我國野生動物保護法律之現(xiàn)狀與路徑重構

張志遠 劉 姝

（1.三峽大學 湖北宜昌 443000；2.河南省信陽生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 河南信陽 464000）

一、現(xiàn)行《野生動物保護法》的立法現(xiàn)狀

目前關于野生動物保護的法律法規(guī)形成了以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)，《野生動物保護法》為核心，《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》等法律為保障，《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》《國家重點保護野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等一些法規(guī)規(guī)章為補充的立法體系。

《憲法》第九條第二款是野生野生動物保護的法理依據(jù)，其中規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”雖然《憲法》條文中沒有直接用野生動物的概念，但是珍貴的動物中包含了所要保護的野生動物。1988年制定的《野生動物保護法》經(jīng)過了2004年、2009年、2016年和2018年四次修訂，其立法目的就是為了拯救珍貴、瀕危野生動物。《漁業(yè)法》加強了漁業(yè)資源的保護。《動物防疫法》主要是為了維護公共衛(wèi)生。國務院制定的《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》主要是貫徹《野生動物保護法》的精神。從以上的立法樣態(tài)可以看出，我國關于野生動物保護的立法已經(jīng)形成了包含不同效力等級的多層次保護。

全國人大常委會發(fā)布的《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）中進一步確立了關于野生動物非法交易行為的犯罪處罰力度，豐富了野生動物的內涵，完善了國務院及其有關部門和省、自治區(qū)、直轄市應當調整相關名錄和配套規(guī)定。其后一些地方性法規(guī)做出了修改，例如廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十九次會議修訂通過了《廣東省野生動物保護管理條例》是對這次決定的積極回應。雖然廣東省的條例未對《決定》確定的禁食范圍未作任何擴大和限縮，但是對于違法食用野生動物的行為，條例新設了處罰的規(guī)定，其中第42條第三款規(guī)定“以食用為目的獵捕、殺害其他陸生野生動物的，并處獵獲物價值一倍以上五倍以下的罰款；沒有獵獲物的，并處二千元以上一萬元以下的罰款。”和之前條例相比，修改后的條例增大了處罰的力度。隨后上海市人大常委會也通過了關于廢止《上海市實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法的決定》，其他地方也展開了對于野生動物保護法規(guī)的審查和清理等活動，適應了當下野生動物保護的現(xiàn)實所需。

二、我國野生動物保護法律存在的問題

（一）野生動物保護立法存在缺陷。

1.立法目的的局限性。野生動物保護的目的主要是為了實現(xiàn)生態(tài)文明，維護生態(tài)的多樣性。這種立法目的導向，在我國的《野生動物保護法》第一條中就有規(guī)定。我國加入的《瀕危野生動植物種國際貿易公約》中指出野生動物是自然系統(tǒng)中無可替代的一部分，所以要加以保護。從域內和域外的兩個視角來看，野生動物更注重的是對其生態(tài)價值的保護。野生動物在生態(tài)位列中具有重要的作用，維護著生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，一旦這種穩(wěn)定被打破，對野生動物的棲息地破壞和大肆撲殺，生物多樣性被破壞后，生態(tài)安全就會面臨崩潰的境地。“從生態(tài)學和動物生態(tài)學的角度來看，保護動物特別是野生動物既是維護生態(tài)安全的重要內容，也是維護生態(tài)安全的有力抓手。”生態(tài)保護的確是第一位的，從保護人類健康的角度和公共衛(wèi)生的角度來說，現(xiàn)行的《野生動物保護法》的立法目的具有一定的局限性，未來需修改的立法目的應更具有對風險社會下的人類健康和公共衛(wèi)生應對的時代趨向性。

2.保護范圍的狹窄性。當前全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》中對于受保護的野生動物的范圍作了更詳細的規(guī)定，其中包括了人工繁殖、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物以及在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。雖然突破了傳統(tǒng)的具有生態(tài)、科學、社會價值的野生動物保護范圍，但是突破也只是對陸生野生動物的保護，而沒有水生野生動物的保護。對于水生野生動物的保護目前《漁業(yè)法》涉及其中的規(guī)定，但是《漁業(yè)法》并不是水生野生動物保護的特定法律，其立法目的是為了保護漁業(yè)資源的發(fā)展，因此經(jīng)濟價值占據(jù)主導地位。其次，《野生動物保護法》并沒有建立起野生動物保護的普遍性機制，以價值定性野生動物的保護種類會忽視對普通野生動物的保護。

