教育福利視角下英美促進高等教育入學機會公平政策比較

方淦,倪浩

(南京農業大學 本科招生辦公室,南京 210095)

作為社會公平問題在高等教育領域的拓展,高等教育公平一直是政策研究關注的重點。教育福利政策是社會福利政策的重要組成部分,它在促進社會公平方面發揮著特殊作用[1]。二戰后70多年來,英美等發達國家高等教育在實現由精英到大眾再到普及化轉變的同時,其入學機會不公的現象并未從根本上發生改變。作為典型的福利國家,英國為促進高等教育入學機會公平,自1963年起,先后出臺和發布了《羅賓斯報告》《高等教育:應付新的挑戰》《迪爾英報告》《高等教育的未來白皮書》《2004年高等教育法》等一系列報告和法案,通過實施擴大高等教育參與行動,有效保障了其教育福利供給。美國為促進高等教育入學機會公平,自1961 年起,歷任總統先后簽署“10925號行政令”“11246號行政令”“11375號行政令”“11478號行政令”等一系列政令,通過先后實施肯定性行動及百分比計劃,以實現教育領域的人人平等[2]。

自1977年恢復高考以來,教育部先后頒布了《1980年高等學校招生工作的規定》《1987年普通高校招生暫行條例》《2004年普通高等學校招生工作規定》《2005年普通高等學校少數民族預科班、民族班招生工作管理規定》及《普通高等學校招收內地西藏班、新疆高中班學生工作管理規定》等政策文件,采取配額制和降分制的方式招收少數民族學生。此外,為解決城鄉入學機會的不公問題,我國自2012年起,通過實施“專項計劃”招生政策,為農村學生進入重點大學開辟“綠色通道”,但該政策卻因降低錄取標準產生“反向歧視”等新的教育不公問題。如北京大學2019年降分補錄2名國家專項計劃考生,由此引發高等教育入學機會公平問題和受照顧學生入校后學習適應問題的討論,在社會上掀起軒然大波[3]。本研究旨在通過分析發達國家促進高等教育入學機會公平政策的先進理念和實踐經驗,為中國促進高等教育入學機會公平政策的改進提供借鑒和參考。

目前國內學者關于英美促進高等教育入學機會公平的研究不多,且多為政策內容或實施個案的描述性分析。本研究運用當前社會政策界常用的尼爾·吉爾伯特和保羅·特雷爾的社會福利政策分析框架[4],主要圍繞社會分配的基礎(為誰提供政策)、所分配的社會福利品的類型(提供什么政策)、提供福利品的策略(如何提供政策)、福利籌集資金的方式(如何籌集經費)四個維度對英國、美國促進高等教育入學機會公平政策進行系統梳理和分析,在總結兩國政策特點的基礎上,著重研究國內相關政策優化策略。

一、促進高等教育入學機會公平政策演變進程

(一)英國擴大高等教育參與行動

教育不僅能夠預防和緩解貧困、促進社會分層的向上流動,也能夠有效切斷貧困代際傳遞。《羅賓斯報告》提出讓每一個有能力從高等教育中受益者都能接受高等教育[5],可以看作是現代版的“英國夢”,是英國促進高等教育入學機會公平政策制定的思想萌芽。1987 年公布的《高等教育:應付新的挑戰》教育白皮書中重申了“羅賓斯原則”,政府尊重高等教育錄取新生決定權在高校,同時督促有關責任者考慮為使更多的青年進入高等院校采取必要的措施[6]。1997年新工黨執政后,有選擇地采納《迪爾英報告》的建議,強調“機會均等”,主張提高弱勢群體學生對高等教育的期望、幫助其提高學業成績、促進其升入高等院校[7],實施擴大高等教育參與行動。2000 年,劍橋大學“勞拉事件”加快了英國促進高等教育入學機會公平政策實施的步伐。2003年1月,英國政府發布了《高等教育的未來白皮書》,主張在擴大高等教育規模的同時,采取一系列補償和傾斜政策,通過給予社會經濟弱勢群體學生扶持,著力改變高等教育入學機會在不同階層分布不平等的問題。同年4月英國政府又發布《擴大高等教育參與》文件,提出擴大高等教育參與行動4A 提升策略,以利于擴大高等教育參與行動的實施。2004年,《高等教育法》將《高等教育的未來白皮書》中的建議納入法律,并配套實施了高等教育收費和學生資助方式的改革。

