中國共產黨巡察制度的有效性分析
——基于影響制度有效性因素的視角

楊舜清， 楊吉興

（1.廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004； 2.懷化學院法學與公共管理學院，湖南 懷化 418008）

黨的十八大以來，中國共產黨巡視制度不斷向縱深發展，成為全面落實從嚴治黨要求，嚴肅黨內政治生活，凈化黨內政治生態，加強黨內監督的黨之利器、國之利器。巡察制度作為巡視制度的戰略延伸，是打造系統集成、協同高效監督體系的重要制度創新，也是深入人民群眾，健全基層黨組織戰斗力，推進中央、地方、基層各級黨組織政策精神上下貫通的重要保障。巡察制度充分發揮了對基層黨組織的監督作用，及時回應人民群眾關切，發現和解決關乎人民群眾切身利益的各種問題。然而，由于中國共產黨巡察制度正式建立和實施的時間較短，目前國內學術界對巡察制度的研究才剛剛起步，而對巡察制度有效性分析的重要成果鮮少見到。巡察制度的建立是否能夠充分發揮其對基層黨組織的監督作用和及時回應人民群眾關切？是否能夠確保黨和國家關于社會經濟發展、管理社會事務、服務人民群眾的各項政策措施在基層有效落實？為此，本文將在分析中國共產黨巡察制度建立的意義、巡察制度形成緣由、巡察制度及其有效性內涵的基礎上，基于影響制度有效性因素的視角，探討分析中國共產黨巡察制度的有效性邏輯，從而彰顯巡察制度對于構建巡視巡察上下聯動機制、形成巡視巡察監督戰略格局、完善黨和國家監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的價值。

一、中國共產黨巡察制度建立的意義

巡察制度作為中國共產黨全面從嚴治黨向基層延伸的重要抓手和重要制度創新，是在實踐中逐步探索建立起來的。建立巡察制度，打通全面從嚴治黨延伸至基層“最后一公里”，使黨內監督實現無禁區、全覆蓋、落實處，對于推進中國化馬克思主義黨建理論創新、全面從嚴治黨向基層延伸制度創新、治理效能提升路徑創新、黨內廉政文化建設實踐創新等具有重要作用。

首先，建立巡察制度是中國化馬克思主義黨建理論的創新成果。馬克思、恩格斯在無產階級政黨建立之初便高度重視黨的建設，提出了無產階級黨建的一般原則，創立了馬克思主義黨建理論。中國共產黨人把馬克思主義黨建理論與中國的國情、黨情相結合，不斷推進馬克思主義黨建理論中國化進程和黨建理論創新。毛澤東歷來強調思想建黨，鄧小平提出制度建黨，習近平堅持思想建黨和制度治黨相統一，強化全面從嚴治黨，全面推進黨的政治、思想、組織、作風和紀律建設，把制度建設貫穿其中。建立巡察制度是習近平新時代黨建思想的重要內容，是中國化馬克思主義黨建理論的新成果，對推進全面從嚴治黨向縱深發展具有重要意義。

其次，建立巡察制度是全面從嚴治黨向基層延伸的制度創新。作為基層黨內監督的重要戰略性安排，巡察制度是打通全面從嚴治黨延伸至基層“最后一公里”的利器，這一制度創新不僅解決了以往制度建立后難以落實或落實不到位的難題，而且對于治理群眾身邊的“微腐敗”問題能起到立竿見影的效果。巡察制度也是深入人民群眾，及時回應人民群眾關切，提升基層黨組織戰斗力，推進上下聯動、步調一致、不折不扣地全面貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略的重要保障。

