人口老齡化背景下養(yǎng)老共同體的構(gòu)建研究

劉妍

（安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院 安徽合肥 230601）

我國(guó)老齡化進(jìn)程明顯加快，成為社會(huì)發(fā)展的明顯趨勢(shì)，且將會(huì)是未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)的基本國(guó)情。在此情境下，構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老共同體具有至關(guān)重要的意義且極具必要性。

一、當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老工作面臨的幾大挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老發(fā)展速度不一致。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)村人口老齡化水平一般情況下低于城市，而我國(guó)出現(xiàn)城鄉(xiāng)人口老齡化倒置現(xiàn)象。數(shù)據(jù)表明：2010年，農(nóng)村人口老齡化水平為15.6%，比城鎮(zhèn)高5.7個(gè)百分點(diǎn)。[1]而第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)農(nóng)村人口老齡化已達(dá)到23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99個(gè)百分點(diǎn)。明顯看出，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距逐漸拉大，不久后農(nóng)村將全面步入重度人口老齡化階段。

農(nóng)村老齡化情況如此嚴(yán)峻，與城鎮(zhèn)差距如此之大，農(nóng)村并未受到國(guó)家政策與社會(huì)的足夠關(guān)注與重視。每年中央及地方財(cái)政直接用于農(nóng)村老年人的支出十分有限，且大多用于“五保戶”及特困老年人身上。《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》資料顯示：截至2019年底，全國(guó)共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施20.4萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位合計(jì)775.0萬(wàn)張。其中，社區(qū)養(yǎng)老照料機(jī)構(gòu)和設(shè)施6.4萬(wàn)個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施10.1萬(wàn)個(gè)，共有床位336.2萬(wàn)張。這些養(yǎng)老或社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施按實(shí)際需求應(yīng)大部分分布在農(nóng)村，而進(jìn)一步考察卻發(fā)現(xiàn)半數(shù)以上都分布在城鎮(zhèn)。因社區(qū)服務(wù)中心與機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力息息相關(guān)，城鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)施的差異體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入力度不足。近年來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求高度增加，突出的供需矛盾并未得到有效解決。此外，已有政策中對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的提及不夠完全和清晰，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀的整體性把握還不夠，并未根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)顯著的二元結(jié)構(gòu)和現(xiàn)存養(yǎng)老情境的差異分城鄉(xiāng)設(shè)計(jì)和制定。[2]

（二）正式照護(hù)與非正式照護(hù)責(zé)任承擔(dān)不協(xié)調(diào)。正式照護(hù)體系的提供主體是單一的機(jī)構(gòu)，服務(wù)提供者是經(jīng)過(guò)專業(yè)技能培訓(xùn)的護(hù)理人員并對(duì)他們進(jìn)行有償付費(fèi)服務(wù)，照護(hù)是非長(zhǎng)期固定的。而非正式照護(hù)基于被照護(hù)者的固有社會(huì)關(guān)系，基本建立在非契約合同關(guān)系之上，由照護(hù)者和被照護(hù)者及其他家庭成員協(xié)商決定并提供無(wú)償照護(hù)服務(wù)，無(wú)普遍統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及硬性苛責(zé)要求。

相較于正式照護(hù)，以家庭照護(hù)為主的非正式照護(hù)未能進(jìn)入國(guó)家政策視野，達(dá)到體系化制度化的發(fā)展，面臨著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：一是非正式照護(hù)功能弱化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正式照護(hù)體系發(fā)展速度。一方面是當(dāng)今女性社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，女性不甘于僅滿足傳統(tǒng)價(jià)值觀中家庭價(jià)值及生育價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而是追求女性社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。另一方面是伴隨“421”倒金字塔式家庭結(jié)構(gòu)的時(shí)代到來(lái)，獨(dú)生子女贍養(yǎng)老人的壓力無(wú)可置否地加大。我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給水平跟不上巨大的長(zhǎng)期照護(hù)需求，迫使非正式照護(hù)必須和正式照護(hù)共同承擔(dān)起照護(hù)責(zé)任，打破供不應(yīng)求的照護(hù)僵局。二是對(duì)非正式照護(hù)的保障缺失，缺乏政策傾斜與支持。由各個(gè)家庭的家庭成員自主配置各家照護(hù)資源，呈“自助養(yǎng)老”模式，這就導(dǎo)致家庭照護(hù)只能在小范圍內(nèi)配置僅有的資源，具有一定局限性。三是照護(hù)服務(wù)水平較低，缺乏專業(yè)性照護(hù)人才。我國(guó)從事護(hù)理工作的人員普遍年紀(jì)較大，在理解、分析、掌握和處理一些棘手的緊急突發(fā)情況時(shí)，由于缺乏專業(yè)護(hù)理知識(shí)以及能力不足，往往只能望洋興嘆。在非正式照護(hù)中此類問(wèn)題更為嚴(yán)重，原因在于家庭照護(hù)者處在不同的家庭環(huán)境當(dāng)中，人員素質(zhì)、個(gè)人情況及家庭模式等因素迥然不同。人在自己熟悉的環(huán)境中即使接受了專業(yè)的照護(hù)培訓(xùn)也不一定會(huì)按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行照護(hù)，導(dǎo)致非正式照護(hù)的服務(wù)質(zhì)量堪憂。

