以人為核心的新型城鎮化思路探討

摘 要：城鎮化是國家現代化的重要標志。這一新思想在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中被確切地提出。文章以城鎮新格局發展、城鎮化建設轉向高質量發展階段為背景，著眼于以人的城鎮化這一核心，探討實現新型城鎮化過程中發展理念與制度建設方面的要求。

關鍵詞：改革土地制度;城鎮化;農業轉移人口

中圖分類號：F299.22 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0032-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.032

為更好實現國家現代化和城鎮化的新格局發展，我黨提出要做到四大建設：其一，實現現代化經濟模式在市場經濟中的廣泛普及;其二，實現國內經濟的循環流通，減少經濟堵斷情況的發生;其三，實現城鎮化的高效益發展創新;其四，有效提高商品在各個市場的流通率和生產要素市場化進度。這四大建設的完成將會釋放市場內需潛能，進一步擴大市場規模。人是城鎮化的核心、是城鎮化建設的主體。讓新增城鎮人口“進得來”“留得下”“過得好”，全力提升市民化質量，推動更多人民群眾享受高品質、高層次的現代型生活，這種生活形式成為城鎮化發展的具體方向和要求。

1 我國城鎮化進程中的趨勢特征

黨的十九大在對實現第二個百年奮斗目標作出“兩步走”戰略安排時指出：信息化，城鎮化，農業現代化和新型工業化這四個“化”發展將會成為全球變化趨勢，因而我們需在2035年基本實現這四個“化”。目前，我國城鎮化進程呈現新的趨勢變化。我國的變化發展可以從兩個方面進行分析解釋，一個是人均GDP水平，另一個是城市化水平。近年來我國人均GDP水平變化較小，但在城市化方面的發展階段有顯著提高。目前我國正處在從低城市化水平逐漸轉變為高城市化水平的過渡時期 ，[1]逐步進入以提升質量為主的轉型發展新階段。從中長期來看，我國城鎮化增速將逐漸放緩，但農村人口進城仍是大趨勢，人口流向更加多元，流動結構更為復雜，農業轉移人口融入城市的意愿將越來越強烈，以人為核心在城鎮化進程中重要性、必要性更加凸顯。[2]區別于傳統城鎮化，以人為核心的新型城鎮化應堅持以人為本，把關注點放到人的城鎮化上，從外來轉移人口的衣、食、住、行、養老、醫療等方面出發，實現外來轉移人口和城市居民能夠享受同樣的社會保障和福利，解決好農村轉移勞動力的住房和戶口轉移問題，注重提升城鎮人口的整體素質，全面推動我國城鎮化發展和社會的現代化進步。

2 實現以人為核心的城鎮化需要破解的難題

我國在實現城鎮化的進程中，雖然以經濟投資和土地擴展為手段，使落后城鎮有了一定進步，但這些“手段”卻存在部分弊端。傳統的城鎮化發展，使農村中的大量青壯勞動力往城市轉移就業，進一步拉大了城鄉差距。不同于農村鎮的人口匱乏，城市顯得格外擁擠。與過多的人口涌入一系列城市病應運而生，住房難、看病難、就業難等，同樣對城市人口造成壓力。這一系列的城市病，不僅對人口造成壓力，對自然資源也造成了一定程度上的壓力，使得環境受到了一定程度的毀壞，從而阻礙城市發展。不僅如此，政府與部分企業合作，為解決城市資源問題而選擇擴建房屋與道路等直接手段，他們追求效率的提高，卻忽視了更為重要的質量，使得城鎮化發展再次受到阻礙。