再次，建立巡察制度是全面從嚴治黨治理效能提升的路徑創新。一個政黨治理效能的高低，直接反映這個政黨治理體系和治理能力現代化的水平，也是評判該政黨制度優劣的重要標準。中國共產黨堅持為人民謀幸福、為民族謀復興的初心使命，始終從人民的根本利益出發推進全面從嚴治黨，在實踐中探索形成了包括以民主集中制為核心的黨的根本制度、基本制度和各項具體制度等黨內制度體系，實踐證明是具有強大生命力和巨大優越性的政黨制度和治理體系。巡察制度的建立，不僅使黨內制度體系得到進一步完善，而且為黨內制度優勢更好轉化為提升全面從嚴治黨治理效能，探索出一條有效的新途徑。

最后，建立巡察制度是推進黨內廉政文化建設的實踐創新。廉政文化建設是反腐倡廉工作的重要內容，是全面從嚴治黨題中的應有之義。中國共產黨歷來十分重視黨內廉政文化建設，把黨風廉政建設提升到關系黨和國家生死存亡的高度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央先后對黨風廉政建設做出具體部署，為黨風廉政建設確立了目標、制定了準則、提出了方略。巡察制度的建立，不僅是新時代基層黨內監督的重要戰略性安排，也是黨中央大力推進黨內廉政文化建設新進程的重要實踐。

二、中國共產黨巡察制度的形成與概念闡釋

1.中國共產黨巡察制度的形成緣由

巡察制度作為中國共產黨全面從嚴治黨向基層延伸的重要抓手和制度創新，是在實踐中逐步探索建立起來的。黨的十八大后，黨中央在聽取中央巡視工作領導小組關于巡視情況匯報時，根據巡視工作中發現的普遍問題，提出巡視工作需進一步抓早抓小，深入基層，把問題化解在地市和縣一級。2014 年10 月，習近平指出，“黨的十八大以來，中央率先改進巡視工作，發揮了示范作用，下一步要加強對省區市巡視工作的領導，層層傳導壓力，層層落實責任，發揮省級巡視的基礎作用。抓早抓小，基礎在下面，要上下聯動，把問題化解在地市和縣一級，有效防止‘帶病提拔’”[1]。根據中央指示，各地陸續進行巡察工作實踐探索。市縣巡察實踐的發展推動了市縣巡察由實踐探索向黨內制度的轉化。2016 年10 月，新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》第十九條規定:“省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區、旗） 委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸”[2]，通過黨內法規將建立巡察制度正式確定下來。2017年7 月新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》對巡察制度進行了頂層設計，第二條規定“黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區、旗） 委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督”[3]65。2017 年10 月，習近平在黨的十九大報告中進一步明確指出:“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。不管腐敗分子逃到哪里，都要緝拿歸案、繩之以法。”[4]47黨的十九大修訂通過的《中國共產黨章程》第二章第十四條明確規定:“黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區、旗） 委員會建立巡察制度”[3]100，從而以黨內根本大法的形式明確了在市縣黨委設立巡察制度，保證了該制度的合法性和權威性。黨的十九大后，黨中央加大巡察制度建設的步伐，先后出臺《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》 《中央巡視工作規劃（2018—2022 年）》《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》 等文件。可見，巡察制度從問題的提出，經過實踐探索到最后形成制度的轉變，成為構建巡視巡察上下聯動機制，完善巡視巡察戰略格局，推動巡視工作向縱深發展的重要制度創新和制度利器。

