社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑芻議

付浩頡

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

一、新時代背景下社會治理現(xiàn)代化的必要性

黨的十九大提出中國特色社會主義發(fā)展進入新時代，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標的建議》中對社會主義現(xiàn)代化做出了兩個具體構想：第一是到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；第二是到本世紀中葉把我國建成社會主義現(xiàn)代化強國。這是中共中央關于建設社會主義現(xiàn)代化國家所做出的戰(zhàn)略部署，表明我國已經開啟“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程”，社會治理進入現(xiàn)代化階段。社會治理現(xiàn)代化具有深層含義，僅僅是主體和客體的現(xiàn)代化在目前的形勢下顯得太過單一，應當將治理環(huán)境、社會治理體系、社會治理能力、社會治理的價值目標等的現(xiàn)代化納入其意涵。加快社會治理現(xiàn)代化，要以當前社會存在的種種問題為導向，研究問題，剖析原因，在解決社會問題的過程中不斷積攢經驗，提升社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平。

傳統(tǒng)管理模式的不足影響了社會的持續(xù)發(fā)展，不利于實現(xiàn)人民對美好生活的追求，因此，急需構建新的管理模式。黨的十八屆三中全會提出了“治理”一詞，自此，“社會治理”取代“社會管理”進入了大眾視野，并成為眾多專家學者的研究對象，二者雖僅有一字之差，但卻有本質區(qū)別。與社會治理不同，社會管理強調政府作為管理權的主體，政府包攬一切社會事務，凌駕于社會之上進行命令和控制，在實踐中，管控社會主要依靠政府發(fā)號施令，由此便形成了政府自上而下為民做主。[1]與社會管理相比較，社會治理有其自身優(yōu)勢，在社會治理之下，多元治理主體協(xié)同解決社會公共問題，這是一種優(yōu)化、多元、良性的制度安排與結構設計，更加滿足了社會需求。

當前的社會治理現(xiàn)狀不足以應對出現(xiàn)的新情況、新問題，應加快推進社會治理現(xiàn)代化。如今，社會主要矛盾已經轉化，人民的利益訴求由對物質文化生活的追求轉化為對美好生活的需要。那么，如何定義“美好生活”是實現(xiàn)其的首要前提，物質生活僅僅是美好生活的一個方面，其還具有社會公平正義、民主與法治、環(huán)保與健康等更為豐富且復雜的含義，但是當前的社會治理應對這些需求的能力和經驗稍顯不足，所以，加強社會治理，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，都需要認真研究并作出工作部署。[2]

二、推進落實社會治理現(xiàn)代化的價值遵循

（一）要堅持以人民為中心。在黨的十八大前后，習近平總書記在“以人為本”理念基礎上進一步提出“以人民為中心”思想，即強調一切為了人民、一切依靠人民?！耙匀嗣駷橹行摹笔侵袊伯a黨成立的宗旨和初心，要將其貫穿到社會的各個方面，各個環(huán)節(jié)，這一執(zhí)政理念以及發(fā)展思想是社會治理創(chuàng)新的核心理念以及價值根基。習近平總書記指出：“創(chuàng)新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手?！盵3]“加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。”[4]“一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師?！盵5]這些都是對“以人民為中心”的治理理念的闡釋。

（二）要堅持依法治理。堅持法治這一治理理念，就是要運用法治思維和法治方法化解社會矛盾，達成社會共識，增強社會活力，維護社會和諧穩(wěn)定，確保社會治理現(xiàn)代化在法治軌道上有序進行。一方面，社會治理中要堅持法治思維，就是要堅持運用法治理念和法治邏輯來分析、解決社會中出現(xiàn)的新情況、新問題。新時代之下社會矛盾依然存在，社會治理任務仍然繁重，在此情況下，只有堅持法治思維，才能更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用，尤其要提高干部的法治修養(yǎng)，培養(yǎng)法治思維，還有相當一部分領導對依法治國秉持虛無態(tài)度，權大于法、官大于法的傳統(tǒng)理念還仍然存在，其將上級命令與個人政績放在法治之前，對依法治國只是口頭認可，實際工作中卻大搞形式主義法治，如果這種情況不加以改變，那么在社會管理中就難以真正具備法治思維；另一方面，社會治理中要堅持法治方式。法治方式不同于法治思維，法治方式是外在要求，法治思維是內在要求，二者相輔相成，不可分割，即法治思維影響了法治方式，反過來，法治方式的貫徹加強了法治思維，將法治融入社會治理的各個環(huán)節(jié)，將社會治理納入法治軌道。

