全球高等教育治理的模式變遷、制度邏輯與路徑重構

蔣貴友

(華東師范大學 高等教育研究所,上海 200062)

一、問題的提出

當前,高等教育數字化轉型、逆全球化挑戰與構建更加開放、包容以及韌性的高等教育系統已成為全球治理的重要議題。面對全球性問題,國際一貫根據主體、客體、價值與目標等治理要素制定區域間或全球性的高等教育治理規則予以解決,其核心在于發揮治理組織與治理制度應對高等教育全球化問題且為全球提供公共產品而采取集體行動的機制效應[1]。由此,全球高等教育治理不僅應關注主權國家的高等教育政策與公民社會參與的治理過程,亦需聚焦于當前錯綜復雜的全球組織建設與國際制度建構進程。就目前而言,既有治理制度強調高等教育作為開放系統的核心屬性,可以基于高等教育的無邊界特征構建更加包容的全球系統。但是,當下的全球高等教育制度逐漸固化了學術等級系統與大學“中心-邊緣”結構,而這種不平等逐漸由全球制度議程與資源分配實踐延伸至高等教育人權保障、在線遠程教育與入學機會公平領域。因而,這種由技術鴻溝、機會差異所帶來的西方高等教育殖民主義遭到新興國家與發展中國家的強烈抨擊[2]。就效果而言,當前制度體系能夠適應全球高等教育發展中的技術性與碎片化問題,但不能有效聯結成為廣泛的制度共同體回應高等教育的全球化危機,其總體制度建構進程亟待加快。實際上,全球高等教育治理的制度轉型較為棘手與復雜,其焦點在于為全球零散、沖突與多元的高等教育活動制定一個連貫而可持續的戰略框架與運行機制,也即主權國家、國際組織與私營部門能否建立透明、多邊、民主與靈活的全球高等教育治理體系[3]。當前,高等教育全球行動的沖突事實暴露了全球高等教育治理的制度性困境與合法性危機,亦顯現出既有治理制度體系改革完善的必要性。尤為重要的是,如何推動多元高等教育行動體建立廣泛的制度認同,成為未來全球高等教育治理制度重構需要面臨的重要內容。為此,本文通過分析全球高等教育治理的模式變遷,嘗試回答高等教育全球治理制度的變遷動力與行動邏輯,并且在分析全球治理所面臨的挑戰基礎上,提出全球高等教育治理制度重構的可能路徑及中國所應發揮的作用。

二、全球高等教育治理的模式變遷

回溯全球高等教育治理實踐,非正式組織、國際組織以及區域性機構都曾介入這一領域,并經歷了專業技術援助、聯合國主導、多邊網絡協調向國家中心主義治理模式的過渡與變遷。不論何種模式主導,全球高等教育治理均是圍繞高等教育均衡發展、教育機會供給、均等化服務與人權保障等目標而展開的。

1.專業技術治理模式

早期的高等教育實踐呈現為局部治理與專業治理的雙重特征,是技術邏輯在高等教育領域的純粹反映。譬如,這一時期的全球高等教育治理主要集中在全球大學信息交流、技術援助與國際合作議題,主要源于二戰前高等教育被視為純粹的科學研究與社會服務領域。高等教育的技術論觀點強調其作為專業領域存在而不受其他因素所左右,反映了早期全球高等教育治理的專業技術邏輯。在這一過程中,以世界大學聯盟、卡耐基教學促進基金會與國際大學協會為代表的專業組織和非政府機構通過技術援助、評估協調與標準制定參與全球高等教育事務。譬如,成立于1950年的國際大學協會是全球領先的高等教育專業協調組織,其通過全球論壇、公私合作與專業咨詢向聯合國教科文組織與其他國際機構提供服務[4]。基于此,這一模式可以概括為專業技術治理模式,其所主導的技術框架、議程設置、戰略咨詢與公共研究主要在于塑造合乎專業標準的規范機制,從而對參與高等教育事務的國際機構與專業協會發揮柔性治理功能。從治理效果而言,專業技術治理模式一定程度上提高了高等教育技術援助的效率、安全與精準性,并實現了治理機制創新,促進了非正式組織的專業權威與治理效力。