2.巡察制度和巡察制度有效性的內涵

制度是有關社會、政治、經濟行為的準則[5]，是為達到一定目標而人為制定出約束行為的系統集成的規范。制度有效性是指基于制度本身的合法性和制度相關人員以及社會大多數群體認可與遵守，對實施客體的行為產生與預期效果相符合的影響。巡察制度作為制度的一種具體形態，人們對其內涵的理解并未形成一致觀點，尚處于認識的起步階段。多數學者偏重于對巡察工作流程的闡釋，或實施效果的總結，或基于巡察與巡視的關系進行定義，缺少制度內涵解讀。王峰[6]認為市縣巡察制度是黨的十八大以來黨在管黨治黨實踐中探索出來的打通全面從嚴治黨“最后一公里”的創新成果。王慶華[7]提到巡察是巡視制度的市縣級環節，是黨內監督和黨的紀律檢查體制的一部分。陳建平[8]則指出巡視是指中央和省（區、市） 黨委，按照有關規定，通過建立專門機構、開展巡行視察，對下級黨組織和領導干部進行監督，巡察則是巡視制度在市縣層面的延伸。有的學者還從《中國共產黨巡視工作條例》的條文中，把對“巡察工作”的敘述理解為“巡察制度”的實質，認為巡察制度是指黨的市、縣委員會依據《黨章》 《條例》 《意見》等黨內法規，參考巡視制度，各自建立適合當地實情的規章制度，設立巡察機構，派出巡察組，嚴格按照既定巡察工作的原則、程序和方式，在一定時間范圍內，對所管轄的下級黨組織及領導干部進行全面監督的制度[9]。根據學者的已有研究，結合十九屆中央紀委四中、五中全會精神，筆者認為巡察制度是由巡察規范體系、巡察組織體制和工作機制組成的規范整體，是巡視制度的戰略延伸，是完善巡視巡察戰略格局、健全黨和國家監督體系的制度組成部分。而巡察制度的有效性則可以理解為基于巡察制度本身的合法性和該制度涉及的黨的市（地、州、盟） 和縣（市、區、旗）委員會、派出巡察組成員、市縣委所管轄的下級黨組織及領導干部等相關人員以及廣大人民群眾認可與遵守，對實施客體的行為產生與預期效果相符合的影響。

三、基于影響制度有效性因素的巡察制度有效性分析

通過在中國知網搜索，暫未發現有國內學者直接從理論上對影響巡察制度有效性的因素進行界定。巡察制度是巡視制度的戰略延伸，對巡視制度有效性產生影響的因素可能同樣對巡察制度有效性產生重要影響。國內對巡視制度有效性的評價多基于新制度主義政治學的觀點。李婧[10]認為制度本身、制度相關人及制度環境三個要素之間是否具有較好的契合關系決定巡視制度的有效性，其中，巡視制度本身受制度起源、演化過程與發展路徑、制度結構的完整性、制度規則的具體性、制度規則的一致性、制度表述的準確性、制度程序的可操作性、監督機制和獎懲措施的有效性以及反腐敗形勢、政黨的首要工作要求、政府的有限理性要求等因素影響。田啟戰[11]同樣基于制度、制度相關人和制度環境構成三維框架，指出巡視制度的運作效率取決于黨內巡視制度結構是否健全、運行方式是否合理及制度是否公平、靈活，制度設計者、執行者和承受者的興趣偏好、價值取向、知識結構、道德觀念影響其對巡視制度的價值判斷和行為反應，新時代政治、經濟、文化、社會等環境決定著巡視制度效能的發揮水平。朱荻[12]認為巡視監督制度有效性的評價標準包括制度設計、執行效果、成果運用、對相關人的約束力、與社會環境的契合度、與相關制度的相容性等方面。于學強[13]從制度優勢轉化為治理效能的前提條件展開分析，認為黨內巡視制度優勢的效能轉化，制約于領導層意志的堅定性、民眾支持的一貫性和力度、巡視巡察聯動的有效性、各類監督的系統性。任建明[14]等借鑒經濟學信息不對稱理論和委托-代理理論，試圖對影響巡視制度有效性的因素做出解釋，認為巡視制度本質上是一個委托-代理問題，委托者的動機、代理人的動機和能力、委托人克服信息不對稱的具體機制三類因素對巡視制度有效性產生影響，需建立針對所有主體的問責機制、矯正巡視機構和人員動機的約束激勵機制、加強巡視機構能力建設。