由此得出了以下結論，在創建城鎮化發展過程中，必須要注重以下三個方面。其一，提升城鎮人口素質。不再是傳統城鎮化發展過程中，盲目地擴充城市容量，吸引農村人口搬遷到城市聚居的模式，而應該逐步降低落戶門檻，推動實現從農民到市民的身份轉變，提升城鎮人口的文化素質，全面重視以人的發展為核心。人的發展要注重兩方面：一是文化發展;二是經濟發展。文化發展指的主要是提高勞動人民水平成為主要內容;經濟發展則是指“授人以魚不如授人以漁”，要提高他們的專業技能。實現這兩方面發展，從而促進低收入人群職業競爭力，為其謀生提供一份保障;其二，建立健全社會保障機制。以人為核心的新型城鎮化發展過程中，還必須關注人民生活的各個方面，完善各項社會保障體系，包括教育、住房、醫療、交通、養老等，使人民的生活得到更全面的保障;其三，打造良好的生活環境。由于在城鎮化發展進程中人的過分集中，造成了對資源需求以及環境要求的大大提升。建設良好的生活環境，倡導在資源利用中盡可能地實現節約節儉。做到保護環境，治理環境，實現對環境的零破壞率，合力創建一個生活環境更宜居城市，吸引更多的人才來城市定居，促進城市的健康發展。

3 推進以人為核心的新型城鎮化思路

3.1 改革土地制度

長期以來，我國始終堅持耕地紅線的思想路線。然而，這種方式具有一定程度的弊端，它不能確保土地的高質量水準。因此要想實現新型城鎮化的完善就必須進行土地改革，革新固有的耕地紅線思想。這種改革應實現將對總量的保證轉變為對質量與產量的保證，從而在全國范圍內各人民所分配的土地占地量平均公正。這種改革的制度亦被稱為“土地當量制度”[3-4]。

黨的十九屆五中全會中提出，在“十四五”時期對于我國的土地改革具有兩方面的要求：一方面指對建設用地的具體規劃，將建設用地具體分為兩部分，一個是城鄉統一用地，另一個是農村集體經營性用地;另一方面則是指對宅基地使用制度和所有制度的完善，探索其各項權利具體實現形式。此外，還應加快發展建設用地二級市場。在符合國土空間規劃前提下，推動土地混合開發利用、用途合理轉換。

在城鎮化建設過程中，對于土地制度的改革應借鑒國外的先進經驗再結合我國的基本國情，我國的國情確定了我國的土地制度是社會主義公有制，生產資料屬于全體人民或勞動者集體所有。這就要求在進行城市化土地改革過程中，要科學合理地使用農村土地與城市郊區土地。同時，我國實行“人地錢”掛鉤政策，主張將經濟生產、建設用地與人口市民化三者聯動發展，帶動農村經濟發展，更好地實現了農業勞動人民在城鎮落戶。從本質上實現城鎮化的發展——以人為核心要求。這掛鉤政策是《國家新型城鎮化規劃》中所提出的“人地掛鉤政策”的更進一步，也是對城鎮化規劃的進一步深化改革。

3.2 改革戶籍制度

在實現城鎮化進程中，人口的移動是實現城鎮化的決定性因素，但往往城鎮戶籍制度又存在“玻璃門”“暗門檻”現象，限制了人口的流動。例如中國現在的大城市：北京、上海、廣州、深圳等，對于外來人口在本城市的落戶都有“指標分值、落戶指標”等相應戶籍制度的限制。而小城市相對于大城市來說又受到戶籍制度的限制，從而影響了城鎮化的發展進程和經濟的快速發展。因此對戶籍制度和相關政治體制進行深化改革，放寬農村人口在部分城鎮的落戶要求，消除落戶高門檻，推動多元化的戶籍制度勢在必行。

3.3 統一社保制度

在城鎮化發展過程中，隨著城市中人口的流入與增多，為規范社會市場秩序，保障人民的個人權益，應制定統一的社保制度，因為新型城鎮化的發展，最根本的還是以人為核心，提升城鎮的社會福利等，這樣才能吸引更多的人才流入，激發城鎮的發展活力。而統一的社保制度對于城鎮化的發展具有重要意義。一方面，統一的社保制度使人民在醫療、養老、生育等各個方面都有了一份社會保障，增強了人民對于城鎮的依賴性和歸屬感;另一方面，統一的社保制度對于城鎮中企業在申請與創辦過程中，更加規范化企業在發展過程中的市場行為，保障了企業勞動者的就業權益。所以，統一的社保制度對于社會的穩定、人民個人權益的保障等各方面都有諸多好處。