3.保護原則實施的偏差性。《野生動物保護法》第四條確立了國家對野生動物實行優(yōu)先保護的原則。環(huán)境優(yōu)先原則實質上是對于環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的衡量。“‘環(huán)境優(yōu)先’一般很模糊地被人們界定為環(huán)境利益優(yōu)于經(jīng)濟利益。但事實上環(huán)境利益和經(jīng)濟利益均應具有人身與財產(chǎn)的雙重屬性價值，即人身性環(huán)境利益與財產(chǎn)性環(huán)境利益，人身性經(jīng)濟利益與財產(chǎn)性經(jīng)濟利益。”因此，筆者認為，環(huán)境保護優(yōu)先原則所應包含的內涵是注重財產(chǎn)性環(huán)境利益和經(jīng)濟性環(huán)境利益。但是在《野生動物保護法》當中，并沒有有效的貫徹保護優(yōu)先的原則。其中第二十九條。就出現(xiàn)了對野生動物及其制品的利用，野生動物及其制品作為藥品經(jīng)營的利用。因此，這種以利用為價值導向的法律條款本身與保護的初衷相悖。其次，囿于保護范圍的局限性，保護的普遍性與全面性也無法體現(xiàn)。保護珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物，那么一般的野生動物該如何保護？“將重點保護的野生動物限定為‘珍貴、瀕危’，這在某種程度上反映了立法者是將野生動物看作資源，而不是將野生動物看作是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的必要組成部分進行保護的觀念。”對具有重要的生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物進行保護，那么具有重要的生態(tài)、科學、社會價值的水生野生動物該如何保護？所以，原則實施的偏差造成了野生動物保護的法律瑕疵。

（二）與相關法律銜接性不足。野生動物保護相關的法律不僅局限于《野生動物保護法》，而是一個完整的法律保護機制。完整協(xié)調的法律保護機制之間不僅需要消弭法律之間的矛盾與沖突，還需要法條之間有良好的銜接性，否則法律就無法實施。因此，要想實現(xiàn)野生動物保護立法的目的，就必須使之更好地與刑法相銜接，展現(xiàn)出新修訂法律的效力意義。當前野生動物保護法保護領域過于狹窄，過于重視珍稀野生動物的刑事保護，未對一般野生動物的捕獵等違法行為應當承擔的責任進行規(guī)定。當前各地區(qū)加大了針對野生動物違法行為的處罰力度和執(zhí)法監(jiān)管，針對人工養(yǎng)殖的野生動物也進行了部分的生態(tài)滅殺，例如各地對竹鼠、蛇類、豪豬等野生動物進行無害化填埋銷毀處理，有的地區(qū)還強制清退了人工繁殖飼養(yǎng)的陸生野生動物，這種一刀切的做法是否符和野生動物保護的理念引人深思。

回歸立法，《野生動物保護法》第二十七條規(guī)定了對于因人工繁育需要出售、購買的野生動物，需要通過行政許可取得專用的標識，保證可追溯性。出售野生動物的應當附有檢疫證明，但是在《動物防疫法》中，防疫的對象是動物，而且第三條中明確指出了動物是指基礎家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物。當防疫的對象是動物而不是野生動物時，《野生動物保護法》中所規(guī)定的野生動物的檢疫證明標準該以哪類法律為依據(jù)？這種法律銜接的不連貫將會引發(fā)實踐中檢疫標準的不確定性以及疫情期間對家養(yǎng)野生動物一刀切等不利后果。因此，我國野生動物保護法律要與《動物防疫法》的修訂形成強烈呼應，從而增強對公共安全衛(wèi)生的監(jiān)控。

（三）《野生動物保護法》在司法實踐中存在矛盾。《野生動物保護法》認為野生動物資源是屬于國家所有得，明確了國家擁有野生動物的所有權，目前主要追究的還是行政法律責任與刑事法律責任，并不能追究違法行為主體的侵害野生動物資源而需要承擔的損害類的修復生態(tài)系統(tǒng)的民事賠償責任。施行過程中漸漸暴露出很多問題，例如重發(fā)證，輕監(jiān)管、證后監(jiān)管缺乏、管理效力低等等。野生動物許可證制度為核心的管理體系的尚不能充分發(fā)揮效用。

《野生動物保護法》應從疫情應對和預防的“事理”出發(fā)，但不能停留在“事理”層面，而應完成從“事理”到“法理”的轉化。從最高人民檢察院的官網(wǎng)中的指導型案例可以看出，部分侵犯了野生動物資源的案件中，最高人民檢察院予以對追究損害國家野生動物資源的民事?lián)p害賠償，我國的司法實踐已經(jīng)接近于合理存在的事實狀況，但是作為司法實踐的主體務必要對于這類工作重新加以考量，彌補缺憾。