借鑒學者們關于影響巡視制度有效性因素的分析方法，基于影響巡察制度有效性因素的視角探討分析中國共產黨巡察制度的有效性。筆者認為，巡察制度是從嚴治黨向基層延伸的重要制度創新，是完善巡視制度做出補充性的制度安排，影響巡察制度有效性的因素同樣包含制度本身、制度相關者和制度環境三維框架。同時，考慮到巡察制度是對市縣委所管轄的下級黨組織及領導干部的監管，加大整治群眾身邊腐敗問題力度，直接影響黨在群眾中的威信和基層人民群眾對全面從嚴治黨的信心，必須把制度實施的公平程度放在突出位置。因此，影響巡察制度有效性的主要因素包括制度來源、制度運行機制、制度相關者的效用水平、制度實施公平程度以及與制度環境的切合度和與配套制度的協調度。我們可以從這些影響制度有效性因素來看中國共產黨巡察制度的有效性邏輯。

1.從制度來源看巡察制度的有效性

新制度主義政治學認為，制度的生成與發展深受歷史、環境影響且具有適宜性邏輯。有效的制度其來源應包含內生性、漸生性、自驅性三個特點，與外生型、突變型、外驅型的制度相比，前者保證該項制度環境適應能力更強，易受更多社會利益群體支持。中國歷史上自發形成了自上而下督查的巡視文化，黨內監督理論和實踐不斷發展，使得巡察制度與中國社會文化背景水土相符，適應全面從嚴治黨的時代背景，易獲得廣大人民群眾的支持。

首先，巡察制度深受中國傳統文化中御史監察制度影響，代表著政權高層對基層事務的直接監管和巡視，具有深厚的歷史文化傳統。中國民間流傳有不少欽差大臣手持尚方寶劍懲惡揚善的歷史故事，巡察制度從某種意義上可以說是中國歷史上已有監察監督制度批判性繼承的歷史延續，易受群眾認可。而外來文化移植的監督制度與我國特定環境的摩擦成本較大，使得國外三權分立等權利監督制度移植國內有效性損失較大，拿來主義方式的制度移植多以失敗而告終。因此，巡察制度在中國的建立與實施具備傳統文化天然的土壤，具有強大的制度慣性，富有生命力和可維持性。

其次，巡察制度是中國共產黨將馬克思主義政黨監督思想和中國古代巡視制度創造性結合的成果，是中國共產黨根據中國革命和建設發展不同時間因地制宜、實事求是、逐步摸索、不斷改良形成的漸進式制度變革。中國共產黨成立初期，面對大革命失敗的嚴峻形勢，巡視（巡察） 制度在凝聚黨內共識，重塑基層黨組織戰斗力方面發揮了重要作用。當前，國內國外正面臨百年未有之大變局，復雜性不確定性因素明顯增多，巡察制度伴隨政治巡視實踐不斷深化，理論不斷積累，作為巡視制度的戰略延伸應運而生。因此，巡察制度作為黨內監督制度不斷完善和發展的重要制度創新，順應和支撐了全面從嚴治黨不斷向基層延伸的黨和國家監督體系發展大局，具有明顯時代特征和強大生命力。

最后，中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨內監督制度創新符合中國廣大人民根本利益。巡察制度是中國共產黨全面從嚴治黨、以最大的勇氣和決心完成自我革命、保證無產階級政黨純潔性的制度創新。廣大人民群眾在謀事創業過程中，自下而上希望黨和政府為自身追求美好生活保駕護航，保證自身合法利益得到公平公正對待。全面從嚴治黨向基層延伸，有效提升了基層組織公共服務供給能力。因此，實施和遵守巡察制度的力量強大，阻止反對巡察制度的力量較小，巡察制度的實施具有極強的內在驅動動能，自驅性有利于該制度的有效性得到充分發揮。

總而言之，中國共產黨巡察制度具備內生性、漸生性、自驅性三個特征，其產生和存在具有必然的合理性。

2.從制度運行機制健全度看巡察制度的有效性

機制泛指系統的構成及其相互關系和系統運行機理。可以理解為，制度運行機制是制度的各個構成部分及其相關關系。健全的制度運行機制指制度涉及對象明確，主客體權利和義務界定明晰，搭配合理。制度主體不明確則制度實施缺乏有效支撐；制度客體不明確則制度目標不清而無法達到預期效果；制度規則不完善則使制度無法執行而形同虛設。因此，制度有效性與制度運行機制的健全程度密切相關。

