集團職工代表大會制度建設的經驗、困境與對策
——以北京市為例

崔金琳，趙亮亮，丁 潔

(北京市工會干部學院 工會理論與職工教育研究所，北京 100054)

作者簡介：崔金琳(1983—)，女，河南新鄉人，管理學碩士，北京市工會干部學院工會理論與職工教育研究所副所長，講師，研究方向為工會理論、民主管理。趙亮亮(1981—)，男，北京人，管理學碩士，北京市工會干部學院工會理論與職工教育研究所講師，研究方向為工會理論、職工服務。丁潔(1982—)，女，山東日照人，管理學碩士，北京市工會干部學院工會理論與職工教育研究所副教授，研究方向為工會理論、民主管理。

一、研究背景及意義

當前，隨著社會變革和員工權利意識的變化，勞資關系糾紛等問題日益突出，企事業單位要想提升管理水平、凝聚員工力量、提高市場競爭力，必須高度重視民主管理工作，保障勞動關系和諧穩定。黨中央、國務院高度重視企事業單位民主管理制度建設和工作開展，出臺了一系列法律法規和政策文件，對企事業單位實行民主管理進行了明確要求和規范。在黨中央、國務院的高度重視和堅強領導下，各級工會組織牢記使命任務，積極履職盡責，大力推動中國特色企事業單位民主管理制度建設，保障職工的知情權、表達權、參與權和監督權[1]。其中，作為企事業單位民主管理基本形式的職工代表大會制度(以下簡稱“職代會”，引用法律法規政策原文的表述除外)在企事業單位改革發展穩定中發揮了不可替代的重要作用。集團型企業近年來在組織結構、管理制度和管控模式方面發生較大變化，職工隊伍狀況也發生了一系列深刻的結構性、規律性變化。以職代會為基本形式的民主管理如何更好地與公司治理相融合，在新形勢下如何更好地發揮作用？多級職代會如何協調運作？如何提升職工代表的能力素質？這些都是新形勢下民主管理研究與工會工作的重要課題。

北京是全國唯一一個既有服務業擴大開放綜合試點，又有自貿試驗片區的城市，匯聚了大量集團企業。北京集團企業總部數量一直領先全國，根據2020年中國總部經濟國際高峰論壇公布的數據，北京擁有的總部企業數量高達3961家，超過半數的央企總部都在北京[2]，已連續8年位居全球城市榜首。集團型企業的增多，也給民主管理工作帶來了新問題，如何解決集團型企業職代會未建制或走過場的問題，使職工真正實現民主參與、民主管理[3]，如何界定并發揮好各層級職代會的作用，成為了各集團型企業亟待解決的問題。

面對新形勢新任務，北京市總工會主動作為、乘勢而上，積極探索推進集團職代會制度建設。2015年，北京市總工會以貫徹落實習近平總書記在國有企業黨的建設工作會議上的講話精神為契機，決定在全市范圍內推動建立集團職代會制度。2016年，北京市總工會和市國資委聯合印發《關于加強國有及國有控股公司集團型職工代表大會制度建設的意見(試行)》①，對集團職代會制度建設的原則、目標、職權、組織和工作制度等提出了明確要求，并選定北汽、公交、燃氣、首鋼、中鐵六局等14家市屬國有集團企業作為第一批試點單位。2017年又印發《關于加強國有及國有控股公司集團型職工代表大會制度建設的意見》②，并將集團職代會建設目標寫入《北京市深入推進廠務公開民主管理工作行動計劃(2017—2019年)》，集團職代會建設工作由此全面展開，當年，80%的市屬國企建立了集團職代會。2020年，中華全國總工會下發《關于推行企業集團職工代表大會制度的意見》③，各集團企業的職代會建設步入加速提質的軌道。