（三）醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給不平衡。完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式是近年來(lái)能夠滿足老年人日常照護(hù)、養(yǎng)老需求和醫(yī)療救助、康復(fù)護(hù)理需求雙重需求的新型養(yǎng)老模式[3]，取得一定的進(jìn)展，但并未在全國(guó)范圍內(nèi)得到大規(guī)模有效普及。很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)打著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型“幌子”吸引老人及家屬們?nèi)胱。洳⑽凑嬲龅健搬t(yī)”與“養(yǎng)”的高度融合：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)所設(shè)醫(yī)療部涵蓋的可獲得醫(yī)療及人力資源非常有限，僅設(shè)一個(gè)就診室，由一個(gè)醫(yī)生坐診負(fù)責(zé)所有入住老年人的身體健康治療，一個(gè)護(hù)士協(xié)助醫(yī)生，完成所有老人們的護(hù)理工作。一旦老人出現(xiàn)危重病的緊急情況，以機(jī)構(gòu)內(nèi)現(xiàn)有的醫(yī)療水平根本無(wú)法實(shí)施救助，只能將老人再送去醫(yī)院。此種“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”形式化嚴(yán)重、背離醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)初衷。而部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)養(yǎng)老部，由于床位緊張，接收的主要對(duì)象為身體有疾病需要住院治療的失能老人們。故身體相對(duì)健康的自理老人若想待身體出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)可及時(shí)就診，在醫(yī)院內(nèi)養(yǎng)老便非常困難。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式仍需要解決很多服務(wù)供給與實(shí)際需求上的矛盾和問(wèn)題，如總體規(guī)劃不到位、監(jiān)管部門(mén)不協(xié)同、服務(wù)品質(zhì)層次不一致等。需跨越“醫(yī)”和“養(yǎng)”兩座孤島之間的障礙，形成養(yǎng)老服務(wù)供給的共同體。

（四）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老事業(yè)利益追求不統(tǒng)一。由于養(yǎng)老供需不匹配、問(wèn)題自身具有復(fù)雜性以及缺乏有效的整合調(diào)理機(jī)制等多重原因，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)定位不清、結(jié)構(gòu)失衡、連續(xù)性不足、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)交叉重疊，限制互補(bǔ)效應(yīng)等問(wèn)題。一是機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)效率有所提高，但是市場(chǎng)參與者對(duì)付費(fèi)服務(wù)和利潤(rùn)充滿熱情。為了達(dá)此目的，低盈利或無(wú)償服務(wù)相應(yīng)減少，以及價(jià)格控制的有效性降低，削弱了家庭護(hù)理服務(wù)的基礎(chǔ)性和普遍性。二是公共養(yǎng)老資源壓縮了市場(chǎng)空間。政策資源向公辦機(jī)構(gòu)傾斜，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用其成本優(yōu)勢(shì)來(lái)“粉碎”民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，降低潛在消費(fèi)群體最低價(jià)格并削弱市場(chǎng)資源配置功能，加深供求矛盾。三是政府與市場(chǎng)空間之間沒(méi)有交叉點(diǎn)，這使部分老年人群變成“三明治”。盡管政府主導(dǎo)的老年人福利計(jì)劃側(cè)重于保護(hù)極弱勢(shì)的老年人，例如“三無(wú)”和“五保”老人，但市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)卻主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)收入高，有消費(fèi)意愿的老年群體。造成既非兜底對(duì)象又非高收入階層的老年人處于產(chǎn)業(yè)、事業(yè)“兩不問(wèn)”的尷尬處境。