巡察制度的運行機制，既是中國共產黨黨內監督理論的應用發展，也在各地運行實踐中得到不斷健全和完善。《中國共產黨巡視工作條例》 《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》 《中央巡視工作規劃（2018—2022 年）》 《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》等文件對巡視巡察制度進行頂層設計，對制度主體、制度客體以及制度規則做了專門的規定。首先，巡察制度主體明確，為派出巡察組的市縣黨委主體和具體開展巡察工作機構與個人主體。其中，各市縣黨委承擔巡察主體責任，市縣巡察工作領導小組完成巡察工作決策部署，巡察工作辦公室協調巡察運行，巡察組落實執行巡察具體工作。巡察制度各級實施主體明確，避免政出多門和多頭管理，有利于落實中央巡視工作部署，支撐和推動巡察工作有效運行。其次，巡察制度客體明確，中央和各省市一系列條例、指導意見等文件明確了市縣巡察的對象范圍。巡察制度客體指巡察工作范疇內，由巡察對象做出的具體行為，包括被巡察組織單位的集體行為，也包括被巡察組織單位領導班子成員的個人行為。市縣巡察是將巡視工作縱向到底、橫向到邊，實現深入基層的全覆蓋。再次，巡察制度不斷完善制度規則，在工作責任、工作機制、成果運用、請示報告制度等方面加強制度建設，避免規則缺位、失位而使得巡察工作隔靴搔癢、流于形式。此外，巡察制度是深入基層的具體黨內監督活動，各市縣結合基層特點和實際展開巡察工作，使得巡察制度建設天然具備實事求是和制度自我革新完善的特質。例如，通過全國性的市縣巡察工作推進會等方式將各地市縣巡察實踐經驗總結推廣，因地制宜，靈活運用巡察方式，不斷破解制約巡察工作高質量發展的突出問題，不斷提升巡察工作的效能，保證巡察制度的有效性。因此，中國共產黨巡察制度主體和客體的權利義務明晰且規則搭配合理，同時具有開放性學習型特征，運行機制的健全完善確保了巡察制度的有效性。

3.從制度相關者的效用水平看巡察制度的有效性

有效的制度應使個人在制度運行中得到正反饋，進而凝聚更多力量保證制度的持續運行。按照斯皮羅的觀點，制度與滿足個人效用之間有相互作用。可見，滿足個人效用是制度有效性的內在驅動力，制度有效性是追求個人效用的外在表現。當前，中國正處于兩個百年交匯期，中華民族偉大復興的中國夢是每一位中國人的畢生夙愿，時代特性決定當前國民追求的個人效用包含兩個維度，即提升生活水平所需的經濟利益和實現中華民族偉大復興中國夢的道德愿景。因此，從是否滿足個人效用角度出發，制度有效性要求當前存續或創新的制度應服務于推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于人民群眾提升生活水平，有利于匯聚中華民族偉大復興中國夢的磅礴力量。

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。全面從嚴治黨是推進“四個全面”戰略布局的關鍵。作為黨內監督的重要組成部分，巡察制度是全面從嚴治黨向基層延伸的重要制度創新，是推動黨和國家各項事業在基層扎根落實的重要保證，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，特別是基層組織公共服務供給能力的提高。巡察制度關注和整治關乎人民群眾切身利益、反映強烈的突出問題，聚焦脫貧攻堅、鄉村振興等中央惠農利民政策不到位問題、“微腐敗”和基層政治生態不良之風問題、涉及鄉村治理和民生領域等各類突出問題。通過加強基層巡察，著力發現并及時糾正基層工作中出現的體制機制不完善和工作作風問題，通過專項治理，不斷完善基層制度，加強各類管理，提升基層組織治理效能。巡察制度一方面充分回應了人民關切，保證了廣大人民群眾正當經濟利益的訴求，另一方面作為政治巡視的國之利器，為推進基層組織治理能力現代化保駕護航，有利于實現中華民族偉大復興的中國夢。因此，巡察制度把個人利益和國家利益有機統一起來，實現了個人效用追求的兩個維度，凸顯了其有效性邏輯。