北京市的集團職代會建設已推廣約五年，取得了一些寶貴經驗，也面臨一些新情況新問題。為落實全總最新文件精神，更好地推進相關工作，2020年北京市總工會成立專項課題組，針對集團職代會建設情況開展專題調研：(1)調研對象為相關領域的專家，以及相應企業的工會干部、行政干部、職工代表和普通職工。(2)調研內容主要為集團職代會的制度建設、運行、評價、職權落實、規范運作、作用發揮情況，多級職代會制度如何有效銜接，推進集團職代會建制的難點、問題及影響因素，職工參與民主管理的積極性、渠道和方式，職工代表的能力素質，推進集團職代會建設過程中的創新做法、經驗啟示或政策建議等。(3)調研方式主要為實地走訪企業、查閱職代會檔案資料、組織集體座談以及個體深度訪談。(4)調研于2020至2021年分階段實施：共實地走訪企業15家，其中，國企11家，占比73%，非公有制企業4家，占比27%，行業覆蓋了工業、建筑、服務、金融、物流、能源、文化、互聯網、交通運輸等。第一階段主要調研北京市2017年以來建立并試行集團職代會制度的試點企業，如：北京郵政集團、北京公交集團、北汽集團、中鐵集團、燃氣集團等；第二階段主要調研新建集團職代會制度的其他企業，如金控集團、京投集團、北控集團、北安集團、91科技等。(5)調研過程中，共組織集體座談30場(每家企業的行政及工會干部1場，職工代表及普通職工1場)，實施個體深度訪談48人(工會干部15人，行政干部8人，職工代表15名，普通職工10名)，開展專家咨詢10人次。(6)課題組通過集體座談全面了解企業集團職代會的建制情況；通過資料查閱力求詳實對照座談情況，探尋企業集團職代會運行質效及規范落實情況；通過個體訪談和專家咨詢深入了解集團職代會制度建設困境及對策建議，并將調研座談記錄、個體訪談記錄、專家咨詢記錄進行匯總，對照梳理，抓取關鍵詞，明確了集團職代會制度建設情況的相關重點包括以下幾個方面：企業重視程度、集團企業特點、民主管理體制機制、促進職工參與、落實職代會職權、規范職代會程序、提升職工代表素質、多級職代會統籌推進等。由此了解了當前北京市集團職代會制度建設的現狀及問題，探索了集團職代會制度建設的規律和方法，為推進集團職代會全面建制、促進民主管理工作提質增效提供有益經驗和對策。

二、北京市集團職代會建設的有益經驗

基于本次調研情況可知，北京市集團職代會建設探索了一些有益經驗，初步形成了體制健全、機制完善、渠道暢通、運行規范的民主管理工作格局，在提高集團企業科學管理、科學決策水平，促進企業生產經營發展，加強黨風廉政建設，構建和諧勞動關系等方面都發揮了重要作用。

(一)領導高度重視是推進集團職代會建設的前提

各集團企業領導層及廣大工會干部均對集團職代會的重要性有充分認識，把加強集團職代會建設看成是適應社會主義市場經濟發展、深化國企改革、完善法人治理結構的重要內容，以及國企擔負的政治責任、經濟責任、社會責任的內在要求[4]。一是對職代會制度和決定心存敬畏、不越雷池，真正把職代會當作職工行使民主管理權力的機構，自覺地把各級領導干部置于職工群眾的監督之下，加強黨風廉政建設，維護職工合法權益，保證企業決策的科學性、正確性，使職代會成為依法治企的利器和關住手中權力的籠子。二是真正把集團職代會納入各集團全局工作，通過決策民主化、制度完善化、職權精準化、程序規范化，全面落實以集團職代會為核心的集團企業民主管理制度，做到黨委領導有力、行政落實有責、工會辦事有位。三是充分認識職工群眾對企業發展的重要性，把判斷優秀企業的標準放到“職工對企業認可不認可，職工積極性是否得到充分發揮，職工是否能夠共享企業發展成果”上來，不僅善待職工、感恩職工，而且從內心尊敬職工、依靠職工，尤其是在企業經營發展面臨著改革、改制的關鍵時刻，各集團黨委、董事會領導層更加注重通過民主管理渠道來調動廣大職工群眾的積極性，真心實意地依靠廣大職工的參與和支持，來促進企業的改革、發展和穩定。實踐證明，企業核心領導層從貫徹落實黨的全心全意依靠工人階級根本指導方針的高度，充分認識到職代會制度對保障廣大職工民主權利、助推企業發展的重要作用，這是在企業建立健全職代會制度的重要前提和巨大推動力。