(二)美國肯定性行動及百分比計劃

美國“肯定性行動”要求接受聯邦經濟資助的項目或合同,不得以種族、膚色、民族等歧視任何人。通過發展,肯定性行動在促進美國高等教育入學機會公平方面先后經歷了三個歷史階段。第一階段是以維護少數族裔成員權益為主要內容的“維權時期”,時間從20世紀40年代持續至“10925號行政令”的發布,強調少數族裔在高教領域應當擁有與多數族裔成員平等的機會,通過政策和法律消除弱勢群體在高教領域受到的歧視和不公平待遇,以保證人們不因性別、種族、膚色等而不被錄取。第二階段是以優待少數族裔成員為主要內容的“優待時期”,時間從20世紀60年代中后期持續到20世紀90年代,強調對少數族裔成員機會的補償,通過降低少數族裔學生的錄取標準提升弱勢群體接受高等教育的人數。1965年約翰遜總統發布“11246號行政令”,1967年又發布“11375號行政令”,不僅強調機會均等,而且開始轉向對少數族裔的補償,包括招生上的優先錄取和就業上優先聘用,在理念上延續了1964年民權法案中的反歧視原則,同時將政策實施的首要責任交付給勞工部。1969年,尼克松總統發布“11478號行政令”,擴展了就業中的少數族裔優待。第三階段是以適用“嚴格審查”標準為主要內容的“平等時期”,時間從20世紀90年代末至今,肯定性行動回歸了對某些群體的非歧視而非優待,20世紀70年代以后,特別是90年代,圍繞著肯定性行動優先錄取政策,出現了許多的法庭裁決、州和城市的訴訟,將肯定性行動“逆向歧視”推到了輿論中心,雖未終止政策卻削弱了其有效性[8],直至霍普伍德案,肯定性行動優先錄取被認為是“違憲”,政策受到巨大沖擊,不得不面臨大的變革。1999年起,加利福尼亞州、佛羅里達州和得克薩斯州陸續廢除了肯定性行動優先錄取政策,改為實施“百分比計劃”。

二、促進高等教育入學機會公平政策比較分析

(一)政策社會分配的基礎

英國擴大高等教育參與行動服務對象是那些來自弱勢群體家庭、落后地區、家庭中沒有人接受過高等教育的學生[9],該計劃同時關注不同民族、不同性別、不同年齡及殘疾人在專業選擇、高等教育選擇方面的情況。其涉及的服務人群可以用如下公式表示:擴大高等教育參與=(社會階層)*(性別)*(種族)*(年齡)*(學習定位)+(殘疾學生)[10]。隨著計劃的深入實施,英國高等教育撥款委員會(HEFC)在全國范圍內根據地區學生高等教育參與率和地區學生高等教育參與率個體追蹤數據篩選出997個政策目標實施地區,在地區內面向具備少數民族、身體殘疾、政府看護和公立高中等顯著弱勢群體特征學生提供擴大高等教育參與服務。相對明確的服務對象識別辦法使得資源分配利用更加高效、聚焦。為了提升政策實施效果,擴大高等教育參與服務不斷完善,服務對象逐漸拓展到學生家長、學生所在中學/第六級學院教職工群體。

美國肯定性行動積極采取措施為社會弱勢群體提供機會,試圖通過對社會資源的再分配,來平衡不同地區、不同民族之間現有資源分配的巨大差距,尤其是對那些多年來受到排斥的少數族裔在資源方面進行補償[11]。美國大學通過制訂少數族裔學生特殊的錄取政策和資助政策,保證其可以優先錄取,從而獲得高等教育入學機會。自政策實施以來,肯定性行動優待對象的范圍從少數族裔中的非裔拓展到印第安人、西班牙裔,從少數族裔拓展到女性,從健全人拓展到殘疾人,從普通人拓展到士兵。為通過促進大學生源多元化來實現更大范圍的種族平等[12],肯定性行動優先錄取政策的替代版公立大學“百分比計劃”主要面向各州當地居民或在各州就讀的高中生,比如加利福尼亞州“前9%計劃”、佛羅里達州“前20%計劃”均面向本州當地居民。