但是,隨著人力資本理論的興起與全球高等教育大眾化進程的加快,大學日益成為社會軸心機構并與政治、市場等諸領域產生了巨大關聯。在此背景下,傳統的專業技術治理模式無法適應復雜的高等教育問題。換言之,忽略國際政治、經濟與文化背景純粹討論高等教育治理已經不再適用于全球化時代,特別在二戰以后,全球高等教育治理不僅與國際政治、多元文化乃至國家經濟密切相關,而且涉及高等教育人權保障、機會公平與學歷認證等問題的路徑方向。因而,專業技術治理模式難以應對上述挑戰,自然需要由更為正式與權威的治理模式所取代。

2.聯合國治理模式

二戰后,聯合國作為主導世界秩序的國際性組織,通過下屬機構——教科文組織主導全球高等教育治理。不同于傳統的專業技術治理模式,聯合國模式將高等教育視為保障社會公平正義與機會均等的公共產品以及落實其人文主義理念的基本途徑。1947年11月6日,聯合國教科文組織第二屆大會將“與大學合作”確立為其核心戰略,隨后聯同世界銀行、國際大學協會等聯合國專門機構在技術援助、經濟貸款、標準制定與機制協商等方面開展了系統的全球高等教育治理活動,從而引導高等教育變革與發展[5]。換言之,以聯合國教科文組織正式制度為軸心的治理模式是政府間國際組織主導全球高等教育進程的具體體現。一方面,聯合國教科文組織所主導的高等教育協商機制、人權保障與國際合作促使主權國家深入思考高等教育治理的價值取向與政策理念,呼吁各行動主體尋求多元共治與對話協商,進而推動全球高等教育的合作與互助;另一方面,以教科文組織為核心的聯合國正式制度擴大了高等教育全球治理的廣度與深度,除了原有技術援助與專業支持外,治理范圍還擴大到公共政策與政治經濟等領域。可見,聯合國模式秉持人文主義與世界主義理念,將高等教育治理與和平進步的使命相聯系,從而為全球提供更高質量、更為公平與更可持續的高等教育產品。

不過,盡管聯合國治理模式在二戰后確立了教科文組織對高等教育治理的主導地位,但隨著高等教育日漸成為全球治理的核心以及其他國際組織以知識、資金與技術參與高等教育治理等情況交織在一起,該模式在受到經濟合作與發展組織、世界貿易組織競爭挑戰的同時,似乎并不能完全為解決全球高等教育問題提供一致、連貫且具有韌性的戰略路線與有效方案[6]。由此,這證明全球高等教育治理模式和制度建設不再是單一組織整齊劃一的政策協調活動,而需要多部門、跨領域的綜合協調治理。

3.多邊網絡治理模式

多邊網絡治理是聯合國治理模式體系難以應對多元復雜問題的產物,其遵循治理范圍內的非等級指導理念,旨在協調高等教育全球范圍內的利益沖突與多元行動,加強或重建全球高等教育伙伴關系。進入21世紀后,高等教育成為全球戰略競爭與后工業經濟時代的核心領域,在原有專業技術治理模式與聯合國治理模式基礎上,二十國集團、金磚國家、經濟合作與發展組織等跨國或區域機構紛紛參與高等教育全球治理,并在高等教育細分領域嘗試獲得合法性身份與權威地位[7]。這既說明了全球高等教育治理的復雜性與綜合性需要多元行動體參與,又凸顯了當下不同治理模式相互交織、重疊與競爭的復雜情勢。但是,不同國際組織或主權國家在參與全球治理時應該秉持何種理念、方式與途徑參與高等教育實踐并確保各行動體在規則、制度與機制上保持一致,成為治理之前的首要問題。為此,聯合國一方面通過2000年發布的千年發展目標與2015年推出的可持續發展目標指導全球高等教育發展;另一方面通過全球教育聯盟協調機制整合政府間組織、區域機構以及非政府組織力量,致力于推動集體治理行動在確保全球公民平等獲得可負擔高等教育機會的同時做出更多貢獻。