(二)完善制度機制是推進集團職代會建設的保障

首先，堅持加強對廠務公開民主管理工作的領導。黨委書記(董事長)、總經理、黨委副書記、紀委書記、工會主席及各有關部門負責人進入廠務公開民主管理領導小組，形成黨委統一領導、行政落實主體責任、紀委強化監督檢查、工會負責日常工作、職工群眾全員參與，黨政工紀群合力推進的組織協調和運行機制[5]。其次，積極探索民主管理制度與現代企業法人治理結構相融合的有效形式和載體。如，民主管理相關制度進公司章程和黨建規劃的“雙進入”，民主管理工作納入黨建考核和業績考核的“雙納入”，實現民主管理工作與企業生產經營管理的有機融合。第三，在嚴格落實上級文件的基礎上，緊密結合企業實際制定并完善民主管理、集團職代會等一系列嚴格細致的規章制度和文件，使集團多級職代會工作有章可循、有制可依。如，制定了《集團職代會制度實施細則》《集團公司民主管理工作規定》《職工代表大會議事規則》《職工代表大會聯席會議工作制度》《職工代表大會專門委員會工作制度》《職工代表視察組織辦法》《職工代表大會代表提案征集處理辦法》《職工代表大會民主評議干部組織辦法》等。第四，因企制宜，有效加強多級職代會制度的系統設計。根據業態多元化、地域分布廣、管理跨度大等特點，實行三級甚至四級職代會(職工大會)制度，并在制度設計上堅持責權一致和管控有序的基本原則，保證職代會整體性、有效性和運行規范性，每一級別的職代會在其所對應的重大決策、經營管理干部任免、薪酬福利、人力資源等方面各自行使職權，并加強上下級職代會職權的有效銜接。實踐證明，按照責權一致和管控有序的原則建立的制度體系和工作機制，運轉順暢、作用明顯，是有效推進多級職代會建設的目標和管理模式，具有普遍借鑒意義。

(三)促進職工參與是推進集團職代會建設的基礎

沒有職工參與，職代會與民主管理工作不可能取得實質效果，集團職代會要發揮作用，取得實效，必須狠抓落實、固本強基，著力促進職工參與。職工參與主要體現在會前培訓、代表結構改變、參會深度與廣度、討論工作報告的時間與效果、增進上下級溝通、日常民主管理工作中的作用發揮等方面。一方面，召開職代會前，集團領導和職工代表一起接受工會組織的培訓，并就職代會議題、內容等與選區內廣大職工進行民主醞釀、溝通、協商，收集并反饋意見和建議。另一方面，在召開職代會期間，規范代表團組討論程序，保障職工代表討論的時間與充分性，領導干部下組參加討論，解釋、溝通、宣傳企業政策和制度，讓一線職工對集團有更多了解，同時聽取、反饋和吸收職工的意見和建議，促進職工代表的深度參與。同時，為了充分發揮職工代表在職代會閉會期間民主參與、民主管理、民主監督的作用，各集團企業普遍建立了職工代表巡視檢查制度，就職工關注的難點、熱點問題定期組織開展巡視檢查。實踐證明，基層民主管理含不含水分，廣大職工群眾愿不愿、能不能積極參與，決定著集團職代會工作的成敗，也是檢驗其質量的試金石。

(四)落實職權是有效發揮集團職代會作用的核心

各集團企業把落實職代會職權作為加強集團職代會制度建設、發揮集團職代會作用的核心，采取積極有效的措施，保障職工知情權、參與權、表達權和監督權，為職工代表履行義務、落實職代會職權創造有利條件。目前，北京集團職代會職權主要包括審議建議權、審議通過權、評議監督權和民主選舉權等四項。在集團不同產權結構的公司或企業，職代會的職權有所側重。

第一，審議建議權。各集團企業堅持將“企業發展規劃、年度生產經營情況、重要規章制度、改革舉措、安全生產等重大事項”提交集團職代會審議，即“五必上”；堅持每年企業行政工作報告提交集團職代會討論、審議，再進行安排部署；堅持經理層每年向集團職代會報告工作，充分聽取職工代表對企業發展狀況、發展規劃、主要工作任務等方面提出的意見和建議。第二，審議通過權。堅持將“適用于集團系統的集體合同草案或指導意見，職工福利金使用方案，公積金及社保繳納比例和時間調整，改革改制中職工安置分流等指導意見，有關勞動報酬和休息休假等涉及職工切身利益的重要問題”提交集團職代會審議通過，即“五必過”。第三，評議監督權。多數集團企業能夠堅持領導每年在集團職代會上述職述廉，接受評議和無記名投票測評，并建立“掛鉤”機制，即領導班子職代會測評與好班子評選掛鉤、與業績考核薪酬體系掛鉤、與組織人事干部管理制度的獎懲和選拔等程序掛鉤，促進職代會評議監督職權見實效。第四，民主選舉權。各集團企業按照相關要求制定選舉方案、統一部署工作要點，確保選舉工作規范、合法、有效，代表選舉公開、公正、公平，充分體現民主性和群眾性。各層級職代會推選出的職工代表責任心強、政治覺悟高、堅持原則、求真務實，在職工群眾中具有一定威信和一定參政議政能力，發揮了良好作用。