4.從制度實施的公平程度看巡察制度的有效性

制度的認可度和實施效果與制度公平性正相關。制度的公平性表現在任何制度客體在程序上不因個人情況不同而被區別對待，在制度面前所有制度客體具有平等地位。黨的十八大以來，黨內監督各項制度創新充分體現了中國共產黨全面從嚴治黨的政治決心和自我革命凈化的勇氣擔當。巡視巡察工作作為黨和國家監督體系的重要組成部分，其關鍵在于全面覆蓋。巡察制度確定的巡察對象、巡察線索處理和巡察成果運用等方面充分體現了制度公平性，確保該制度得到廣泛認可，保證制度實施效果。首先，在巡察對象上，巡視工作強調不能看人下碟，沒有“鐵帽子王”，黨紀國法之下人人平等。而巡察工作作為巡視工作的戰略延伸，目的是將問題化解在基層，努力實現對市縣之下黨、政、事業單位、企業等各類基層組織領導班子及成員監督無死角全覆蓋。通過建立巡視巡察上下聯動機制，以巡視帶巡察，以巡察促巡視，建立全方位立體式監督網絡，確保黨內監督全覆蓋。其次，在發現問題線索上，巡察工作聚焦群眾身邊腐敗和作風問題及政法戰線違法違紀問題，直接關乎基層百姓感受到的公平正義。巡察問題線索來源于基層，關乎基層群眾切身利益和感受，“微腐敗”和基層不正之風處理不當，直接啃噬基層群眾幸福感和安全感。因此，巡察工作緊盯黨中央關乎民生領域的各類惠民富民政策落地，處理和懲治基層的“蠅貪”，對維護社會公平正義、弘揚風清氣正的基層政治生態具有重要作用。再次，在巡察反饋問題整改上，強化巡察成果運用，能做到事事有回應，保證巡察工作公平正義。巡察工作發現的問題，如果得不到妥善解決，反而在人民群眾中造成消極影響，直接影響群眾對巡察工作效果的評價。因此，巡察問題整改過程中，應壓緊壓實基層黨組織政治責任，避免在整改過程中下放轉移責任，扎實做好“后半篇文章”，推動巡察整改取得實效。同時，加大對巡察問題整改取得成效的輿論宣傳和引導工作，既起到教育警示作用，也增加群眾在反腐“拍蠅”等基層巡察整治中的獲得感，增強社會公平正義之風。總之，巡察制度凸顯了全面從嚴治黨深入基層，零容忍、全覆蓋的公平特性，確保了其有效性。

5.從與制度環境的切合度看巡察制度的有效性

制度有效性的存在條件不是絕對的、抽象的和脫離特定歷史時空的。制度有效性存在的條件包含相對的、具體的、歷史的三重特性。制度環境對制度有效性產生重要影響。只有與制度環境相切合的制度才能充分發揮其有效性，保證制度實施達到預期效果。根據上文分析，巡察制度具有合法性、實施效果較好、人民認可度高的特點，兼有內生性、漸生性、自驅性、以人為本和公平正義的特征。巡察制度與中國當前社會主義國家體制堅持黨對一切工作的領導的政治生態相切合，也十分符合堅持以人民為中心的原則的制度生態。因此，巡察制度在中國的國家制度和監督體系中具有強大的適應性和生命力。市縣巡察深入基層，以問題為導向聚焦發生在群眾身邊的“微腐敗”和各類工作作風問題，使廣大人民群眾深刻感受到，黨的堅強領導是基層群眾最堅實的靠山。巡察制度與巡視制度上下聯動，同頻共振，與全面從嚴治黨高質量發展的要求貫通融合起來。巡察制度契合黨的領導體制，融入國家治理體系，推動市縣巡察制度優勢更好轉化為基層各級組織治理效能，保障促進黨和國家事業在基層扎根落實和持續健康發展。