（三）要堅持公平正義。羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值。”[6]正如黨的十八大報告指出的“必須堅持維護社會公平正義”，由于自身的利益、文化、社會地位等不同，公正的社會在不同人心中也有不同的圖景，即便如此，所有旨在追求公正的社會都應該致力于為每個社會成員的自我發(fā)展創(chuàng)造條件，都應當以“讓社會充滿機會，讓生活充滿希望”為基本目標。當前，人民群眾所追求的幸福生活已經不僅是提高經濟收益，更加追求健康的飲食、美好的環(huán)境、和諧的社會關系以及完善的公共服務。改革開放后我國經濟迅速發(fā)展，建立了社會主義市場經濟的基本框架，并不斷將“蛋糕”做大，當前，僅僅做大“蛋糕”已經不足以滿足人民對美好生活的追求，我們必須貫徹“必須堅持維護社會公平正義”的方針政策。在現(xiàn)有的基礎上把“蛋糕”分得更加合理，把維護社會公平正義作為社會治理創(chuàng)新的重大目標，擺在社會治理現(xiàn)代化的突出位置。

三、現(xiàn)實困境下社會治理現(xiàn)代化的路徑探尋

社會管理模式的轉變直接關系到國家、社會、個人的利益，傳統(tǒng)模式之下的社會管理面臨著諸如管理理念落后，政府與市場、社會關系模糊，多元治理主體缺位以及社會治理機制體制不完善的困境，故而，要實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，要直面困境，對癥下藥，在實踐中不斷探索社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑，以實現(xiàn)社會主體各方利益的平衡。

（一）社會治理現(xiàn)代化需要樹立正確理念。社會治理現(xiàn)代化需要有正確的發(fā)展理念來引領，理念是行動的先導，是提高社會治理水平和社會治理意識的重要前提。黨的十九大提出要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，打造“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體迫在眉睫。由此可見，社會治理現(xiàn)代化要樹立協(xié)同治理理念，即社會多元主體包括政府、社會、民眾一起參與社會治理；要樹立智慧治理理念，即將科學技術融入社會治理過程中。

一方面，樹立協(xié)同治理理念。計劃經濟之下，黨和政府包辦了社會上大大小小的事情，社會治理走上了全能主義的道路，改革開放使我國市場經濟迅速發(fā)展，但在社會治理過程中，全能主義仍然影響著方方面面，黨和政府仍居于絕對的主導地位，其他社會主體參與度并不高，活力不強。為了更好地實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，要轉變傳統(tǒng)的管理理念，樹立多元參與、全社會協(xié)同的治理理念，政府在社會治理中發(fā)揮主導作用的同時，社會組織以及公民也要提高自身治理能力與水平，實現(xiàn)主體之間的協(xié)同治理?！度嫔罨母锏臎Q定》中提到：堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)，居民自治良性互動。[7]可知，推進社會治理現(xiàn)代化，不僅要發(fā)揮黨委和政府的引導、促進作用，還應當發(fā)揮其他主體比如社會組織、居民的協(xié)助作用，充分調動一切力量為社會治理現(xiàn)代化服務，尤其是要發(fā)揮基層治理主體的作用，再好的制度安排如果不能落實，那社會治理現(xiàn)代化就是紙上談兵，而基層治理就是落實制度安排的關鍵。習近平社會治理觀認為基層是與人民群眾聯(lián)系最為密切的地方，著重發(fā)揮基層黨組織、基層政府、基層社會組織和基層自治組織的治理功能。[8]

另一方面，樹立智慧治理理念。智慧治理就是將新興技術與社會治理相結合，作為一種新興的治理模式，其成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵驅動力。[9]技術設備的智能化可以有效提高政府辦公精準化。以智能化的公共信息平臺和數(shù)據(jù)資源庫為基礎，對資料數(shù)據(jù)進行整合，分析社會問題，做出科學決策，及時、有效地對公民訴求以及社會關切做出回應，滿足公民的個性化需求，解決當前社會面臨的問題，最大程度降低行政成本，提高政府辦公的精準化水平。運用科技手段加強和創(chuàng)新社會治理，把社會治理變革與現(xiàn)代科技應用深度融合起來，是提高社會治理效能和水平的緊迫任務和必由之路。[10]同時，智慧治理也能充分吸納各階層主體參與其中，信息平臺特別是網絡空間的發(fā)展為多元主體的參與提供了基礎，社會組織以及公民個體通過虛擬網絡進行實時的互動與交流，社會治理主體由政府轉變?yōu)檎?、社會組織和個人，使得治理主體具有廣泛性與包容性，推動多元治理格局的形成。未來社會必定是人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息科學技術推動形成的智慧社會，數(shù)字化、網絡化、智能化深度融合是智慧社會的典型特征。[11]