然而,國際組織是以主權國家為基礎的超國家實體,本質體現為其追求價值目標與合法地位的制度載體。在多邊協調中,非政府組織強調高等教育的工具技術屬性,聯合國教科文組織秉持高等教育的人文主義理念,世界貿易組織、經濟合作與發展組織則遵循新自由主義的政策路線,而不同治理理念之間的齟齬導致了復雜多邊網絡治理難以建構公共秩序的困境。加之近年來聯合國教科文組織的機構改革及其高等教育治理領導力頻遭質疑,世界銀行、經合組織、世貿組織與二十國集團迅速占據了高等教育經濟治理、數據治理、規則治理與政治治理優勢[8]。面對理念分歧與利益沖突,多邊協調機制推動全球高等教育治理共同體的難度加大,導致全球高等教育協同治理面臨諸多不確定性。

4.國家中心治理模式

近年來,全球高等教育治理涌現的單邊主義主張導致高等教育逆全球化與所謂“回歸國家”行動的出現。雖然高等教育具有無邊界、開放與包容屬性,但并不代表各主權國家會長期奉行世界主義、人文主義的治理理念。面對全球政治競爭與區域沖突,各國政府通過修改政治路線變更了參與全球高等教育治理的方向與義務。以美國為例,特朗普政府上臺后,將“美國優先”的政治理念推向極致,并以“反歧視以色列”為由,拒絕接受聯合國教科文組織接納巴勒斯坦為正式成員的決議,于2017年10月12日選擇第二次退出。與此同時,以色列也選擇跟隨美國退出聯合國教科文組織。特別是新冠肺炎疫情爆發以后,美國重新對高等教育建章立制,試圖通過“國家回歸”行動維護自身政治利益與全球高等教育領導者地位。譬如,特朗普政府實施了更為嚴格的高等教育留學簽證政策,抑制國際學生流向美國大學的可能性,并以高等教育領域廣泛存在的政治偏見為由拒絕全球大學合作。事實證明,高等教育已經作為美國國家安全與政治競爭的籌碼與工具,并被置于國家主權范疇予以討論。目前,全球治理框架已經形成了主權國家、非正式機構、私營組織與公民社會的等級系統,而主權國家居于高等教育治理體系的核心位置,擁有議程內容、決議表決與政策改革的權力[9]。從發展趨勢來看,以俄羅斯、巴西為代表的新興國家通過國家間的協商機制與治理合作,試圖應對當前第四次工業革命與全球公共危機所帶來的挑戰,進一步強化了全球高等教育治理中國家意識的崛起。

質言之,出于國家利益安全、國力競爭與高等教育系統特殊性質的綜合考慮,越來越多的主權國家開始將國家中心與政府主導作為參與全球高等教育治理的準則,并逐步參與高等教育或大學的轉型、規范與干預。由此看來,以自由化與市場化為導向的全球高等教育治理規則在公共危機時期開始式微,并逐漸過渡到以國家為主導中心的治理時代。

三、全球高等教育治理的制度邏輯與風險挑戰

全球高等教育治理的模式變遷并不代表前后模式的相互取代,而是某一模式在面對公共危機、技術變革與制度困境所帶來的挑戰時更加具備治理優勢,由此主導了國際高等教育制度的演化與更新進程。在錯綜復雜的制度體系中,全球高等教育治理變革的制度動力較為多元,直接決定了多元制度行動邏輯的存在,其在推動全球高等教育轉型發展的同時,可能會催生全球治理的風險與危機。

