高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定探究

吳泳妍 胡新宇 王凌蘇 李金鵬

摘 要：近年來(lái)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目政策和管理體制逐步完善，政府部門及社會(huì)公眾對(duì)于PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理越發(fā)關(guān)注。文章以《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）為指導(dǎo)，研究高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)體系的制定流程和方法，總結(jié)實(shí)踐中績(jī)效指標(biāo)體系常見(jiàn)的問(wèn)題，為高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的順利開(kāi)展打下基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：高速公路;PPP項(xiàng)目;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）03-0055-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.055

1 政策背景

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）、《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》（交辦財(cái)審〔2017〕173號(hào)）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕31號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)辦金〔2019〕10號(hào)）等政策均對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理做出了較為詳細(xì)的規(guī)范。2020年《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2020〕13號(hào)”）的出臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作的規(guī)范和深化具有重要意義。績(jī)效評(píng)價(jià)體系是實(shí)施方案的重要組成部分。已經(jīng)入庫(kù)的項(xiàng)目需要按照財(cái)金〔2020〕13號(hào)文對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行補(bǔ)充完善。未入庫(kù)的項(xiàng)目需要按照財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的要求編制合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部“按效付費(fèi)”的產(chǎn)出要求。

2 高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)體系的制定

財(cái)金〔2020〕13號(hào)文中給出了可供參考的PPP項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架，內(nèi)容包含項(xiàng)目公司績(jī)效評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、指標(biāo)解釋、說(shuō)明等內(nèi)容。PPP項(xiàng)目可根據(jù)其行業(yè)特點(diǎn)與實(shí)際情況等適當(dāng)調(diào)整二級(jí)指標(biāo)，細(xì)化形成三級(jí)指標(biāo)。

2.1 細(xì)化績(jī)效指標(biāo)

首先識(shí)別PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者，主要包含：政府部門、潛在投標(biāo)單位及既有項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)單位、咨詢機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、媒體及高速公路潛在使用者等。[1]對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行實(shí)地調(diào)研及問(wèn)卷調(diào)查，其意義分析見(jiàn)表1。二級(jí)及三級(jí)指標(biāo)細(xì)化具體構(gòu)建流程見(jiàn)圖1。

2.1.1 績(jī)效指標(biāo)初選

績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)遵循全面性、科學(xué)性、可操作性、獨(dú)立性、定性和定量相結(jié)合的原則。為建立科學(xué)、全面、合理的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，編制人員應(yīng)在大量的文獻(xiàn)綜述與項(xiàng)目調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)的初步篩選，據(jù)此形成初選的二級(jí)（適當(dāng)調(diào)整）及三級(jí)指標(biāo)。文獻(xiàn)研究重點(diǎn)是依據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和PPP合同中的相關(guān)約定，項(xiàng)目相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)技術(shù)規(guī)范等。項(xiàng)目調(diào)研主要是通過(guò)實(shí)地考察項(xiàng)目及項(xiàng)目利益相關(guān)者的方式，了解項(xiàng)目的運(yùn)行情況，保證指標(biāo)在考核時(shí)的落地性和可執(zhí)行性。初選的指標(biāo)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有直接的影響。

高速公路項(xiàng)目的產(chǎn)出是指高速公路的建成規(guī)模、工程質(zhì)量、時(shí)效以及運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)效果、服務(wù)質(zhì)量等。以某高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)效果指標(biāo)細(xì)化為例，按照國(guó)家及地方發(fā)布的高速公路日常養(yǎng)護(hù)管理辦法，高速公路日常養(yǎng)護(hù)內(nèi)容包括路基、路面、橋涵、隧道、交通工程及沿線設(shè)施、綠化等。在該項(xiàng)目實(shí)施方案和PPP合同中還約定了項(xiàng)目公司應(yīng)每季度進(jìn)行一次公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評(píng)定工作、按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)作業(yè)、日常養(yǎng)護(hù)應(yīng)堅(jiān)持巡視檢查制等運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，歸納出養(yǎng)護(hù)管理的9個(gè)三級(jí)指標(biāo)，分別為：公路技術(shù)狀況指數(shù)、路面養(yǎng)護(hù)質(zhì)量指數(shù)、橋梁技術(shù)狀況、隧道技術(shù)狀況、附屬設(shè)施狀況、環(huán)境綠化狀況、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評(píng)定、養(yǎng)護(hù)作業(yè)安全、日常維修保養(yǎng)等內(nèi)容。