無論是英國還是美國,政策享有者均定位為社會弱勢群體。與此同時,隨著政策的不斷優化和演進,為了更好實現促進高等教育入學機會公平目標,英美兩國政策享有者均在不斷拓展。然而,相較于美國肯定性行動少數族裔這一特征,英國擴大高等教育參與行動的弱勢群體特征更加多元、弱勢群體識別辦法相對明確,既擴大了政策享有者不同群體覆蓋面,又避免了僅滿足某群體中優勢階層子女的教育需求。盡管美國肯定性行動優先錄取政策的替代版公立大學“百分比計劃”在定位政策享有者時,將少數族裔特征完全轉變為戶籍或學籍特征,但識別特征仍然較為單一。單一特征的政策享有者識別辦法雖簡單易行,但在政策惠及對象精準定位方面難以保障。

(二)政策提供的社會福利品類型

為消除目標群體學生對高等教育的神秘感、提高其對高等教育促進個人未來發展的認識、增加其對高等教育的向往[13],英國擴大高等教育參與行動主要提供以下三個方面的支持服務。一是組織各類體驗活動,在大學生活體驗日、大學暑期學校等活動中,面向不同年齡段學生提供針對性的內容,參與學生可通過長期寄宿制或短期非寄宿制項目,進入大學像大學生一樣學習和生活,體驗本科課程、獨立開展研究項目、參與實驗室操作、參加學術研討會、參加大學社團和體育活動、游覽大學校園等,充分體驗大學軟硬件設施、教學模式和學習生活氛圍;在職業體驗活動中,參與學生可體驗相關職業,通過職業體驗感受反饋并修正自身當前的科目學習和選擇[14]。二是提供信息、建議和指導,組織大學教師赴聯系中學舉行講座、與聯系中學師生討論考試科目選擇、解答師生關于大學錄取過程和財政政策等問題、幫助學生完成高質量的大學申請并做好申請提交前后的相關輔導[15]。三是提高學生學業成績,通過工作坊等形式幫助學生探索學術科目以提升寫作能力,組織經驗豐富的教師和專家團隊開設專門課程作為中學課程的補充,輔導學生高難度核心課程學習,為學生提供豐富的學科網絡學習資源等[16]。

高等教育作為美國肯定性行動優先錄取政策實施的主要領域,在改善少數族裔社會經濟地位、促進其高等教育入學機會公平方面主要采取以下三個方面的舉措:一是在招生錄取方面,對少數族裔給予優待,為少數族裔學生設立單獨招生計劃,保證少數族裔學生的比例,以增加其入學機會[17];二是加強學生學業能力提升教育,高等院校通過設立補習教育計劃,對少數族裔學生數學、英語等科目進行補習,使少數族裔學生學習成績達到基本學力要求,降低了輟學率;三是聘用少數族裔教師,開設有關少數族裔課程和學科專業,營造多元化的校園文化氛圍,改善少數族裔學生的學習環境[18]。作為肯定性行動替代版的公立大學“百分比計劃”,保證在本州就讀的公立或私立高中班級學業成績GPA 排名前X%的學生能夠自動收到州內公立大學的錄取通知,而以往高校錄取中必備的全美大學入學考試成績(ACT 或SAT),僅作為學生學術能力的輔助要求,或作為學生入學后跟蹤評價的依據[19]。在實施“百分比計劃”的同時,得克薩斯州設置了少數族裔學生獎學金,佛羅里達州在獲得獎學金、開展活動及設立大學入學前學習準備方面對少數族裔給予優惠。