（二）新的治理環(huán)境要求轉變政府職能。傳統(tǒng)政府的管理模式體現(xiàn)為過多地干預社會和市場自治。長期以來，維護社會秩序和政治穩(wěn)定是我國黨政機關的一項重要任務，是社會治理的核心。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。[12]中央與地方面臨著改革、發(fā)展與穩(wěn)定的難題，各級政府以社會公眾的政治話語管控實現(xiàn)短期內的相對封閉、靜態(tài)的‘剛性穩(wěn)定’，但卻陷入了政治統(tǒng)治斷裂和社會管治秩序失范的巨大風險中。[13]然而，社會是不斷發(fā)展變化的，新情況、新問題接踵而來，社會治理是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，以政府為主導的傳統(tǒng)模式不能夠對社會問題給出有效的解釋和應對方案，所提出的應對之策也常常治標不治本。[14]這種管理模式使得政府享有了強制性的公共管理權，在社會管理過程中居于支配地位、主導地位，相應地，政府官員的意志更能得到貫徹執(zhí)行，其他社會主體的意志會受到質疑，不受支持。長此以往，社會治理對象會產生不滿甚至對抗的情緒，這樣會使社會管理滋生官僚主義，大大降低社會治理效率。

實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，需要科學定位政府的職能。將政府權力下放給社會組織等其他治理主體，轉變傳統(tǒng)管理模式，能夠由其他主體管理的事務，要由其他主體管理，充分發(fā)揮其他治理主體的積極性與主動性，使得我國的社會治理與時俱進，符合時代特點。

轉變政府職能，最根本的是要處理好政府、市場、社會三者之間的關系。一方面，明確政府與市場的關系。市場經濟體制中，政府干預和市場調節(jié)是緊密結合，不可分割的重要組成部分。政府的宏觀調控與市場的自由競爭各有其缺點，在市場失靈時，要加強政府干預，避免和克服市場失序，為此，要尋求兩者的最佳結合點。當市場過度競爭時，政府要加以制衡，否則，過度的競爭會造成市場壟斷、官商勾結、信息獲取不均衡、收入分配不公平等社會亂象，但是，政府的干預只能是在市場失靈時，過度的干預會導致供應跟不上需求，降低經濟效率、影響人民生活水平。當政府與市場的信息不對稱時，政府可以組織專業(yè)化的隊伍，使特定的隊伍對特定的領域進行引導，比如，在人工智能的開發(fā)與利用上給予支持，也可以借鑒西方“政府再造”理論，將市場管理方法引入政府管理，實施績效考核，提高政府效率。另一方面，明確政府與社會的關系。政府與社會相互依賴，政府從社會中產生，從社會中選出少部分人作為代表組成政府，對社會進行管理，同時，社會對政府形成了制約，社會可通過輿論對政府進行監(jiān)督，二者之間既相互依賴、又相互制約。當前，我國已經進入新時代，隨著社會的現(xiàn)代化，政府與社會之間產生了新的矛盾，這要求政府在進行社會治理時，充分尊重社會組織與公民的獨立性與多元性，努力構建多元治理、合作共贏的社會體制，并以此為基礎，設置激勵機制，鼓勵社會組織與公民參與到政策制定與行政監(jiān)督環(huán)節(jié)，提升自身的服務質量，同時也有利于提高公民的參與感。

（三）治理新格局的形成要求推進基層社會治理。中共中央政治局2021年1月28日召開會議時指出：推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要工作。基礎不牢，地動山搖，基層社會組織的治理能力與服務能力越強，國家治理的基礎就越牢。隨著社會主義市場經濟的持續(xù)高速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間人口流動頻繁，主體的多元化、需求的多樣化、利益的復雜化等使得基層社會矛盾急劇增加，基層社會治理陷入困境。這就要求我們加快發(fā)展基層社會組織，健全法治、德治、自治相結合的基層治理體系。