高速公路項(xiàng)目效果是指高速公路的建成可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)的影響情況，物有所值實(shí)現(xiàn)程度，可持續(xù)發(fā)展能力及各方滿意程度等。以某高速公路PPP項(xiàng)目滿意度指標(biāo)細(xì)化為例，高速公路運(yùn)營(yíng)期利益相關(guān)者包括：高速公路使用者、政府部門、項(xiàng)目公司、第三方機(jī)構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府部門）負(fù)責(zé)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)的對(duì)象是項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)的高速公路，第三方機(jī)構(gòu)保持中立。因此將“滿意度”指標(biāo)細(xì)分為使用者滿意度和政府相關(guān)部門滿意度。

高速公路管理是指高速公路全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開(kāi)等管理情況。以某高速公路PPP項(xiàng)目“檔案管理”指標(biāo)細(xì)化為例，當(dāng)?shù)馗咚俟啡粘ｐB(yǎng)護(hù)管理辦法規(guī)定各路段高速公路養(yǎng)護(hù)管理單位應(yīng)成立養(yǎng)護(hù)資料檔案室，對(duì)日常養(yǎng)護(hù)資料進(jìn)行匯總、整理并存檔，PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定要求項(xiàng)目公司建立施工、運(yùn)營(yíng)各階段的技術(shù)經(jīng)濟(jì)檔案，按照法律法規(guī)對(duì)檔案進(jìn)行管理。綜上所述，將“檔案管理”指標(biāo)細(xì)化為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)資料的完整性、真實(shí)性及歸集整理的及時(shí)性。

為方便績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)選擇定量表述，無(wú)法進(jìn)行量化描述定性指標(biāo)應(yīng)具有可衡量性，如“經(jīng)濟(jì)影響”指標(biāo)可用高速公路開(kāi)通后降低的物流成本、創(chuàng)造崗位數(shù)量、周邊旅游產(chǎn)業(yè)游客增長(zhǎng)、沿線地區(qū)財(cái)政稅收等數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)。

2.1.2 問(wèn)卷調(diào)查分析及指標(biāo)修正

問(wèn)卷調(diào)查的作用是對(duì)初選三級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容和重要程度進(jìn)行分析確認(rèn)及改進(jìn)，調(diào)查對(duì)象主要包括高速公路PPP項(xiàng)目的主要利益相關(guān)者。通過(guò)詢問(wèn)、座談及填寫問(wèn)卷等方式了解到利益相關(guān)者的訴求。問(wèn)卷由項(xiàng)目背景和問(wèn)卷調(diào)查的目的、受訪者基本資料、對(duì)初選績(jī)效指標(biāo)的重要程度打分及補(bǔ)充和改進(jìn)意見(jiàn)等部分構(gòu)成。受訪者根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)對(duì)每個(gè)指標(biāo)的重要程度做出判斷。對(duì)回收后問(wèn)卷進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析和信度分析，若某個(gè)指標(biāo)的總計(jì)相關(guān)性過(guò)小，表明該指標(biāo)與整個(gè)指標(biāo)體系的關(guān)聯(lián)性較低，刪除后可以提高問(wèn)卷信度，則將該指標(biāo)刪除。根據(jù)問(wèn)卷分析的結(jié)果對(duì)初步篩選的指標(biāo)進(jìn)行修訂，形成修正版績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[2]