1.全球高等教育治理變革的制度動力

全球高等教育治理的變革動力決定了國際高等教育制度的演進方向。通常而言,國際高等教育制度發展既受到全球治理創新與技術變革的驅動,又體現出全球高等教育發展的內在需求。首先,高等教育國際化及其所延伸的全球高等教育競爭決定了全球高等教育治理制度的發展演進方向,這其實構成了當前國際高等教育制度發展的關鍵動力。大學合作與知識競爭不僅僅是純粹的知識領域,更反映出民族國家之間意識形態、政治體制與價值選擇之間的差異與分歧。在知識創新與技術進步的制度外衣下,其實質是利益至上的國家立場[10]。出于全球競爭與合作的需要,全球高等教育治理不僅包含主權國家的積極參與,也囊括了以聯合國教科文組織為軸心的國際組織,還吸引了以蓋茨基金會為代表的非政府行為體的加入。盡管全球致力于積極構建開放、包容、多元的國際高等教育制度體系,但仍受到國際組織、主權國家之間博弈、競爭或合作的影響,未來會持續影響全球高等教育治理的制度演進方向。

其次,全球高等教育的改革需要與技術變革、推動高等教育全球治理的制度變遷,共同構成了該領域治理制度發展的內在動因。不同于傳統領域,高等教育具有跨越邊界、開放虛擬、互聯互通的現代屬性。隨著以數字孿生、區塊鏈等智能技術發展,第四次工業革命毫無疑問為全球高等教育帶來了更深層次、更廣范圍的組織形態與知識生產方式的變革與挑戰。同時,新冠肺炎疫情下的高等教育流動危機、發展中國家高等教育援助以及高等教育人權問題亟待解決,而這背后其實凸顯了全球高等教育改革的必要性與正當性。正如UNESCO 總干事奧黛麗·阿祖萊表示:“我們需要一個新的教育社會契約在改變未來的同時修正不公正。”[11]由此而言,高等教育增進人類福祉并締造具有共同利益、開放包容與公正多元的人類社會的共有期待,構成了制度變革的主要動力。

最后,全球高等教育治理的制度困境是其最為直接與重要的演化動力。當前,國際高等教育制度面臨專業、權威、效率與合法性的多重挑戰。其中,聯合國教科文組織在高等教育領域有限的治理效力,以及面對當前全球公共危機并未能制定具有國際認同、連貫而有效的高等教育振興戰略,招致了西方社會的廣泛批評。實踐證明,全球高等教育治理的制度預期與全球化背景下國際組織為了維持權威地位之間存在著緊張關系。制度合法性或效率的不足為其他國際組織、主權國家與非政府組織參與高等教育全球治理創造了改革空間,它們紛紛通過議題聯結、多元參與和協商共治等方式修正或完善國際高等教育制度。新冠肺炎疫情期間,聯合國教科文組織便連同世界衛生組織等140余個機構,共同應對高等教育機會均等與數字化轉型危機,探索面向未來且具有包容韌性的國際高等教育制度的總體框架[12],從而解決全球高等教育治理機制失靈問題。

2.全球高等教育治理制度的行動邏輯

當前,全球高等教育治理領域內存在變革主義與保守主義兩種制度行動邏輯。具體而言,英美等傳統高等教育強國及其所主導的國際組織仍然把“華盛頓共識”作為核心理念,并試圖維持高等教育治理現狀,而新興國家與其所主導的多邊機制則希望變革當前單一的全球高等教育治理制度。為此,如何既滿足傳統強國的利益訴求,又將新興國家的高等教育發展愿景納入既有治理框架中,已經成為全球高等教育治理轉型與發展的關鍵問題。

