全面脫貧與鄉村振興銜接中貧困脆弱性問題及其治理研究

劉 惠 陳專欣

（1.西華師范大學法學院；2.西華師范大學政治與行政學院 四川南充 637002）

一、脆弱性全面脫貧與鄉村振興中的貧困脆弱性問題

（一）脆弱性的內涵。20世紀80年代，生態學領域的學者提出“脆弱性”這一概念，之后廣泛用于災害防治與環境治理等方面；此后，經濟學、社會學領域的研究者從各自的角度對脆弱性給出自己的看法。脆弱性在社會科學領域的界定是：行為體遭受風險沖擊的可能性[1]，以及遭受風險沖擊后，在行為體自身應對能力、適應能力、恢復能力作用下，因外部事件強加的代價受損失的可能性。脆弱性包括遭受的風險沖擊和應對能力兩方面。研究過程中，控制其他變量因素，若在具有相同風險抵御能力的情況下，風險沖擊和脆弱性之間是正向關系；若受到的風險沖擊相同，那么風險抵御能力與脆弱性之間呈現反比例關系。

其中，行為體遭受的風險沖擊常常包括自然災害、市場波動、個人健康等等，各種風險疊加對行為體產生交互影響。行為體的風險應對能力包括風險預防能力、風險抵御能力與恢復能力等。風險預防能力由主體對風險的認知水平、風險預警機制的完善程度等決定；風險抵御能力與恢復能力受資源稟賦、經濟收入、社會保障制度、年齡結構等多種因素影響。貧困僅是基于既成狀況的分析，且沒有預測，描述的是當前狀態；與貧困研究不同，貧困脆弱性是基于風險沖擊與應對能力的對比分析，進一步描述未來的可能性，描述的是預期狀態。因此，風險、能力就成為分析的重點。

綜上，本文將脆弱性界定為：行為體遭受風險沖擊后，在行為體自身應對能力、適應能力、恢復能力作用下，因外部事件強加的代價受損失的可能性。

（二）貧困脆弱性的內涵。在貧困脆弱性的視角下，貧困和脆弱性既相互區別又相互聯系，雖然兩者不是同一個概念，但卻可以被理解為一個問題在不同時間的表現形式。貧困是一種既成狀態。即家庭（個人）收入或福利水平在某一社會標準下的既成狀態。貧困發生有三個階段：風險事件的沖擊-面對風險的響應-收入損失或福利降低。而脆弱性是潛在的致貧風險對家庭（個人）造成沖擊，并使家庭（個人）陷入貧困的可能性?？梢钥闯觯嗳跣允菍ω毨Оl生前兩個階段的評估，并在評估結果的基礎上對貧困發生第三階段的預測。由此，本文將貧困脆弱性界定為：個人或家庭遭受風險沖擊并進行應對后，福利水平或生活質量下降到某一社會公認水平之下的可能，貧困脆弱性由風險沖擊和應對能力強弱對比構成。與以往的貧困問題研究不同，把脆弱性引入貧困問題，可以通過貧困前的預測和干預，有針對性地設計方案在貧困發生前有效制止貧困發生[2]，預防脫貧不穩定戶陷入貧困。

《意見》指出，脫貧攻堅結束后設置五年過渡期，工作任務上從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興。由此可見，鞏固拓展脫貧成果是鄉村振興實施的前提和基礎，全面脫貧與鄉村振興有效銜接的第一要務就是鞏固拓展脫貧攻堅成果，那么其具體化的要求即防止返貧問題發生，而脫貧不穩定戶由于其應對風險能力不足而在面對風險沖擊時更容易陷入貧困的特性即高貧困脆弱性，具備高貧困脆弱性的脫貧不穩定戶也常常成為返貧人群的主體。脫貧攻堅向鄉村振興銜接過程中，產業扶貧的邊際效益下降、益貧性作用不足是經濟風險沖擊的集中表現，也是脫貧不穩定戶高貧困脆弱性的直接原因；政策延續的長效機制不完善，政策脫鉤方法、過渡方式簡單導致政策懸崖效應，將給脫貧不穩定戶造成極大的社會風險沖擊。而貧困脆弱性預測家庭可能遭受的風險及其后果，其評估結果提供一種警示性、預測性的視角，若能降低上述經濟風險、社會風險發生的概率或者提高脫貧不穩定戶的風險應對能力，就可以大大降低脆弱性，從而避免脫貧不穩定戶遭受風險后的返貧問題，以降低貧困脆弱性為著力點的治理思路為鞏固脫貧攻堅成果提供了切實可行的對策路徑。