1.基層治理離不開黨的領導。通過基層黨建，把黨的領導落實到基層治理的各個方面，形成以黨組織為核心，多元共治的基層社會治理體系。首先，要堅持正確政治方向，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線，為社會治理現(xiàn)代化提供堅強的思想基礎。其次，要完善機制，以黨建工作例會為載體，增強各部門的組織協(xié)調能力，建立健全黨建工作臺賬，細化責任分工，推進黨建工作考評制度化、規(guī)范化、程序化，建立落實從嚴治黨責任清單，不斷夯實基層基礎。最后，要抓好“四個體系”工作機制落實，常態(tài)化開展互學互檢交流會，嚴格落實民主生活會、組織生活會等制度，定期開展活動，宣傳推廣優(yōu)秀成果案例，提高黨內組織生活質量。

2.基層治理要注重發(fā)揮社會組織的作用?；鶎由鐣M織的發(fā)展主要從兩方面著手，一方面，要給予社會組織更多的發(fā)展空間和自主權利。要完善各類社會組織的管理制度，明確政府與社會組織各自的職責權限與運作規(guī)則，為社會組織的發(fā)展提供法制基礎；要加強政府與社會組織之間的溝通與指導，建立協(xié)調機制，暢通信息交流渠道，建立社會組織的利益訴求表達機制，政府應當主動聽取社會組織的意見與建議。另一方面，要提高社會組織的社會公信力。當前，我國公民過多相信政府，對社會組織的信任不夠，公民參與度也不夠高。社會組織也有自身局限性，過度盈利使得社會組織喪失了公信力，為此，政府應當在政策導向、經費籌集、授權委托、業(yè)務活動、公信力鑄造等方面給與社會組織以大力支持和幫助。同時，社會組織也要加強自身建設，實現(xiàn)自我管理、自我服務和自我監(jiān)督功能，積極參與社會治理，造福社會與人民，提升自我公信力。

3.提高基層民眾社會治理能力。公民作為社會治理的主體之一，應當具備相應的治理能力，換言之，公民的治理意識、能力和行為與社會治理的成效息息相關，提升公民參與社會治理有利于多元治理新格局的形成。然而，在我國現(xiàn)實社會生活中，民眾普遍缺乏公共精神，社會治理能力有待提高，為此，要提高公民的社會主體意識與治理能力，提高公民參與社會治理的積極性與主動性。首先，應當完善對公民的教育體系，靈活規(guī)定教育時間、地點以及教育培訓方式，激發(fā)公民意識，培育“自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”的社會治理能力。其次，拓寬民眾參與社會治理的渠道，利用大數(shù)據(jù)，建立治理平臺。最后，完善獎懲制度，建立社區(qū)治理評估機制，并對公民治理行為進行監(jiān)督。

（四）轉型期面臨的困境急需完善社會治理機制體制。習近平總書記明確指出：“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經驗，也有教訓。要放眼長遠，總結經驗教訓，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系?！盵15]

當前，我國經濟發(fā)展速度在全世界名列前茅，但是，與市場經濟相配套的法律體系、公平再分配機制、道德體系、民主參與機制等卻發(fā)展滯后，出現(xiàn)了某種“社會斷裂”現(xiàn)象。[16]當前，國家社會處于轉型時期，戶籍制度逐漸松弛、政府權威的下降以及公民個體價值觀的發(fā)揚使得原有的社會調控體系不足以適應當前的情況，社會失序和失范行為開始泛濫，在這樣一個時期，急需一個強有力的社會整合機制。也就是通過制度、組織等作為連接紐帶，將不同的構成要素及其功能結合成一個有機整體。[17]

1.完善社會治理中的決策機制。在社會治理中，決策者與執(zhí)行者大部分為同一主體，決策的執(zhí)行容易受到利益的牽絆，我國目前主要采用領導集中式的自上而下的決策方式，與市場機制不同，市場的分散機制更加能表現(xiàn)社會主體，更能貼近實際，相較于計劃之下的集中決策機制更加精準、更加有效。當前的領導式決策也有諸多弊端，領導式決策容易面臨失誤以及與社會實際需求匹配度不高的困境，進而造成財政支出不合理以及大量社會資源的浪費等情況；領導集中式的決策缺乏專業(yè)論證，或者決策對象的深度參與，領導決策時，依然存在就事論事、見子打子的現(xiàn)象，對所出臺的政策缺乏系統(tǒng)性設計，導致政策零散甚至政策相互矛盾的狀況時有發(fā)生。