首先,以新興國家為代表的治理變革派認為,高等教育全球治理應該順應世界政治、經濟與文化發展的趨勢而持續變遷。近年來,新興經濟體及其所推動的多邊協商機制已經在全球高等教育治理體系中逐漸崛起,其中以二十國集團、經濟合作與發展組織以及金磚國家的立場最為明顯。面對全球公共衛生危機,2021年7月,金磚國家第八次教育部長會議針對當前高等教育全球困境提出了大學數字化轉型、建立更具包容與公平的高等教育體系的積極倡議。此時,二十國集團連續發布了共同聲明與政策簡報,通過國家行動聯盟共同應對全球高等教育中斷危機、財政困境與技術鴻溝問題。同年8月,二十國集團首次召開了以高等教育為主題的部長級協商會議,致力于通過建立多元包容、開放平等的高等教育援助與協同治理機制,解決全球高等教育人權與公平問題。經合組織則通過大規模全球大學調查、前瞻性高等教育合作項目與分析報告確立其高等教育全球治理的專業合法性的同時,推動國際高等教育的問題解決與秩序穩定[13]。簡言之,新興國家及其所主導的治理機制致力于國際高等教育制度回到以《聯合國憲章》為準繩的全球治理模式,并與聯合國可持續發展目標中關于高等教育的內容保持一致。

其次,以西方發達國家為主導的保守派則持有相對的理念。新冠肺炎疫情進一步推動了高等教育單邊主義與逆全球化進程,部分發達國家縮緊大學合作通道并維系自身利益的舉動,強化了高等教育的政治化傾向。與此同時,以“華盛頓共識”以及新自由主義為圭臬的傳統國際組織在公共危機下暴露了其將高等教育作為政治工具的行徑。由此,上述實踐導致國際社會并不能形成廣泛認同且具備行動效力的制度方案,而關于高等教育人權保障、公平標準等基本問題仍然在制度協商與爭議中懸而未決。美國作為全球高等教育與學術研究中心,上任特朗普政府公然采取背離國際社會的行徑退出聯合國教科文組織,以維系其在公共危機中的國家利益。隨后,盡管拜登政府采取了較為積極的高等教育路線,但在全球治理單邊主義與多邊合作之間的政策搖擺,體現的卻是一貫維系美國利益的制度思維[14]。這種模糊立場與當前新興國家所采取的制度行動形成了鮮明的反差。因此,保守派傾向于將高等教育視作國家安全戰略,通過政治規則與意識形態移植到高等教育全球治理的制度中,從而維持既有的利益格局。

綜合而言,在高等教育全球治理的制度演化中,關涉高等教育全球治理的爭論其實可以簡化為改革主義與保守主義之間的對抗。前者主張以平等、共享與協商原則重構高等教育全球治理體系,而后者則認為主權國家應該將國家權力與意識思維延伸至高等教育的全球行動。因此,不同立場的國家、國際組織與非政府機構在全球高等教育治理中的原則立場、議程關切與執行偏好等方面存在較大爭議,進而呈現為高度復雜、差異的制度行動邏輯。

3.全球高等教育治理面臨的風險挑戰

變革主義與保守主義制度行動邏輯沖突背后,其實隱射了全球高等教育治理主體多元、問題復雜、機制多樣以及目標多維的既有事實。不同治理行為體在推動全球高等教育治理秩序穩定與變革發展的同時,亦面臨著等級固化、規則模糊與制度重疊所帶來的治理挑戰。

一是等級固化與不同主體治理參與的制約。長期以來,全球高等教育治理體系中不僅形成了聯合國教科文組織居于核心、新興機構與非政府組織分布周邊的次序格局,而且也形塑了發達國家與發展中國家“中心-邊緣”的等級系統。可以說,全球高等教育治理體系歸根結底是西方發達國家主導下的等級體系,包括聯合國教科文組織、世界銀行在內的國際組織與多邊協調機制大多是西方陣營國際影響力的顯現。全球高等教育治理架構的等級固化,一方面加速了治理體系中的西方中心主義,導致發展中國家在接受國際高等教育投資、貿易合作與技術援助的同時,不得不接納西方主導的高等教育治理的價值理念與政策標準;另一方面,忽視了非政府組織在高等教育公私合作與風險共擔領域具有的治理靈活性與優勢,一定程度上擠壓了其參與治理的制度空間[15]。此外,國家中心治理模式面臨主權國家治理行動權威性、制度合法性與行動有效性問題,主要體現在以國家利益為原則的國家治理行動與以世界主義為標準的全球治理機制之間本身就具有的非對稱性差異,從而制約了主權國家特別是發展中國家參與全球高等教育治理的效度與權威。