二、全面脫貧與鄉村振興銜接中貧困脆弱性的生成原因

（一）幫扶對象識別、監測不到位誘發貧困脆弱性。政策排斥是貧困脆弱性產生的原因之一，即政府頒布的各種政策和規定不能對社會群體進行全覆蓋，總存在部分社會群體被排除在某些特定的政策之外，從而無法享受到與其他社會成員同等的政策福利。

在全面脫貧與鄉村振興銜接過程中，政策排斥具體體現為貧困人口識別機制不完善，導致脫貧不穩定戶被排斥在政策關注范圍外，導致其貧困脆弱性加劇。全面脫貧與鄉村振興銜接的基礎性任務是鞏固拓展脫貧攻堅成果，脫貧不穩定戶往往是返貧問題的重點群體。幫扶對象的識別是幫扶開展的首要工作，在精準扶貧階段，國家圍繞消除絕對貧困、滿足農民最基本的生存需要劃定貧困線，以2013年農民人均純收入2736元（相當于2010年2300元不變價）的國家農村扶貧標準為識別標準，對每個貧困戶建檔立卡，由此實現了對貧困戶和貧困村的精準識別。但對脫貧不穩定戶的界定以及相應的幫扶救濟機制以省為單位各自開展而缺乏統一的標準，在這種情況下，由于各個省獨立設置自己的監測標準和幫扶機制，脫貧不穩定戶的數量和實質貧困情況存在極大的地域差異；另外，由于不同省份經濟發展水平的差距以及對脫貧不穩定戶幫扶機制、幫扶力度的不同，幫扶效果以及脫貧不穩定戶接受幫扶之后的家庭狀況存在巨大差異，勢必給中央政府核定脫貧攻堅成果鞏固情況造成巨大的障礙，甚或是因為監測幫扶效果的地域差異導致個別省份監測幫扶成果能通過自主考核但無法通過國家考核的尷尬局面。目前，在各省分治的情況下，部分脫貧不穩定群體極易被排斥在政策福利之外，導致其貧困脆弱性增高而增加返貧的可能。

（二）產業幫扶益貧性不足加重貧困脆弱性。產業扶貧是脫貧攻堅戰中的重要舉措，也是中國特色扶貧開發的重要內容，為貧困群體擺脫收入性的貧困做出巨大貢獻；產業興旺是鄉村振興高效推進的首要舉措，也是鄉村振興的戰略目標。做好產業發展銜接的工作給全面脫貧向鄉村振興轉變注入強大動力，但產業銜接工作沒有順利過渡，扶貧產業、振興產業也將轉化為新的市場風險影響脫貧攻堅成果鞏固。

依靠政府扶持的扶貧產業短期內尚未形成完整獨立的產業鏈，農業產業可持續性差，在扶貧政策撤資后，缺少政策幫扶的產業難以在激烈的市場競爭中生存。很多地方在產業扶貧中地方政府始終占主導地位，對資源分配有很強的話語權，而一旦政府支持力度減弱，扶持項目、農戶自身如何面對市場風險，如何提高自身的經營能力仍是需要解決的大問題；另外，脫貧攻堅時期的產業發展成績是政府基于短期效益的運動式扶貧，后期管理維護及發展需要給予更多系統全面的關注，鄉村振興中若未能全盤系統考慮將破壞現有產業扶貧成果，加大脫貧不穩定戶的貧困脆弱性[3]。