3.4 實現公共服務均等化

公共服務均等化是以公平、均等為基本出發點，是指在社會實現以人為核心的新型城鎮化進程中要保證新流入人口與本市原居民享受在“基本醫療、子女教育、就業報酬”等各方面的公平化對待。近年來，我國全面建立居住證制度，保障了居住證持有人享有6項基本公共服務和7項便利，居住證“含金量”不斷提高，但在一些城市，未落戶常住人口無法享受除此之外的更多基本公共服務。因此，真正實現公共服務均等化還有很長的路要走。

3.5 促進工業園區與城市互動發展

促進工業區的產業集群產生，可能引進多樣化的經濟活動形式，促使各項產業活動對工業園區進行產業導向，使其具有優良的產業特色。同時工業園區應具備對城市部分產業的承接功能，從而實現工業園區與城市的聯動發展，實現“退二進三”效益。[5]增強中心城市和城市群等區域的經濟結構優化和人口承載能力，為越來越多的中小企業提供專門的工業園區，帶動城市經濟與產業結構的調整，注重具有產業聚集性質的工業園區的發展，使城市為工業園區提供政策與制度的便利，刺激工業園區的發展活力，增加工業園區為城市發展帶來的經濟效益。促進工業園區與城市的互動，增進工業園區與城市的健康循環發展。

3.6 促進大中小城市和小城鎮協調發展

深刻認識到城鄉協調發展理念的重要性，在當代城鎮化發展欲普及全國的時代背景下，為緩解大城市的生態環境壓力，促進小城鎮的規劃與發展提供了助力，將城鎮化發展與鄉村振興共同發展。推動城市人口與農村人口之間的流動發展，完善城鄉人才交流機制，健全城鄉融合體制機制的發展，加快構建新型城鄉關系。實現大城市與小城鎮在職能上的分工安排和在空間上的合理布置。在之前傳統的城鎮化發展過程中，未能真正處理好大中小城市和小城鎮的發展關系，面對現在大城市中資源緊張、交通擁堵等各項問題，應重新考慮小城鎮在城鄉協同發展過程中的定位，將小城鎮的發展放到更大一級的發展平臺當中，規劃好小城鎮在城鎮化變革發展過程中的產業定位，使小城鎮的發展能夠為大城市提供人才以及緩解大城市生態環境與產業布局緊張的局面。反之，大城市的發展又能為小城鎮的發展起到一定的經濟帶動作用，促進大城市與小城鎮的經濟循環發展。

4 結論

為實現我國經濟又好又快發展，以人為核心的新型城鎮化發展是實現現代化發展的必由之路，要做好以人為核心的新型城鎮化發展就必須從人民的根本利益出發，改革城市戶籍制度，完善統一社保制度，提升社會公共服務，實現公共服務均等化，為人民在就業、醫療、教育、養老等各方面提供更全面的社會保障。推動新型城鎮化的高質量發展，處理好政府與市場的關系，增強制度保障，提升市場活力，為城市創業提供良好的政策環境，為人民就業提供良好的市場環境，實現新型城鎮化的良性、健康和可持續發展。

參考文獻：

[1]江波.“以人為核心”的城鎮化：內涵、價值與路徑[J].蘇州大學學報（社會科學版），2017，38（3）：41-47.

[2]學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義經濟思想 做好“十四五”規劃編制和發展改革工作系列叢書編寫組.推進以人為本核心的新型城鎮化[M].北京：中國市場出版社，2020.

[3]韓許煒.新型城鎮化下的土地改革[J].青年與社會，2013（22）：10-11，12.

[4]鄭風田：新型城鎮化應從改革土地制度入手[J].農村工作通訊，2013（2）：27-28.

[作者簡介]吳鄧軍（1989—），男，土家族，重慶人，碩士研究生，研究方向：經濟社會發展政策、城市建設、新型城鎮化、現代產業發展、人力資源、鄉村振興。

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