英國擴大高等教育參與行動并未降低高校錄取標準,而是通過教育資源的傾斜補償提升弱勢群體學生基礎教育階段學業能力、增強他們接受高等教育意愿。該政策既未造成高等教育入學機會公平的“逆向歧視”,也有助于幫助弱勢群體學生順利完成大學學業,但從政策提供內容的實施效果來看,短期內英國過程性補償效果明確低于美國結果性補償效果。美國肯定性行動優先錄取政策面向少數族裔設立單獨招生計劃,有效避免多數族裔群體對該部分教育資源的剝奪,但在客觀上卻降低了高校錄取標準,多數族裔群體認為其造成高等教育入學機會公平的“逆向歧視”,而其替代版公立大學“百分比計劃”雖然將對某一弱勢群體的錄取補償轉變為通過錄取資源分配調節實現對學生可利用教育資源的補償,但并未改變降低高校錄取標準本質。值得一提的是,英美兩國政策提供內容也在不斷調整和趨同,為提升補償效果,英國各高校也正逐步探索語境化招生模式,即考量學生社會經濟和教育環境的背景數據來做出錄取決策,通常是降低入學分數要求[20];美國肯定性行動在降低高校錄取標準的同時,也注重弱勢群體學生入校后學業能力提升,以保證其順利完成學業。

(三)政策提供福利品的策略

1.英國擴大高等教育參與行動

多年來,英國擴大高等教育參與行動采取政府統一組織和高校自行組織相結合的方式,通過種種策略,有效實現了政策內容的供給。

(1)打造全國覆蓋的工作網絡。2003 年起,教育技能部(DFES)、學習與技能委員會(LSC)和英國高等教育撥款委員會共同協作,整合伙伴關系促進計劃和卓越挑戰計劃,形成了英國政府首個統一組織的擴大高等教育參與項目,即更高志向項目(Aim higher)[21],通過提高弱勢群體學生意識、愿望和成就來擴大高等教育參與。隨后該項目不斷升級依次進階為全國性合作拓展網絡項目(NNCO)、全國性合作拓展項目(NCOP)及通向大學項目(Uni-Connect)。目前正在進行中的通向大學項目[22]由學生工作辦公室統一組織和管理,重視并鼓勵不同部門間的合作,組建了29個大學共同體,每個大學共同體充分整合高等院校機構、繼續教育學院、地方教育機構、地方政府部門、慈善機構、商務部門和企業等多方資源。該項目形成了覆蓋全域的擴大高等教育參與工作網絡,采取區域包干、協同配合的方式,各大學共同體面向本區域弱勢群體學生提供大規模的擴大高等教育參與活動供給,并通過全程跟蹤的活動效果評估及時反饋修正活動供給內容。此外,根據《2004年高等教育法》的有關要求,英國政府成立了獨立運行的公共服務機構公平入學辦公室,對高校相關招生政策和收費標準進行管理和審批,避免來自社會弱勢群體的學生不因學費的變化影響高等教育公平入學[23]。

(2)加強高校活動的成效監督。根據《迪爾英報告》有關內容,英國政府要求各高校定期制訂和公布擴大高等教育參與戰略規劃及表現數據,戰略規劃涵蓋擴大高等教育參與的說明、目標、措施和行動計劃;表現數據包括來自少數族裔、高等教育參與率較低地區學生占比情況[24],從目標制定、過程實施和最終效果三個方面全方位對高等院校落實擴大高等教育參與行動政策提出管控。從20世紀末開始,英國政府更是將高等院校在擴大高等教育參與方面取得的成績與其教育撥款相掛鉤,在分配資金時,向在擴大高等教育參與方面做得好的高校傾斜,該舉措進一步促進了政策的有效實施。英國各高校整合校內招生辦公室、各院系以及學生會等多方資源,充分發揮招生聯絡官、專家教授、學生骨干等不同群體的力量,以多樣化的形式和針對性的主題,每年在高等院校或其聯系的中學/第六級學院舉行成千上萬的擴大高等教育參與活動,在促進高等教育入學機會公平方面發揮著重要作用。