社會治理中的決策機制還需要進一步完善。首先，要將決策主體與執(zhí)行主體相分離，厘清黨、人大、政協(xié)與政府之間的關系，縱向上下級黨委政府與部門之間關于不同事項的決策權與執(zhí)行權。其次，要規(guī)范決策流程，根據(jù)決策事項的重要程度，將決策對象的意見以及專業(yè)論證等作為決策的重要依據(jù)，將管理服務對象的評價納入工作考核之中，將人民的意愿作為決策的重要參考，注重風險評估，要堅持源頭治理，從體制機制上進行統(tǒng)籌規(guī)劃。最后，提高政策的可預見性，即出臺的政策不僅可以解決當下出現(xiàn)的問題，還應當針對以后可能出現(xiàn)的情況出臺政策，確保政策之間的有機統(tǒng)一，對相互矛盾的政策予以說明或者廢除。

2.完善社會治理中的執(zhí)行機制。社會治理過程中，治理主體的執(zhí)行行為缺乏彈性，當前，對執(zhí)行不力的懲罰采取了嚴苛追責的態(tài)度，這會導致層層加碼、基層一線負擔過重，“好政策”被“歪曲”。政府部門的設置不夠合理，目前政府之間存在推諉扯皮，部門之間職責不清，以單一事項設置部門或設立綜合執(zhí)法部門，將一攬子事務堆放在一起，形不成有機整體，會降低工作的質量與效率。在社會主義市場經濟體制之下，政府面臨的社會問題日益復雜化，但其還是采取傳統(tǒng)的行政手段和強制方式來解決，在社會治理過程中缺乏民主性，其他社會主體的訴求得不到充分表達，矛盾無法有效化解。

針對執(zhí)行中的問題，首先要給予執(zhí)行一定的彈性，應建立責任約束與綜合獎勵相結合、相平衡的約束激勵體系生態(tài)。其次，要優(yōu)化部門機構設置，在對社會大數(shù)據(jù)進行管理的同時，應當簡化行政組織機構，減少行政工作內容，行政部門的設置應當自下而上，不應當自上而下，建立以結果為導向的考核激勵約束機制。最后，建立有效的社會治理工作機制，完善政務公開制度、公示聽證制度、信訪調解制度、行政問責制度等。其中，構建預防和化解社會矛盾機制，必須改革信訪工作制度?！靶旁L工作是我們黨和政府關心、了解人民群眾、密切聯(lián)系人民群眾的橋梁?！盵18]將信訪納入法治軌道，使治理對象的訴求得到充分表達，及時有效地聽取意見，運用法治思維和法治手段化解矛盾，推進治理現(xiàn)代化，使政府與社會群體協(xié)同運作，實現(xiàn)社會治理的有序結構。

3.完善社會治理中的監(jiān)督機制。當前的監(jiān)督成本過大、監(jiān)督手段過于剛性。當前的監(jiān)督體系維度過多，對一項行為的監(jiān)督需要經過多個部門的督查、檢查、審計等，有一個環(huán)節(jié)出錯，其他主體連帶責任的趨勢，造成了巨大的監(jiān)督成本；人大與政協(xié)的監(jiān)督作用并沒有全面發(fā)揮，人大與政協(xié)的交流互動存在形式化傾向，基層人大代表的選舉不夠扎實，監(jiān)督的手段比較薄弱。

完善監(jiān)督機制。首先，要建立成本約束機制，避免一個環(huán)節(jié)出錯，其他主體連帶責任的局面，降低監(jiān)督成本。其次，建立剛柔并濟的監(jiān)督手段，做實基層人大的選舉，加強人大與政協(xié)的監(jiān)督作用，建立更加合理科學的監(jiān)督評價指標，加大結果性、服務管理對象的評價分量。最后，確定評估的內容和指標體系，把社會群體的參與度、對政府工作的滿意度等外部評估作為評估的主要維度，把治理主體多元化、治理權威多樣性、社會各群體的動態(tài)協(xié)作性、各階層內部的協(xié)調性、社會的穩(wěn)定作為評估的重要內容，形成政府工作績效導向。實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，不允許有任何的主體凌駕于法律之上，對違背法律的行為都應當予以追究。

結語

新時代背景下社會形態(tài)發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的單一管理模式出現(xiàn)弊端，導致社會管理效率低下，影響了社會發(fā)展進程，因此，應當加快推進社會治理現(xiàn)代化。推進治理現(xiàn)代化過程中，存在著治理理念、政府治理模式以及多元治理主體等方面的困境，如果不能夠采取合理方式解決困境，那么社會治理將陷入無序狀態(tài)，必將給社會帶來不利影響。在此時代背景之下，應當面對困境，分析問題，對癥下藥，探索社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑，構建起美好生活的理想藍圖。