二是規則模糊與全球高等教育治理法治化挑戰。目前,關涉高等教育的國際公約主要集中在學歷學位互認領域。2019年11月,繼歐洲《里斯本認證公約》、非洲《亞的斯公約》與亞太《東京公約》等區域互認公約之后,聯合國教科文組織第四十屆大會通過的《全球高等教育學歷學位互認公約》,成為聯合國第一個全球層面的高等教育條約。這一決議的突破性意義在于確立了全球范圍學歷認證的標準原則,并賦予了主權國家學歷學位互認的義務,從而有效促進優質高等教育機會公平、國際學生流動與高等教育國際合作。不過,除了學位互認公約外,其他高等教育治理規則仍在國際爭議聲中懸而未決,由此也凸顯了國際高等教育制度的模糊規則及其所帶來的法治化挑戰。換言之,現有公約盡管建立了一個公平、透明和非歧視的高等教育學歷互認的資格框架,但并不能完全解決跨區域與跨國家學歷互認的機制障礙。與此同時,該協議也不能在主體多元化、機制多樣化與目標多維化的高等教育領域提供連貫而清晰的治理路線,亦不能成為所有高等教育治理領域的法律基礎。為此,當前的法治化進程難以回應《2030年全球教育議程》以及聯合國可持續發展目標對高等教育所提出的目標。

三是制度重疊與全球高等教育治理碎片化困境。在當前全球高等教育治理的制度互動中,一方面世界貿易組織、世界銀行等國際組織基于其核心職能逐步將行動擴展到高等教育領域,以此強化其更為綜合的組織形象與權威地位;另一方面不同主權國家或國際組織對既有國際高等教育制度的價值理念與規則體系持有相對的意見,導致類型一致但內容不同的國際制度不斷重疊。國際高等教育制度重疊雖然可以通過協商、互補與對話消弭制度差異間的沖突,但其也導致了全球高等教育治理碎片化困境的出現[16]。事實證明,以聯合國教科文組織為主導的正式制度、以二十國集團為代表的新型制度、以專業協會為主體的非正式制度以及全球興起的單邊主義制度之間的相互交織、重疊與沖突,導致全球高等教育共同體難以在高等教育人權保障、數字化轉型、文化多樣性以及技術援助等領域形成共識。加之聯合國教科文組織內部改革問題以及其未能在高等教育投資、市場服務以及政策支持等領域占據主導地位等交織在一起,不同組織或國家開始繞開聯合國并基于自身訴求開展高等教育行動,而制度重疊及治理碎片化或許成為影響全球高等教育秩序的重要變量。

四、全球高等教育治理制度的路徑重構

高等教育全球治理的發展走向和實踐成效與其制度重構的具體進程息息相關,而制度重構需要在全球治理范圍內的不同層次、不同主體與不同制度間系統設計。為此,全球高等教育治理的制度重構應該維系主權國家參與治理的權威,完善高等教育全球治理的規則公約,夯實聯合國教科文組織的主導地位以及構建全球平等、互信、協作的協調網絡,從而推動全球高等教育秩序穩定與轉型發展。