(3)構建標準統一的工作模式。因為政策實施參與主體較多,為保證各方均能圍繞政策制訂目標開展工作,英國政府構建了貫穿目標群體學生接受高等教育前后全過程標準化的“學生生活周期”工作模式。無論是全國統一組織還是各高校自行組織的擴大高等教育參與行動,均按照此模式框架實施。一方面,采取循序漸進的方式激發目標群體學生對高等教育的熱情、協助其準備和申請就讀高等院校、提升其高中科目學業成績,這既擴大了高等教育參與,也促進了高中教育和高校教育的有效銜接,減少了目標群體學生入校后學業困難和壓力。另一方面,在以上基礎上從大學前期適應、大學期間學業和生活支持服務、畢業時就業指導三個方面進行了拓展,旨在通過使用新的“一體化”的方法,協助其入學、進階、順利完成學業和就業,如通過診斷性測試、小組討論、導師輔導、同學幫助等方式,使學生認識到自己存在的技能和知識的缺陷并加以克服;將符合弱勢群體特征的申請者作上標記,被錄取后,該申請者在就讀期間將獲得持續的資助;在學生處于即將走出高校踏入就業之路的轉型期,給學生提供職業生涯設計能力培養課程等支持服務[25]。

2.美國肯定性行動

自實施以來,美國肯定性行動在大幅提升少數族裔高等教育入學率的同時也因“逆向歧視”導致其政策的搖擺與反復。為促進少數族裔高等教育入學公平,政府和高校在推動政策的落實、調整和變革中發揮著重要作用。

(1)充分調動高校的主觀能動性。美國肯定性行動主張高等院校在招生錄取時要對種族進行特別考慮,要預留和各弱勢群體少數族裔學生相似人口比例的招生名額。美國各高校尤其是精英高校主動探索招生及人才培養變革[26],在工作理念上率先公開倡導招生平等,部分高校還向公眾宣傳平等主義思想,“既歡迎擁有能力、上進心和正直的富裕的學生,也歡迎同樣具備以上能力和品質的貧窮的學生”,為高校實施肯定性行動提供了思想、輿論和行動準備[27];在招生錄取環節主動回應并發起對弱勢群體的補償性招生,公開聲稱高校肩負促進社會流動的責任,要培養“智慧且多元化的學生群體”,同時將多元化視為寶貴的教育資源,打破出身和單純的學業成績衡量標準,在評估弱勢群體學生的入學申請時進行特別的考慮[28];努力探索個性化的操作辦法,將肯定性行動的落實與高校自身的組織結構變革相結合,形成了聘用少數族裔招生官、選派少數族裔學生組織赴少數族裔社區招生、選送符合條件的弱勢群體學生赴精英高中讀預科等多種創新舉措。

(2)不斷變革力爭實現利益均衡。肯定性行動雖極大地推動了美國少數族裔高等教育的發展,但政策出臺以來,有關肯定性行動實施必要性的討論卻從未中斷。由于高等院校的招生名額本身是稀缺性資源,在招生錄取時對弱勢群體學生的優待必定會損害其他群體的利益,因此,在肯定性行動實施的過程中免不了產生不同利益主體間的博弈,如少數族裔學生與主流族裔學生的博弈、少數族裔學生與主流族裔中校友子弟的博弈等。少數族裔學生與主流族裔學生的博弈致使肯定性行動歷經“維權”“優待”“平等”三個不同時期,最終不再是直接采取配額制,而是將種族身份作為錄取眾多考慮因素之一以保證生源的多樣性[29],部分公立高校更是實施了形式上不以族裔、性別作為標識的肯定性行動替代版“百分比計劃”,對學生大學前所獲資源進行校正,以促進高等教育入學機會公平。少數族裔學生與主流族裔中校友子弟的博弈導致高校將校友子弟認定為錄取優待特征,由于校友捐贈是私立大學經費來源的重要組成部分,其對于校友子弟有特殊優待的傳統,如耶魯大學在1939年錄取新生中校友子弟比例高達31.4%[30],隨著私立大學在招生錄取中對少數族裔優待,導致校友子弟的利益受到損害,校友捐贈資金大幅減少。經過長期的博弈,私立大學與校友組織達成一致,校友子弟與少數族裔一樣,均被認為是大學寶貴的教育資源而受到優待。

