

【關鍵詞】老工業企業家屬區; “三供一業”改造工程; 改造模式; 問題與建議

近年來，為解決城市建設過程中存在的居住環境，提升居住品質等問題，中央提出了要大力開展生態修復、城市修補（以下統稱“城市雙修”）工作[1]，以改善人居環境，補足城市短板，推動城市發展方式轉變。在“城市雙修”的大背景下，2015年以來，國務院、國務院國資委、地方政府相繼出臺政策文件，要求國有企業開展職工家屬區“三供一業”分離移交改造工作，旨在改善人居環境，增強民生福祉，減輕企業負擔。其間，恰逢成都市成華區大量國企工廠實施“轉型升級、退城入園”，整體搬遷至中心城區以外。“三供一業”分離移交改造工作從根本上剝離了老牌國企承擔的社會職能內容[3]，將企業家屬區整體推向社會，有利于公共資源整合與基礎設施的改造提升，同時改善職工居住環境。

中車成都機車車輛有限公司（以下簡稱“中車成都公司”）家屬區作為典型的國企職工家屬區，自1951年成立起已經歷60余年，企業從1952年到2010年分期、分批建設，在成華區下澗槽社區已建成占地面積約23 ha的職工家屬區，總樓棟126棟、總戶數5 298戶，建筑面積約32×104 m2，形成了富有特色的“一坊五坪”的歷史格局。由于建筑歷時較久，基礎設施陳舊，家屬區改造前普遍存在水、電線路老化，供水需要分時加壓，供電高峰頻繁跳閘等問題;小區內多為低層老舊樓房，樓棟外觀雜亂，活動空間狹窄，架空線密布，車輛亂停亂放，違章搭建現象嚴重，公共活動設施嚴重匱乏。

針對城市雙修工作要求和家屬區的現狀，中車成都公司按照“先改造、后移交”的總體思路，以“有機更新+社區治理”為理念，堅持“依法依規、規范操作，創新作為、打造典范”的方針，合規高效地推進家屬區“三供一業”改造移交工作。截至2018年底，改造工程已完工，小區環境煥然一新：基礎設施提檔升級、新舊動能系統轉換、管理服務品質提升，獲得職工家屬、當地政府、接收方的一致好評（圖1、圖2）。

筆者于2018年對中車成都公司家屬區改造工作進行了走訪，本次通過對中車成都公司、施工單位和物業工作負責人以及當地居民進行訪談，從改造模式、實施過程、問題建議等方面對中車成都公司家屬區“三供一業”改造工程進行總結分析，以期為同類型國企家屬區的改造提升工作提出自己的建議。

1 “三供一業”分離移交模式的研究

“三供一業”分離移交是國有企業改造的重要組成部分，是剝離企業辦社會和解決遺留問題實施方案的重要內容[4]。全國各地多個城市從2012年開始試點，通過探索逐步推進國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交。總結分析各地試點選取的分離移交模式，大致可以分為兩類，即“先改造，后移交”和“先移交，后改造”。兩種改造模式各自具有其特征和實施條件，筆者對其進行了總結對比，如表1所示。

通過對比不難發現，“先改造，后移交”的方式更加便于統籌推進工作，能夠保證施工進度，利于公眾參與和保障居民基本利益，但企業需要承擔巨大的改造成本。在當前經濟下行壓力加大，企業效益下滑，財政二次分配收入減少的情況下，“先改造、后移交”的模式勢必會增加企業的經濟壓力，而由政府主導的“先移交、后改造”的改造模式會逐漸成為主流。

當前，盡管很多試點城市出臺的相關《實施細則》，也優先強調了“先移交，后改造”原則[5]，但在具體的實施過程中，“先移交，后改造”的原則往往難以推進。在實際操作上接收方經常高筑“門檻”，對“必要的改造”等范圍加以界定，導致有總量過半的改造項目移交方都需要按照接收方的要求進行改造后才能實現接收[6]。這類由接收方掌握絕對操控權的“先移交”，將部分原本該由其負責的存在潛在風險的工程項目，強行捆綁給了移交方，實質上與“先改造、后移交”并無二致。