1.維系高等教育全球治理的國家權威

從全球高等教育治理的變遷歷程來看,國際組織、發達國家往往在高等教育治理中發揮主導作用,而多數發展中國家與新興國家在規則制定與議程設定等環節擁有較少的話語權。但是,就制度設計與制度執行實踐而言,全球層面的高等教育公約與正式的國際制度需要通過主權國家間的協商與談判才得以確立,并通過分階段執行與區域性探索得以上升為國際共識。盡管聯合國教科文組織在高等教育領域發揮著組織、協調與領導的全球角色,但不可否認主權國家在高等教育全球治理制度體系建構中的主體地位,而高等教育治理的“國家回歸”應在全球層面予以倡導與實踐[17]。換言之,維護國家權威是提升高等教育全球治理行動有效性與重塑全球治理框架秩序的必要前提,需要從國家需求與共同利益兩個層面予以平衡。一方面,由于發展中國家高等教育發展訴求與以新自由主義為圭臬的發達國家戰略目標和部分國際社會政策方針之間不相吻合,全球治理實則應該尊重主權國家特別是發展中國家的利益需求,并不以統一標準要求后發國家在高等教育人權保障、數字化轉型與遠程技術支持方面開展治理行動。另一方面,在高等教育全球行動、區域訴求與國家目標不一致情勢下,盡可能地通過制度協商尋求不同治理主體的共識,通過集體行動邏輯破除部分國家專斷嚴苛的單邊主義高等教育政策與審查機制。總之,高等教育對于國家政治安全、經濟發展與文化多元的重要意義不言而喻,維系高等教育全球治理的國家權威有助于建立民族國家廣泛參與的全球高等教育治理體系。

2.完善高等教育全球治理的規則公約

面對規則模糊所產生的邊界與規范問題,全球高等教育治理的關鍵在于找準制度保障、自由發展與國家安全之間的平衡點,從而重塑一個清晰、明確與一貫的規則體系與法治框架。特別是在新冠肺炎疫情期間,全球超過2.2億大學生面臨教育教學中斷的現實挑戰,引發了高等教育領域的流動障礙、質量危機與公平困境,而關于后疫情時代高等教育恢復與可持續發展的政策路線,以及由此所決定的技術援助、智能教育與數字轉型的基本標準,仍需要在全球認同的前提下共置于聯合國公約框架之內予以討論,成為各方參與全球高等教育治理的規范與準則。就目前而言,對高等教育進行整體性治理的可行方案是進一步擴展聯合國教科文組織主導的《全球高等教育學歷學位互認公約》的治理邊界與法治效率,適時將高等教育人權保障、入學機會公平與教育質量保障納入公約規范的基本范疇,從而避免治理成本增加與制度機制冗余問題。或者,全球高等教育治理共同體亦可以在區域性公約與多邊框架協議基礎上升格成立全球層面新的規則公約,進一步規范高等教育領域內的各種治理行動。不管是公約擴展還是規則升級,國際社會都需要通過完善的高等教育法治體系捍衛基本人權、促進教育流動、規范大學競爭與反對霸權主義。綜合而言,高等教育全球治理的規則公約既要反映當前全球高等教育的發展主張,亦要維護發展中國家的基本訴求,其總體框架經締約各方同意后,需要置于聯合國全球公約序列,成為全球高等教育治理的法律框架。

3.夯實聯合國教科文組織的主導地位

國際高等教育制度重疊主要是高等教育的社會軸心位置、高等教育議題的開放性與復雜性以及聯合國教科文組織的治理限度等原因所決定的,而諸多非教育類國際組織跨越治理邊界介入其中,形成了全球高等教育治理領域內組織重疊、規則重疊與目標重疊的現實格局,加劇了制度協調與秩序穩定的風險。鑒于當前的復雜情形,其他國際組織并不具備領導主權國家展開全球高等教育治理的能力,而將碎片化與多中心化行動整合為全球集體實踐仍有賴于發揮聯合國教科文組織的主導作用。實際上,面對新冠肺炎疫情所產生的治理困境,聯合國教科文組織已經發起了囊括世界衛生組織、經合組織、蓋茨基金會等在內的140余個全球教育聯盟,旨在共商共建一個更具彈性的高等教育體系。2022年5月,其所主導的世界高等教育大會(WHEC)通過對話協商與制度建設重塑高等教育的理念和實踐,進而確保高等教育可持續發展。事實證明,教科文組織作為聯合國在高等教育領域的唯一授權機構,仍然在高等教育入學機會均等、高等教育質量保障與大學文化多樣性等治理領域發揮著不可替代的作用。因而,全球高等教育治理共同體應進一步夯實聯合國教科文組織的主導地位,圍繞其所主導的全球治理機制創新達成高等教育領域資源協調、質量監管與危機防范的建設目標,進而將二十國集團、世界銀行、世界貿易組織與經合組織的治理優勢統一于全球集體行動中,由此實現全球治理行動之間的高效協作。