(3)努力應對多元生源帶來的挑戰。“多元化說”雖是目前肯定性行動支持方的常用理由,但高校招收了更多非傳統意義上的生源后,不得不采取各種措施應對多元化生源帶來的挑戰。首先,各高校逐漸形成“雜食主義”教育觀念,認為生源多元化有利于處于其中的所有人,對所有學生學業成長和個人發展均具有重要的積極作用。不同背景學生帶來多元和復雜的學習環境,少數族裔學生進入大學后,不僅對主流族裔學生起到激勵作用,還可以增進不同族裔學生間的交流,為其未來多元化的職業生涯做準備[31]。其次,各高校進行入校后人才培養政策調整,一類是以布朗大學為代表的高校,它們在人才培養階段面向弱勢群體學生實施傾斜政策,通過少數族裔同伴咨詢計劃、第三世界過渡項目、為少數族裔學生提供專門宿舍等方式,在人才培養環節給予少數族裔學生特殊的活動內容、空間資源支持,可被認為是肯定性行動在學生入學后人才培養階段的延續與發展,但是,此類做法也讓主流族裔學生認為造成了學生間的分裂[32]。另一類是以哈佛大學為代表的高校,它們在人才培養階段實施族裔融合政策,通過跨文化和種族基金會、社區對話項目、不同族裔學生混合住宿等方式,以推動校園多元化融合。最后,充分運用現代科學技術助力個性化的人才培養,比如加州大學系統采用的“自我適應技術”[33],通過全程跟蹤、了解、反饋學生學習情況,及時調整學生學習內容,以使學生的大學學習與內在的個性需要相匹配。

英國擴大高等教育參與行動致力于促進高等教育入學機會公平的過程性補償,旨在通過政府、高校和社會循序漸進的共同努力,改善落后地區高等教育參與率,讓更多弱勢群體學生有志于并成功接受高等教育。由于擴大高等教育參與行動涉及的參與主體多、活動開展頻次高,在實施過程中需要構建全國覆蓋的工作網絡、實行全方位的工作監督確保各參與主體自上而下形成合力,需要打造統一的工作模式確保各項活動圍繞行動計劃共同目標而努力。美國肯定性行動致力于促進高等教育入學機會公平的結果性補償,旨在通過單列招生計劃、降低錄取標準,擴大弱勢群體學生高等教育錄取率。由于肯定性行動政策提供內容飽受爭議,在實施過程中既要得到各高校的大力支持、充分發揮各高校主體作用,也要不斷優化調整政策內容以實現各方利益均衡,還要解決生源多元化產生的人才培養環節的一系列問題。由此可見,英美兩國促進高等教育入學機會公平政策實施策略均是圍繞政策提供內容而確立的,政府和高校在實施過程中均發揮著重要作用,不同之處在于,英國在鼓勵活動形式多樣化的同時著重強調工作模式和目標一致性,并在學生入校前后全過程應對生源多元化挑戰;美國在明確統一工作模式的同時更加強調政策實施方式的多樣化,僅在學生入校后才應對生源多元化挑戰。

(四)政策福利籌集資金的方式

英國擴大高等教育參與行動經費來源主要分為兩類:一類是政府統一組織的全國性擴大高等教育參與活動,由高等教育撥款委員會全額下撥經費并對其使用進行統一監管,下設29個大學共同體均有嚴格的經費使用預決算制度[34],更高志向項目在9年間累計投入經費2.5億英鎊,全國性合作拓展網絡項目在2年多的時間內累計投入經費0.2億英鎊,通向大學項目截至目前累計投入經費2.8 億英鎊,在接下來第三階段至2025年,通向大學項目將每年繼續投入0.4億英鎊經費。另一類是各高校自行組織開展的擴大高等教育參與活動,其經費來源則更加多元,除政府撥款、贊助商贊助、慈善捐贈、第三方組織或企業支持外,各高校還從本科生學費收入以及教師發展培訓收入中單獨撥款。但無論是哪一類活動,均不向參與學生收取任何報名和參與費用,部分活動甚至承擔學生往返高校差旅費。

美國政府為了鼓勵高等院校在招生環節大力推行肯定性行動優先錄取政策,投入大量經費對實施肯定性行動計劃的高等院校給予資助[35],并對大學此項資助的使用情況加以檢查,若發現某個高校在招生環節未執行肯定性行動要求,將立即停止資助,甚至撤回資助。相較于私立大學而言,公立大學肯定性行動的實施更具強制性,同時也獲得了更多的經費支持。此外,由于美國大學尤其是私立大學需要收取昂貴的學費,政府、私人團體、高等學校、慈善組織等多方力量設立多項獎助學金,以資助家庭經濟困難學生,雖然其中大部分資助計劃和項目并不是專門為少數族裔學生設立,但少數族裔學生受益最大。