二、構(gòu)建養(yǎng)老共同體的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老發(fā)展共同體。

1.分時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。由于城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)資源、基礎(chǔ)條件以及政策環(huán)境等鴻溝難以逾越，必須重視城鄉(xiāng)養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)環(huán)境，切實(shí)了解城市與農(nóng)村的人口發(fā)展規(guī)律及需求特征，設(shè)計(jì)和制定養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展方案，對(duì)癥下藥，滿足不同群體的不同需求，避免養(yǎng)老服務(wù)供給的錯(cuò)配與浪費(fèi)，從而逐步縮小農(nóng)村與城市的差距，構(gòu)建農(nóng)村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老發(fā)展共同體。

2.重視家庭與社區(qū)的責(zé)任主體地位，緩解農(nóng)村養(yǎng)老供給壓力。一方面，需要家庭承擔(dān)起第一責(zé)任角色，挖掘家庭在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中的潛力。從法律層面完善子女對(duì)老年人的贍養(yǎng)責(zé)任及獨(dú)居、空巢老人隨子女搬遷的制度安排與政策支持從而緩解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給壓力。另一方面，社區(qū)不僅是聯(lián)系社會(huì)與家庭的重要平臺(tái)，也是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的搭建者與組織者、政府提供服務(wù)的協(xié)助者與維護(hù)者。社區(qū)應(yīng)充分了解農(nóng)村老年人具體實(shí)際需求，將需求反饋給服務(wù)供給者，并在社區(qū)開(kāi)展文化娛樂(lè)、普及養(yǎng)生知識(shí)、健康指導(dǎo)等互助交流活動(dòng)，滿足農(nóng)村老年人精神需求，同時(shí)助推互助養(yǎng)老模式在農(nóng)村的形成與發(fā)展。

3.完善農(nóng)村長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)水平。政府部門(mén)需要增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)設(shè)施投入建設(shè)力度，提高農(nóng)村照護(hù)機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施水平，完善和豐富農(nóng)村長(zhǎng)期照護(hù)內(nèi)容，更新服務(wù)理念。[4]對(duì)于中度和重度失能老人政府更應(yīng)根據(jù)其需求現(xiàn)狀加大對(duì)他們的補(bǔ)貼和政策傾斜力度。在看護(hù)設(shè)施的更新上，相關(guān)部門(mén)應(yīng)切實(shí)根據(jù)老年人照護(hù)需求，做好設(shè)備資金預(yù)算管理，加大資金投入力度，把資金花在老年人照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的“刀刃”上，使老年人的照護(hù)權(quán)益切實(shí)得到保障，農(nóng)村長(zhǎng)期照護(hù)水平不斷提升，縮小城鄉(xiāng)照護(hù)水平差距。

（二）建立正式照護(hù)與非正式照護(hù)責(zé)任共同體。

1.加強(qiáng)企業(yè)與非正式照護(hù)者的聯(lián)系與合作。審視我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展歷程，正式照護(hù)與非正式照護(hù)二者互相聯(lián)系，缺一不可，早已成為休戚與共，息息相關(guān)的共同體。國(guó)家和政府不單只側(cè)重于正式照護(hù)服務(wù)建設(shè)上，也應(yīng)明確家庭成員等非正式照護(hù)者在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)中的重要的無(wú)法取代的地位和作用。在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)之下，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)保障機(jī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的協(xié)作，制定詳細(xì)而具體的合作方案以支撐非長(zhǎng)期照護(hù)的發(fā)展。[5]建立起企業(yè)與非正式照護(hù)者的合作渠道，為非正式照護(hù)者提供在企業(yè)兼職的機(jī)會(huì)，根據(jù)非正式照護(hù)者的空閑時(shí)間協(xié)商決定其具體工作時(shí)間。既可提升非正式照護(hù)者照護(hù)行為的經(jīng)濟(jì)價(jià)值又有利于加強(qiáng)政企合作，使企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