2 中車成都公司家屬區改造模式的選取

中車成都公司根據總公司的原則要求及成都市的政策環境，結合家屬區實際情況，基于以下考慮：一是資金來源有保證，本次中車成都公司家屬區“三供一業”改造資金由政府和企業分攤，其中政府（國資委）直接撥款50 %，企業出資50 %（其中中車總公司30 %，中車成都公司20 %）;二是改造周期可控制，項目推進可按照合同執行，成都公司作為付款方有絕對話語權;三是施工現場能管理，由成都公司主導，避免多方協調影響效率;四是符合成都市政策要求，能夠確保在政策時限內同時完成改造和移交[7]，最終選取了“先改造、后移交”的模式。

3 中車成都公司家屬區改造實施過程及存在問題

中車成都公司家屬區改造前后對比見圖4～圖7。

3.1 改造工作流程

中車成都公司家屬區“三供一業”實施改造工程主要有以下幾個階段：

（1）成立聯合領導小組。

（2）委托設計院對改造工程進行設計，開展改造相關的宣傳工作。

（3）確定供水、供氣、物業改造實施單位。

（4）組建聯合工作組，定期組織召開現場會，掌握施工進度，協調解決項目各階段過程中遇到的各種難題。

（5）選取改造示范區，同步進行供水、供氣、物業改造工作。

（6）對整體改造區域全面開展“三供一業”改造工程。

（7）供水、供氣、供電、物業改造項目全部完成。

3.2 改造工程實施中存在的問題

3.2.1 前期改造方案宣傳工作不到位

本次家屬區改造方案相關的宣傳工作由街道辦負責，物業公司配合開展，主要以展示規劃圖紙、效果圖等手段進行，而在居民針對方案中房前屋后停車位的規整，隔離墻的拆除，瀝青路面的改造等問題提出了不理解意見之后，主管部門并沒有及時采取措施對問題進行逐一講解或落實，為前期改造實施的啟動造成了一定的阻礙。

3.2.2 拆違工作實施主體單一

經過幾十年的日積月累，家屬區違章搭建多達500余處，約15 000 m2，多為居民樓前屋后自種的花草區域和堆放雜物的簡易屋棚。改造工程動工初期，需要對于違章搭建進行統一拆除以還原改造空間，而由于觸動到了居民長久形成的“物權意識”，造成施工初期矛盾頻發。物業公司作為拆違工作的牽頭主導單位，前期未能得到政府部門和業主單位的有效配合，只能派保安人員現場維穩，承擔了巨大的輿論壓力，導致拆違工作前后持續近四個月才得以初見成效。

3.2.3 施工組織協調工作機制不健全

雖然整個改造工作由中車成都公司統一管理，但因供水、供電、物業三個項目需同時施工，施工參建單位多，施工隊伍存在各自為戰，只搶自己進度，不考慮全局的現實情況，時常出現因野蠻施工挖斷地下管線的問題;同時因現場客觀因素多，問題考慮不深入，導致施工圖誤差較大、變化較多，影響了施工實際操作;而監理管理力度不足也導致了工程質量控制不佳的狀況頻發;管理方只能多次到現場與設計、施工、監理多方協調、善后，給施工如期實施增加了極大困難。

3.2.4 居民在改造工程前期參與度不高

本次中車成都公司家屬區改造主體主要為六大部分組成：政府、企業、居民、水公司、供電公司、物業公司。其中政府和企業為整個改造工程的主導者和決策者;居民為家屬區居住人群，是本次改造最大的利益既得者;水公司、供電公司、物業公司為家屬區改造后接收及管理部門，同時也承擔本次改造的部分實施和監督工作。

六大利益主體關系如圖8所示。

從圖8中可以看出，居民在整個改造前期主要扮演著負面角色，一方面，他們不認可政府和企業主導的改造方案，改造訴求沒有完全得以實現，另一方面，不愿意接受物業公司對其長期建立起的“物權”的侵犯，導致了前期改造工程推進十分緩慢，且矛盾頻發。