2.1.3 專家評(píng)價(jià)會(huì)

修正版的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需經(jīng)過(guò)專家評(píng)價(jià)會(huì)進(jìn)行評(píng)審。評(píng)價(jià)會(huì)專家來(lái)自對(duì)PPP項(xiàng)目較為熟悉的政府相關(guān)部門、高校、研究機(jī)構(gòu)等。編制人員結(jié)合專家意見(jiàn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)一步完善修訂。

2.2 指標(biāo)權(quán)重的確定

下面以層次分析法舉例研究指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置方法。設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)相對(duì)重要性調(diào)查問(wèn)卷，邀請(qǐng)利益相關(guān)專家對(duì)指標(biāo)相對(duì)重要程度打分。相對(duì)重要性可采用1～9標(biāo)度法。根據(jù)專家打分的數(shù)據(jù)，使用專業(yè)軟件計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。[3]

2.3 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具體包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)或其他經(jīng)相關(guān)主管部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)一般通過(guò)查閱國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料獲取，對(duì)于不能通過(guò)文獻(xiàn)查閱獲取的指標(biāo)數(shù)據(jù)，可以通過(guò)案例調(diào)研的方式設(shè)定。如在某高速公路運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，選取指標(biāo)“平均放行時(shí)間”來(lái)衡量收費(fèi)通道的收費(fèi)服務(wù)規(guī)范和效率，該指標(biāo)沒(méi)有行業(yè)相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的解釋，績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目組在實(shí)地調(diào)研時(shí)觀察了收費(fèi)站車輛放行情況，聽(tīng)取收費(fèi)工作相關(guān)人員的意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)“放行時(shí)間”受車型、支付方式、收費(fèi)系統(tǒng)、司乘人員狀態(tài)多種因素影響，為減輕工作人員負(fù)擔(dān)，將指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)定為按照乘客給卡到收費(fèi)員給票的時(shí)間進(jìn)行測(cè)時(shí)，時(shí)間在20秒以內(nèi)為合格。基于上述分析步驟，最終建立起高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的更新

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一般在項(xiàng)目實(shí)施方案審批時(shí)就已編制完成，在項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中難免有所欠缺或存在偏差。在進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)工作之后，一般也會(huì)暴露出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際情況不匹配等問(wèn)題。以下總結(jié)了高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)容易出現(xiàn)的三種問(wèn)題：①指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有重疊。在某指標(biāo)體系中，“收費(fèi)車道”“日常維修保養(yǎng)中”兩個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)均提出“標(biāo)志標(biāo)線齊全清晰，若不合格則扣分”。②指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容表述模糊。如某指標(biāo)“信息公開(kāi)”中，未明確指出信息公開(kāi)的平臺(tái)和時(shí)限，實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司易對(duì)“信息公開(kāi)”出現(xiàn)認(rèn)知偏差。③指標(biāo)分?jǐn)?shù)權(quán)重不合理。如在某指標(biāo)體系中，一處標(biāo)志標(biāo)線破損扣除的分值大于發(fā)生未響應(yīng)緊急事件的分值，而發(fā)生緊急事件未響應(yīng)的后果通常情況下比某一處標(biāo)志標(biāo)線破損后果更嚴(yán)重。

實(shí)施機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整和更新績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，保證績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性和時(shí)效性，使之成為政府部門監(jiān)管項(xiàng)目的有力抓手。

4 結(jié)論

高速公路PPP項(xiàng)目具有資金需求量大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、資金回收慢、公共服務(wù)要求高等特點(diǎn)。隨著PPP項(xiàng)目對(duì)績(jī)效管理的需求不斷增長(zhǎng)，完善高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有利于激勵(lì)項(xiàng)目公司強(qiáng)化管理，提高產(chǎn)出的效率和效果，最大限度地保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用經(jīng)濟(jì)性，提高公眾滿意度。

參考文獻(xiàn)：

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