4.構建全球平等互信協作的協調網絡

當前,由于全球范圍內不同價值標準、治理模式與規則制度的廣泛存在,一方面深化了全球治理共同體在高等教育領域的合作互動,但另一方面亦加劇了不同組織之間矛盾沖突的風險。譬如,以市場、自由與資本為核心的“華盛頓共識”仍在全球層面主導諸多國際組織的治理行動,由此加快了國際高等教育市場化、資本化與政治化的進程,進一步拉大了不同區域、國家之間的發展差距。特別在全球經濟衰退、國際政治對抗與地區安全沖突的當下,全球高等教育治理面臨前所未有的不確定性與風險挑戰,而不同主權國家、國際組織與非政府機構對于高等教育的差異性理解可能會加大全球治理沖突,不利于形成泛在的高等教育共同體。為此,全球高等教育治理需要秉持人類命運共同體理念,構建平等、互信、協作的高等教育治理協調網絡。一是保障不同主體之間的平等參與,推動非政府組織、發展中國家與新興機構在全球高等教育治理體系中的影響力與話語權,從而實現高等教育治理的多主體參與。二是提升不同制度之間的互信水平,通過多邊機制協調加強不同類型高等教育治理組織與制度之間務實合作與優勢互補,從而實現高等教育治理的多制度協同。三是加強不同層次之間的互動協作,提升國際組織、區域組織、主權國家與公民社會之間的跨層次協作機制,從而實現高等教育治理的多層次互動。唯有構建集多主體、多要素與多層次為一體的橫縱交錯的高等教育協調網絡,才能從整體上推動全球高等教育治理進程。

五、結語

目前,全球高等教育總體入學率僅為37%,且不同國家、地區間的高等教育入學機會差異較大。與此同時,高等教育范圍內仍充斥著人權保障、供給公平、文化多元、技術援助與數字轉型等方面的問題[18]。特別在美國退出聯合國教科文組織后,其采取的單邊主義政策路線引發國際社會對全球高等教育發展的擔憂,而新冠肺炎疫情的全球蔓延進一步激化了高等教育治理矛盾。在既有機制逐漸失效而新興機制力所不及的當下,中國需要通過治理創新提升自身在全球治理體系中的話語權,繼而有效開展高等教育治理實踐。可以說,現階段的高等教育治理涉及國際政治、經濟與文化諸領域,早已不是純粹的技術與教育問題,這凸顯了高等教育在全球治理體系中的重要性與復雜性。

隨著高等教育綜合實力的不斷提升,中國正在由高等教育大國邁向高等教育強國的進程中,并逐漸成長為全球高等教育治理體系中的重要一極。作為聯合國教科文組織、二十國集團、亞太經合組織與金磚國家的正式成員之一,中國倡導全球高等教育治理共同體秉持人類命運共同體理念開展治理行動,從而實現聯合國可持續發展目標中關于高等教育發展的既定路線。為此,中國既需要通過高等教育服務供給與技術合作不斷提升在全球高等教育治理中的國際影響力,又應通過既有的全球治理機制積極參與高等教育制度變革、規則協商與體系建構的對話與實踐,為高度復雜與矛盾重重的國際高等教育問題提供中國方案。總體而言,中國一貫采取多邊主義與平等合作的政策路線開展高等教育治理,旨在推動多邊、協商與共贏的全球高等教育治理體系,以實現高等教育可持續發展的全球目標。