3.3 改造工作中的可推廣點

3.3.1 選取適宜思路啟動區域改造

中車成都公司選取了“先改造、后移交”的總體思路，不僅避免了施工過程多業主缺乏牽頭的弊端，同時改造區域為企業職工，大大提高了居民的參與度。在改造中中車成都公司的主導地位，建立了“一方統籌、多方配合”的工作機制，在改造過程中更好的協調施工方、居民、物業公司等各種關系，為改造提供支撐，較好的把握了施工周期。

3.3.2 借力物業推進改造進程

在確定改造施工方案時，充分借助長期服務于家屬區的物業公司對區域的熟悉和信息的掌握。中車成都公司較早的意識到改造工程涉及面廣，拆除違建是改造的第一步，脫離開物業公司的配合改造工程將很難開展。最終中車成都公司確定以物業公司為主導實施三步走拆除策略：第一步，物業公司在規定時間內關閉拆除了自行搭建的違章建筑，起到良好示范作用;第二步，物業公司建立違章搭建住戶信息庫分類制定拆除方案，首先攻克占地面積廣、群眾反響大的違建區域，為后續按期推進掃清障礙;第三步，與政府相關部門密切配合，進行維穩評估，動員全公司和政府力量攻堅克難，對最后拒不配合的幾處違章建筑依法采取強制措施予以拆除。

3.3.3 選取示范區加快改造進度

聯合工作組為順利推動改造前期工作，選取部分區域作為示范區，供水、供電改造同步入場，物業對區域居住環境進行同步提升，增加內部綠化，優化公共空間。示范區改造工作的持續推進，讓其他居民看到了改造的成效和益處，原本持反對意見的居民也逐漸接受了改造工作。示范區改造工作完成后，后續區域的改造工作總體上推進的都較為順利。

3.4 同類型國企家屬區改造的建議

3.4.1 完善前期宣傳工作

以政府為主導的前期宣傳盡管做了很多工作，媒體覆蓋面也很廣，但在改造前期的開展來看，居民對改造仍然缺乏系統的了解，對于改造的細節內容以及改造的實施效果同樣缺乏相應的認識。筆者認為，整個改造過程應該由政府牽頭深入改造區進行分區域的宣傳，也可以分片區主持主題宣傳活動，或者入戶宣傳，讓居民實實在在了解改造的方方面面，更多的讓他們前期對改造的后期效果有所認識[8]。同時，對于居民物權產權和法律意識的普及也在改造過程中顯得十分必要。

3.4.2 實施全過程多部門協同

拆違工作是本次改造的主要難點之一，物業公司作為此項工作的牽頭部門，承擔了巨大的輿論壓力和改造阻力，此項工作的難以推進和缺少多部門的參與有著很大關系。筆者認為，政府部門以及中車成都公司應該全程參與，協助實施部門進行宣傳和教育，讓業主在改造前就意識到違章搭建的問題和弊處，對于難以開展工作的區域，應定期由中車成都公司牽頭召開協調會議，制定應急預案。同時，政府部門也應該積極參與到拆違工作的監督和反饋之中，一方面對企業和物業公司的行為進行規范，另一方面讓居民能夠有途徑對該工作提出意見，避免或減少沖突的發生。

3.4.3 建立動態組織工作機制

因涉及的施工方較多協調難度較多，在實施過程中，中車成都公司會定期就實施情況進行匯總，并分析改造中遇到的問題。但整個實施過程各施工方很少面對面碰頭對接各自的實施進度、實施計劃。同時施工圖誤差較大監理管理力度不足等，也導致了實施現場多次出現“亡羊補牢”的情況。筆者認為，整個施工方案和計劃在設計前期就應該統籌考慮，并建立完善的實施監管制度，定期開展實施進度協調會，確保在各施工團隊能按期完成工作的前提下，保持良好的溝通。