政府代替市場發揮功能，大部分扶貧產業受行政推動的影響遠遠大于市場自發機制。具體表現在，扶貧產業的生產環節由幫扶單位、駐村工作隊指定農戶進行特定的農業種植和畜牧業養殖，銷售環節通過對點幫扶的機制銷售產品。盡管提出的初衷是幫助農民增收，但是在自然環境、市場要素等多重風險交織的情況下，扶貧產業存在著可持續機制不健全、與市場聯系不緊密、產業發展不穩定等方面的問題，比如，扶貧產業趨同化現象明顯，根據國家鄉村振興局發布的宣傳材料可以看出，產業扶持項目主要集中在茶葉、食用菌（香菇、木耳）、藥物等種植業，牛羊等畜牧養殖業。當前，部分扶貧產業前期缺乏充分的調查，盲目復制推廣，沒有立足自身區位優勢及自然條件，在培育扶貧產業過程中沒有認真挖掘地域特色，盲目投產興辦產業，容易導致產能過剩，價格波動過大，有的農產品甚至嚴重滯銷，農戶及市場主體遭受嚴重損失。

產業扶貧的益貧性低，農戶難以在扶貧產業中獲益。產業扶貧是扶貧過程的重要造血手段，能為貧困地區提供持續的發展能力，扶貧收益相比其他手段更顯著。因而，地方政府在扶貧資金的分配上會傾向于地方的“明星產業”，期望通過明星產業帶動農戶發展，“精英俘獲”的現象在扶貧資金分配上常常難以避免。但現實情況是，這些產業往往與當地貧困戶結合程度不足，難以有效覆蓋適宜開展產業扶貧的貧困戶；缺乏勞動技術和參與資金的貧困戶難以進入到企業生產經營等活動中，產業扶貧的政策紅利依舊難以惠及脫貧不穩定戶，脫貧不穩定戶的自我發展能力也未得到有效提高，從而產生較高的貧困脆弱性，加大脫貧不穩定戶的返貧風險。

（三）政策延續長效機制不完善加劇貧困脆弱性。貧困脆弱性是由風險因素和應對風險的能力兩方面構成的，當應對風險能力不足時，農戶容易產生較高的貧困脆弱性。脫貧攻堅時期，政策扶持的時效上偏重于突擊性，效果上偏向于特惠性，這種政策環境下的脫貧不穩定戶自我發展能力是有限的，由此表現出較高的貧困脆弱性。

幫扶政策從特惠性轉向普惠性，政策福利的針對性優勢消解。為打贏脫貧攻堅戰，我國政府實施了一系列特惠性的非常規政策，比如，建檔立卡的貧困人口可以在縣域定點醫院享受“先診療，后付費”“一站式結算”服務，貧困縣可以享受義務教育“兩免一補”政策。但短期內特惠性福利政策對貧困戶生活條件的改善并沒有豐富貧困戶的發展機會，貧困戶的自我發展意識并未獲得提高，反而容易使其滋生“等、靠、要”的惰性思維；短期“投喂式的幫扶”也并沒有幫助貧困戶培養出足夠的自我造血能力，農民主體自身可持續性發展能力尚未形成。而鄉村振興任務更強調綜合性、全面性及長效性，關注農民的內生驅動力、農村地區的民生與社會保障、基礎設施狀況、生態環境等系列問題，政策考量上更有全局性與整體性。短期內集中性政策資源所釋放的政策紅利減小，農戶所獲得的直接幫扶和間接受益大量減少，農戶外生資源驅動力減弱而自身的內生驅動力不足，在風險沖擊下則表現出更大的不穩定性，因此，脫貧攻堅與鄉村振興之間的銜接平順與否對脫貧不穩定戶的返貧風險產生直接影響。