三、《野生動物保護法》的構建與完善

（一）加強《野生動物保護法》的修改與完善，建立長效性的保護機制。

1.豐富《野生動物保護法》的立法目的。環(huán)境法中的環(huán)境保護法和污染防治法都具有不同的立法目的。環(huán)境保護側重于生態(tài)保護，污染防治側重于預防污染，對于野生動物的保護也應從維護生態(tài)的目的出發(fā)。從目前的疫情來看，野生動物的保護是為了維護生態(tài)多樣性，更多考慮維護公共衛(wèi)生。《動物防疫法》中存在著保護人體健康，維護公共衛(wèi)生的立法目的，所以我們可以借鑒《動物防疫法》的相關規(guī)定。筆者認為，修改后的《野生動物保護法》第一條中應當規(guī)定：為了保護野生動物，維護生態(tài)多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設，保護人體健康，維護公共衛(wèi)生，制定本法。

2.擴大野生動物保護的立法范圍。以野生動物的價值對野生動物排序從而進行保護，一定程度上體現(xiàn)出立法的導向性。對特殊的野生動物進行保護會忽視對一般野生動物的保護，因此，應當建立野生動物保護的普遍性機制，擴大野生動物保護的立法范圍。立法不僅對于瀕危的野生動物進行保護，對于沒有列入名錄的野生動物也要進行保護。另外，厘清野生動物的概念，使法律之間相銜接，為野生動物的保護建立起全面有效的保護機制，防止實踐中矯枉過正的行為出現(xiàn)。

3.遵循野生動物保護的法律原則。保護優(yōu)先原則是野生動物保護的基本原則，我們要摒棄以利用為價值導向的法律條款，以資源來定性野生動物的思維。權衡環(huán)境人格利益與環(huán)境財產(chǎn)利益時，需要我們更多地考慮環(huán)境人格利益。以保護為第一位的立法導向需要我們擯棄利用野生動物并且以資源定性法律條款。保護第一位并不是說完全忽視經(jīng)濟的發(fā)展。《瀕危野生動植物種國際貿易公約》中的精神并不是完全禁止野生物種的國際貿易，而在于對國際貿易中野生動物的物種進行管制。因此我們應當合理地對野生動物進行交易使用，對于飼養(yǎng)的野生動物建立有效的標識和追蹤機制。

（二）健全《野生動物保護法》和相關法律的協(xié)同機制。要明確野生動物保護職權責任，強化各個執(zhí)法部門的執(zhí)法權力，嚴格落實行政處罰措施；要及時與新修訂的野生動物保護法相契合好，積極強化野生動物犯罪的法律責任；對于野生動物的保護不應只局限于珍貴、瀕危的野生動物，對于普通的野生動物的犯罪行為刑法也應該加以調整，構建有效法律規(guī)范體系

加強公眾參與原則，健全野生動物保護的公共參與制度。2013年成立的中國野生動物保護協(xié)會，有效促進了社會資源及民間組織與政府機關部門的有效聯(lián)動，比如群眾舉報投訴電話，公開透明實時監(jiān)測野生動物的信息網(wǎng)站開設，賦予人民群眾一定的訴訟資格，共同追究違反野生動物保護法行為的法律責任。

（三）實踐中建立以野生動物許可證制度為核心的管理體系。提倡閉環(huán)的野生動物許可證的管理理念，采取野生動物嚴格發(fā)證機制、規(guī)范并監(jiān)控發(fā)證體系、做到對有證動物進行定期的健康監(jiān)測、發(fā)證后做好大數(shù)據(jù)統(tǒng)計等措施，以期保護野生動物權益和人民群眾權益，建立起具有中國特色社會主義的野生動物管理制度，為國家野生動物保護事業(yè)奠定基礎。

針對國家重視的野生動物保護問題，以野生動物許可證為核心，采用野生動物許可證發(fā)放監(jiān)管應由機關單位執(zhí)行等方式，督促個人企業(yè)單位開展保護野生動物行動。根據(jù)許可證的具體實施內容，打造野生動物管理平臺，實現(xiàn)野生動物大數(shù)據(jù)管理，依靠平臺便捷性管理、監(jiān)測和核查野生動物公共衛(wèi)生健康。

結語

在司法實踐中，階段性措施發(fā)揮了有力的作用，但是只有有力的措施上升到了法律的高度，才能保證對野生動物保護的永久性效力。當前我們應當積極修改以《野生動物保護法》為核心的野生動物保護的法律規(guī)范，立法應更多地考慮人體健康和公共衛(wèi)生的維護，建立野生動物保護的普遍性機制，擴大保護的范圍。同時，應當正視野生動物保護協(xié)會在野生動物保護方面作用的發(fā)揮，積極發(fā)揮其基礎性效能。