3.4.4 積極推動居民參與

走訪中筆者發現，改造實施前期以及中期中車成都公司并未征求居民的改造訴求，導致實施過程中部分居民的百般阻撓，實施一時難以推進。但實施后期可以看出，居民在逐漸接受了改造工程后，紛紛提出了自己對改造的意見和建議，這對于后期的項目推動有著良好的內動力。實施主體可以借鑒曹家巷自治改造的一些經驗，選取代表組建自治改造委員會，從方案設計到改造實施均參與其中[9]。以“改不改，群眾說了算;改哪里，群眾拿主意;好不好，群眾來評判”為原則，采用“三視三問”群眾工作法，推動公眾參與舊城改造。舊城改造前期，政府廣泛摸底改造區域內居民的意愿，問需于民;在改造過程中，就改造規劃設計方案等向居民公示公開并廣泛征求意見建議，問計于民;在項目改造后，邀請群眾代表參與監督指導和驗收評價，問效于民[10]。在方案設計階段可以要求居民代表參與其中，并將居民意見更好的反應到改造方案中，同時可以做到很好的宣傳作用。成立居民改造委員會，在實施過程中實時召開意見收集會，并向設計方以及施工方進行反映，避免了施工期間的直接沖突。

3.4.5 優化實施示范區域

施工過程按照改造開發時限將一坪、二坪作為示范區，但因所涉及區域過大，所需協調的居民過多，施工前后持續近四個月，耗時過多。筆者建議可根據前期改造摸底，優先選取阻力較小范圍進行先期施工，這樣也避免了施工方與居民的矛盾頻發，同時也大大保證了改造實施的工期（圖9）。

3.4.6 產權確權問題前置

本次改造僅針對中車成都公司家屬區，但區域內部夾雜的其他產權用房未納入本次“三供一業”改造范圍，對于整體改造效果的呈現有一定的影響。筆者認為中車成都機車車輛有限公司家屬區“三供一業”改造工程作為成都市成華區重要的民生工程，政府應先期梳理相關土地及房屋產權問題，統籌考慮優先解決產權糾紛等問題，對相關區域內及周邊涉及的老舊建筑進行統一設計改造。這樣也有利于整個改造工程的效果呈現，也可作為其他老工業企業家屬區改造周邊遺留問題提供相應的參考及借鑒（圖10）。

4 結束語

綜上所述，中車成都公司家屬區“三供一業”改造工程較好的改善了居民的生活環境，具備一定的示范效應。筆者通過實地走訪、訪談等方法，對改造工程中遇到的諸如宣傳工作不足、居民參與度不高等問題的做出了進一步梳理分析，總結了改造工程中的可推廣點，提出了相應的改進建議，以期對后續的舊城改造、城市更新以及正在和即將啟動的其他地區國企職工家屬區“三供一業”改造工程提供參考與借鑒。

“三供一業”是指企業的供水、供電、供熱和物業管理。“三供一業”分離移交是指國企（含企業和科研院所）將家屬區水、電、暖和物業管理職能從國企剝離，轉由社會專業單位實施管理的一項政策性和專業性較強、涉及面廣、操作異常復雜的一項管理工作[2]。

參考文獻

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[2] 三供一業[OL].搜狗百科，[ 2019-03-21] https：//baike.sogou.com/v140249916.htm？fromTitle=%E4%B8%89%E4%BE%9B%E4%B8%80%E4%B8%9A.

[3] 趙仕舉.國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交問題探討[J].現代經濟信息，2018（16）：113.

[4] 董帆，李艷花.國企改革"三供一業"分離移交研究——以陜西有色集團為例[J].廣西質量監督導報， 2019（6），125.

[5] 趙西敏.河南油田“四供一業”社會化改革研究[D]. 鄭州：鄭州大學，2016

[6] 郝東升.試論“三供一業”分離移交工作存在的問題、原因與對策[OL]郝東升的博客，新浪博客（2017-11-19）[2017-12-05]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c8d71780102xene.html

[7] 王桂濱. 國企職工家屬區“三供一業”分離移交路徑及對策分析[J]. 企業改革與管理，2019（4）：15+24.

[8] 李保慶.淺談國有企業做好"三供一業"分離移交工作應注意的問題[J].現代物業：中旬刊，2017（Z1）：22-25.

[9] 張雨晗.成都市曹家巷自治改造模式的研究及建議[J].四川建筑，2014，34（6）：4-7+11.

[10] 代凱.提升公眾參與舊城改造有效性的路徑探析——基于共建共治共享的分析視角[J].中共天津市委黨校學報，2019，21（2）：76-82.

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