三、全面脫貧與鄉村振興銜接中貧困脆弱性治理對策

（一）構建科學識別機制，加強監測幫扶。

第一，科學制定脫貧不穩定戶的識別線。一方面，將全國性的識別線作為脫貧不穩定戶認定劃分的上限，各地識別線的設定不能高于此上限，由此才能實現對脫貧不穩定戶的應保盡保；另一方面，根據各地區發展狀況，綜合考量各地區的收入水平及消費水平，靈活設置識別標準，實現脫貧不穩定戶的全識別、全覆蓋。

第二，加強監測信息整合、優化貧困監測指標。在科學識別脫貧不穩定戶的基礎上，需要從農戶的收入情況、健康狀況、子女教育等多重指標開展動態持續的監測評價，重點關注“兩不愁三保障”脫貧攻堅核心指標；另外要整合鄉村振興局、鄉鎮干部、地方監測等多個信息采集渠道，減少信息重復現象，通過開放權限實現各層級部門的信息互通。

第三，落實針對性幫扶政策。在科學識別、動態監測的基礎上照缺什么、補什么的原則，落實針對性幫扶政策措施，及時消除返貧致貧風險。

（二）實現產業獨立可持續發展，完善利益聯結機制。

第一，增強產業市場競爭力，降低對政府扶持的依賴。扶貧產業的快速發展很大程度上借助于政府運動式治理的政策福利，因此在銜接過程中必須降低其對政府的依賴，將其培養成獨立參與市場的主體。一是充分發揮市場決定性作用，及其在市場配置中的靈活優勢，加快構建統一開放，競爭有序的市場體系；二是完善產權制度和要素市場化配置改革，在產業發展的經營模式上，注重培育新型農業產業化聯合體[4]，讓企業、農民合作社、農民合作組織等成為面對市場、參與競爭、自我決策、自擔風險的獨立經營主體。在此基礎上，立足地區資源稟賦、基礎條件的特色，從產業、產品、品牌等多方面多維促進產業扶持的特色化，在市場競爭中保持穩定的競爭力，實現產業可持續發展。

第二，完善產業利益聯結機制，提升產業益貧效應。首先，地方政府要給予信貸融資、土地使用等方面的政策便利，提升地方扶貧產業市場化參與能力，為貧困地區聚集資源要素。在此基礎上，完善產業扶貧組織模式和利益聯結機制，組織對接脫貧不穩定戶，開展技能培訓、提供就業崗位，讓脫貧不穩定戶真正嵌入產業鏈、價值鏈、供應鏈，實現持續穩定增收。另外，通過農業的電商化、組織化和村集體經濟的發展，彌補小農幫扶缺位短板，為小農生產經營提供多元化、全方位的服務，實現電商帶動小農、組織聯合小農，從而將小農吸納進現代農業體系，健全利益互聯互享、風險共擔機制，提高小農自我發展能力[5]；類似的，通過經營型帶動、就業型帶動、資產收益型帶動等多種方式將農戶吸納到產業發展和資產收益中來。

（三）做好政策銜接轉化，降低政策波動風險。

第一，延續扶貧政策對脫貧不穩定戶的兜底幫扶。要對現行扶貧政策的延續或者脫鉤做好研究；保留短期內必要的“救急難”性質的政策，又要接續并完善長遠的鄉村發展；區分需要取消、接續、完善的政策，扶貧過程中那些行之有效的政策，可以延續的繼續延續，需要取締的研究好平順過渡的方法，推動部分臨時性、超常規的政策向長效化、常態性轉化。

第二，積極推動特惠性政策向普惠性政策轉變。對于幫扶政策的銜接轉化，既要適當保留特惠性社會保障救助政策，又要積極開發普惠性社會福利政策和公共服務；要結合各地區實際情況，合理兼顧不同群體利益訴求，在普惠與特惠之間、特定瞄準與普遍福利之間、在不斷提高幫扶水平與防止產生福利依賴之間解決好平衡問題[6]，并以“優化脫貧不穩定戶的自我發展能力”為目標，逐漸減低其對特惠性政策的依賴，培養其應對風險挑戰的能力。