6.從與配套制度協調度看巡察制度的有效性

制度難以單獨發生作用，一項制度與相關制度的搭配銜接程度決定了該制度是否能達到良好的預期效果。制度與相關制度共同構成了集成統一的制度系統。如果制度與相關制度不能相互配合，甚至相互排斥，則難以保證制度的有效性。巡察制度作為黨內監督形式的一種重要制度創新，只有注重與其他黨內監督制度的有效銜接，注重與監督主體廣泛性和監督形式多樣性的黨外監督合理搭配，緊密結合基層實際，才能科學界定市縣巡察監督范圍和重點，確定主要監督內容，提升巡察工作威懾力，確保工作質量與效果。當前，黨和國家高度重視建設以黨內監督為主，各類監督貫通協調的黨和國家監督體系。巡察制度作為全面從嚴治黨全覆蓋不留死角的利器和重要抓手，在推動市縣黨委落實黨內監督深入基層的主體責任，與基層群眾外部監督協調配合等方面發揮了重要作用。十九屆中央紀委五次全會強調，要完善黨和國家監督體系，使監督融入“十四五”建設中。巡察制度作為巡視制度的戰略延伸和拓展，通過加強巡視巡察上下聯動，構建巡視巡察戰略格局，有利于構成全面覆蓋、權威高效的黨和國家監督體系，有利于充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用，確保“十四五”時期國家各項發展目標落到實處，推動國家治理體系和治理能力現代化。

四、結語

中國共產黨巡察制度是黨內監督制度的一種形式，其有效性必然具有制度有效性的一般特性。即巡察制度是否具有有效性，至少需涉及合法性、實施效果、大眾認可度三個維度。首先，黨章和黨內系列法規從法理上確保了巡察制度的合法性。其次，巡察制度成為從嚴治黨深入基層的利器，對營造風清氣正的基層政治生態和提升基層治理現代化水平具有重要戰略價值。第三，巡察制度深入基層，聚焦中央各類惠民政策在基層的落實，關切人民群眾關心和反映的突出問題，得到廣大人民群眾的衷心支持和擁護。因此，從合法性、實施效果、大眾認可度三個維度分析，中國共產黨巡察制度的有效性是確定無疑的。同時，本文結合有效性存續條件相對的、具體的、歷史的三重維度，基于影響制度有效性因素的視角，從制度適宜性、制度運行機制、制度相關者的效用水平、制度實施公平程度以及與制度環境的切合度和與配套制度的協調度等方面分析，發現巡察制度是內生性制度、漸生性制度、自驅性制度、人性化程度高的制度、運行機制健全的制度、公平性高的制度和制度生態切合度高的制度，同時配套制度成熟且彼此協調銜接度高，有效性得到了較充分的論證。可見，中國共產黨巡察制度的有效性是有依據的和確定無疑的。當然，單獨討論影響制度有效性某些因素的作用，必須具備其他因素保持不變的假設前提。事實上，我們在討論影響巡察制度有效性的因素時，無法撇開其他相關因素，也不能忽略各種影響因素之間的普遍聯系。因此，分析中國共產黨巡察制度的有效性，還須放在全面構成黨和國家監督體系的制度背景、全面從嚴治黨高質量發展的政治生態和當前確保“十四五”規劃各項發展目標順利實現的發展階段中去分析，尤其是放在巡察制度實施進程中去分析。本文對于巡察制度在實施進程中諸如執行情況、實施效果、存在不足及完善路徑等尚未深入討論，有待在后續研究中去彌補。