英美兩國促進高等教育入學機會公平政策運行經費主要還是來自政府或教育主管部門的專項撥款以及高校學費收入內部分配,其中英國高校政策實施經費來源中政府或教育部門專項撥款所占比重有下降趨勢,自身學費收入內部分配所占比重有上漲趨勢[36]。英美兩國的政府或教育主管部門均通過撥款,強化對各高校政策實施情況的監督。與此同時,有償教育培訓收入、社會捐贈及贊助收入等多元經費籌措渠道,大幅減少了各高校實施政策過程中對政府或教育主管部門經費投入的依賴,并有效促進了參與主體各方資源的有效整合。

三、借鑒與啟示

目前國內實施的面向少數民族和農村學生的招生傾斜政策,是基于我國少數民族教育基礎薄弱、城鄉二元發展現狀的暫時之舉,配額制和降分制增加了以上弱勢群體的高等院校學習機會,大幅提升了我國高等教育入學機會公平補償效果。該政策雖然促進了少數民族和農村學生的社會升遷性流動,但并未從根本上改善少數民族和農村地區落后的教育和經濟情況。因此,我國促進高等教育入學機會公平政策需要進一步優化,以實現入學機會補償和落后地區教育狀況改善的雙重目標,既授之以“魚”,又授之以“漁”。

(一)細化弱勢群體識別辦法,精準定位政策惠及對象

當前,我國面向少數民族和農村學生采取配額制和降分制招生,為破解高等教育資源配置的失衡提供了政策支持[37],且均有各自的惠及對象。預科班民族班面向生源地少數民族學生,西藏新疆高中班面向西藏或新疆班實際就讀且在辦班省市參加高考的應屆畢業生,新疆協作計劃面向新疆地區11個少數民族學生,國家民委專項計劃面向民大附中非京籍少數民族應屆畢業生,少數民族加分面向邊疆、山區、牧區、少數民族聚居地區的少數民族考生。國家專項計劃面向集中連片特困縣、國家級扶貧開發重點縣以及新疆南疆四地州學生,高校專項計劃面向邊遠、貧困、民族等地區縣(含縣級市)中學的優秀農村學生,地方專項計劃面向本省實施區域的農村學生。學生民族、居住地區以及是否農村戶籍成為判斷其是否符合相應招生類型或加分條件的主要特征。根據最大化維持不平等假設理論,教育擴張將優先滿足優勢階層子女教育需求。少數民族和農村學生招生傾斜政策擴大了群體中重點中學與普通中學學生間的差距。此外,民族特征相對容易辨識,但我國已進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要時期,加之地區戶籍改制,貧困地區和農村戶籍特征的識別難度增加。因此,除了民族、地區和戶籍特征外,一方面,可借鑒英國弱勢群體識別辦法,增加地區高等教育參與率指標科學劃定實施區域,將政府看護、身體殘疾等特征納入弱勢群體特征范圍,確保政策惠及更多弱勢群體學生;另一方面,可借鑒美國“百分比計劃”,充分考查學生利用身邊環境提供教育機會取得成績情況,增加學生平時成績在中學年級占比要求,促進更多普通高中少數民族和農村學生進入高等院校求學。