2.建立和完善非正式照護(hù)支持的相關(guān)法律法規(guī)。意識(shí)層面的認(rèn)可不足以保障非正式照護(hù)者的權(quán)益。需給予非正式照護(hù)者法律上的支撐和保障。縱觀我國(guó)養(yǎng)老方面的政策法規(guī)，我國(guó)僅對(duì)贍養(yǎng)老年人的義務(wù)做了法律上的規(guī)定，迄今為止還沒(méi)有一部法律法規(guī)對(duì)非正式照護(hù)者的權(quán)力做出相應(yīng)的保障。[6]我國(guó)相關(guān)政策制定者需借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國(guó)非正式照護(hù)支持的法律法規(guī)，從而提高非正式照護(hù)者的社會(huì)地位。

（三）完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)共同體。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系。首先，在政策規(guī)劃方面，需要國(guó)家形成完備的法律與制度體系以及制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范機(jī)構(gòu)行為，并且加大資金扶持力度，將需用的資金給到醫(yī)療及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用于完善基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)發(fā)展的重要方面。其次，在人才培養(yǎng)方面，培養(yǎng)專業(yè)型護(hù)理人員及高端管理人才。老年保健與管理是高校近年來(lái)開(kāi)設(shè)的一個(gè)新興專業(yè)，很多人不了解該專業(yè)內(nèi)容及就業(yè)前景，導(dǎo)致招不滿、滑檔到此專業(yè)的現(xiàn)象頻發(fā)。需加大宣傳力度，通過(guò)在高中校園開(kāi)展宣講會(huì)等形式，使更多的優(yōu)秀人才為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)助力。再次，在技術(shù)發(fā)展層面，完善智慧養(yǎng)老服務(wù)體系在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型機(jī)構(gòu)中的使用。利用大數(shù)據(jù)信息化集成化智能化的功能，在機(jī)構(gòu)內(nèi)提供依據(jù)個(gè)人需求的老年化智能產(chǎn)品使老年人更加受益。最后，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作與聯(lián)系。如建立醫(yī)共體或醫(yī)聯(lián)體，使老人可根據(jù)自身健康狀況更換所在機(jī)構(gòu)。

2.厘清并處理不同主體之間的互動(dòng)關(guān)系。第一，政府不再是單一供給者，要促進(jìn)政府角色在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式中向規(guī)劃者、評(píng)估者、服務(wù)購(gòu)買者及監(jiān)督者多角色轉(zhuǎn)變[7]，協(xié)調(diào)好醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源的合理配搭與使用。第二，利用好社區(qū)平臺(tái)，搭建服務(wù)信息系統(tǒng)以促進(jìn)信息流通的中介平臺(tái)，是醫(yī)療與養(yǎng)老資源與實(shí)際需求實(shí)現(xiàn)互通。第三，擴(kuò)大企業(yè)等市場(chǎng)參與主體，使市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中起決定作用。第四，最大程度利用好社會(huì)各主體的補(bǔ)充作用，從而彌補(bǔ)政府失靈及市場(chǎng)失靈帶來(lái)的意外后果。

（四）打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老事業(yè)利益共同體。隨著日益增長(zhǎng)的多樣化社會(huì)養(yǎng)老需求，必須加快養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革。[8]人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個(gè)方興未艾的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，多元化養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)層出不窮，如何整合二者資源，建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)利益共同體，讓其更好服務(wù)于當(dāng)今的養(yǎng)老現(xiàn)狀，必須實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)”“事業(yè)”的辯證統(tǒng)一，逐步形成適應(yīng)養(yǎng)老需求的服務(wù)供給格局。首先，要厘清養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)所涉及與涵蓋的基本范圍。“養(yǎng)老事業(yè)”重點(diǎn)兜底經(jīng)濟(jì)困難、重度失能、高齡等特殊老年人的基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)需求；“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”則以經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的高收入老人為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。其次，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之間的良性互動(dòng)，消除二者模糊、交叉地帶。通過(guò)剛性需求與市場(chǎng)供給之間的差距可決定護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療等產(chǎn)品的提供數(shù)量，彌補(bǔ)市場(chǎng)供給短缺同時(shí)有效治理由市場(chǎng)失靈引發(fā)的嚴(yán)重后果。最后，以養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的雛形與成長(zhǎng)，只有養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展至體系化才會(huì)有養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)壯大至規(guī)模化。