(二)調整公平政策內容供給,凸顯改善地區教育導向

我國面向少數民族和農村地區學生的配額制和降分制招生政策在促進高等教育入學機會公平方面成效顯著,迅速提升了兩類群體學生進入大學尤其是重點大學人數比例,但美國肯定性行動作為招生傾斜政策的“前車之鑒”,其導致的“逆向歧視”不容忽視。與此同時,類似于英國擴大高等教育參與行動,我國重點大學實施的“春霖行動”“起點行動”是通過教育資源的傾斜改善落后地區教育狀況,通過提升目標群體學生學業能力促進其更多、更好地進入高等院校求學。兩項行動雖然參與高校較少、活動覆蓋面較小,但卻為我國促進高等教育入學機會公平政策的優化和調整指明了方向。因此,我國促進高等教育入學機會公平政策應實現由單一招生傾斜政策向招生傾斜政策與改善落后地區教育狀況并重,并最終實現以改善落后地區教育狀況為主的轉變,從“輸血式”促進公平轉變轉為“造血式”促進公平。應充分發揮教育主管部門在改善地區教育狀況政策制訂方面的主導作用,在配額制和降分制促進公平的基礎上,通過供給大學科目課程資源、高中科目課程教學輔導,提升目標群體學生學業能力和高考成績;通過大學體驗日等活動,促進目標群體學生樹立遠大學習目標;通過招生宣傳咨詢,提供目標群體學生志愿填報、特殊類型招生等各類招生資訊,解決其關于高等院校信息不對稱問題;通過提供高中師資培訓,提升高中教職工科目教學和指導學生科學選科的能力;通過地區中學資源整合,促進中學間形成師資交流、課程共享、經驗分享等良好互動機制;通過對活動開展情況的跟蹤、評估和反饋,不斷完善政策內容供給。

(三)優化公平政策實施策略,構建促進公平長效機制

在招生傾斜政策和改善落后地區教育狀況行動實施環節,教育主管部門應加強頂層設計,充分激發高等院校的主體作用,強化其在促進高等教育入學機會公平過程中的責任和擔當。經過多年的實踐,我國招生傾斜政策的實施已積累一定經驗,但改善落后地區教育狀況行動才剛起步,需要進一步優化,以增強行動的持續性、有效性和覆蓋面。相較于招生傾斜政策,改善落后地區教育狀況行動見效緩慢,需要教育資源的持續投入、各方力量的持續推進。教育主管部門應充分整合高等院校、地方教育主管部門、第三方企業等多方資源,要求各高校定期發布此項工作計劃、工作總結和經費使用情況。可借鑒英國擴大高等教育參與行動有關經驗,教育主管部門既可以制訂行動持續推進方案,也可以組織覆蓋全國范圍的改善地區教育狀況行動,采取地區包干制,指定各高校負責的地區,還可以鼓勵各高校根據屬地或者行業形成聯盟,共同負責改善部分省份或地區教育狀況工作。各高校要提升對改善落后地區教育狀況工作的認識,組織校內招生辦公室、各院系、相關職能部門的教職工以及學生骨干等力量,在工作目標上將此項工作與自身的招生宣傳工作相結合,將部分招生宣傳資源用于改善落后地區教育狀況;在工作內容上將提供招考信息資訊與提升學業成績相結合,同步改善地區基礎教育軟硬件設施;在工作對象上將生源重點中學與地區生源較少的普通高中相結合,同時重點面向弱勢群體中成績普通學生組織活動。

(四)拓展工作經費籌措渠道,注重弱勢群體全程關懷

當前,“春霖行動”“起點行動”等改善落后地區教育狀況行動的工作經費均由各相關高校自行籌措。為保障政策的持續推進,教育主管部門應設立專項經費用于促進高等教育入學機會公平政策尤其是改善落后地區教育狀況行動的實施,并逐步將各高校改善落后地區教育狀況行動成效與其撥款相掛鉤。然而,由于教育主管部門行政撥款經費數量和覆蓋面十分有限,各高校仍應主動作為,在撥款的基礎上積極拓展多種渠道籌措工作經費,既可以從自身學生學費收入中單獨列支,也可以通過慈善機構、企業團體等尋求捐贈或贊助,還可以與現有國家大學生“獎助勤貸免補”資助體系、國家鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接等重大發展戰略相關項目密切配合,努力將對弱勢群體學生的關懷貫穿其入學前后全過程。前期活動開展環節,不向學生收取任何費用,有條件的高校還可以向參與活動學生發放往返差旅補助;中期報名申請、招生錄取等環節即對專項計劃錄取或參與過活動的學生予以密切關注;后期待相關弱勢群體學生入校后,在學習、生活方面加強對其關心、支持和幫助,如配套相應的助學金、開設專門的學業輔導班等,以促進其順利完成學業、落實就業。