通過落實各項職權，使集團職代會在集團企業改革發展中的地位和作用明顯增強，把維護職工合法權益落到了實處，保證了企業改革的穩步推進，企業進入全面協調可持續發展的良性軌道。

(五)規范程序是提升集團職代會工作質量的關鍵

首先，各集團企業堅決落實職代會的法律地位，堅持把集團職代會納入集團公司法人治理結構。“三重一大”以及涉及職工切身利益的重要事項，職代會審議是決策程序之一，在集團決策程序前，要先通過職代會或職代會聯席會議廣泛征求職工意見，逐步形成黨委會、董事會、職代會和經理層各負其責、協調運轉、相互支持、有效制衡的法人治理結構。其次，積極構建黨委領導、行政支持、工會主責、各部門配合的集團職代會工作格局。重點把好“四個環節”，即源頭把關代表：嚴格落實結構比例要求，嚴格審查代表資格，確保職工代表具備科學、嚴謹、廣泛的代表性；嚴謹把控議題：集團職代會職權范圍內的重大問題不漏項，涉及職工切身利益的重大改革方案經職代會審議后方可實施；嚴格把關審議：會前預審結合會中討論，讓代表有充足時間審議各項議題，體現最廣泛最真實的民主；關鍵把控決議：需要集團職代會審議通過的議題一律采取無記名分項投票表決方式，做到公正透明、陽光操作，充分表達職工群眾真實意愿。第三，強調嚴格程序、規范運作，梳理“會前準備，會中審議，會后落實”的職代會工作流程，重視閉會期間日常民主管理工作的執行、檢查、監督程序。會前重點把握“代表選舉、資格審查、提案征集、文件審議、會議籌備、請示報告”等環節；會中因企制宜，提前召開代表團組長會議或聯席會議，為大會的順利召開做好充分準備，提倡“全流程、規范化、高標準”召開會議；會后強調“公示公開、決議落實、文件歸檔、質量評估”等方面，尤其是重點程序的檢查落實。

(六)統籌創新是推進集團職代會建設的更高要求

各試點集團企業在大力推進集團職代會制度建設過程中，針對企業改革發展中遇到的新情況、新問題，實事求是，與時俱進，在堅持和繼承傳統的基礎上大膽創新、勇于實踐、積極探索，推動職代會制度在創新中不斷發展。一是試點集團企業對待中央、地方和其上級公司的職代會制度既遵循又不拘泥。很多試點集團企業允許行政領導擔任提案委員會等專門機構的主要負責人，并請行政領導在職代會上報告工作和集體合同草案(或指導意見)的審議情況，同時報告集體合同的起草過程和履行情況，有的還會加入優秀職工代表履職報告評議等，這些都在一定程度上改進和拓展了職代會工作內容，借職代會之力，促進黨委、紀檢、行政、工會開展工作。二是緊密結合合理化建議征集、勞動競賽與崗位建功等活動，通過征集“金點子”、倡導“家文化”，舉辦民意懇談會、領導傾聽日、總經理午餐會、勞資溝通會(合資企業)、職場改善交流會等豐富多彩的活動，推動職代會各項決定和提案得到貫徹落實，加強職工源頭參與、民主參與、深度參與。三是在試點集團公司的全局工作中，各組織機構都不是單打獨斗、孤軍奮戰，而是相互倚重、攜手并肩，為贏得企業發展走好每一步，體現了超高的工作智慧和思想境界。這不僅是職代會工作的經驗，也是企業致勝的法寶。四是結合2020—2021年新冠肺炎疫情的特殊背景，各集團企業探索創新，開拓“互聯網+職代會”模式。在疫情防控常態化的要求下，穩步、扎實推進集團職代會的各項工作，以“線上線下審議+視頻或網絡會議”等方式召開職代會，代表通過網絡參加會議，線上視頻聽會，線上線下同步審議，程序性事項線上表決，無記名投票事項線下表決，簡化會議程序但不失嚴謹，豐富內容避免冗余，職代會的各項職權得到較好的落實。同時，各單位積極探索“職工代表網上議事廳”服務平臺建設，積極推進職代會線上線下融合聯動，拓寬了職工代表知情權、表達權渠道。

三、集團職代會建設的困境及問題

(一)大型集團企業民主管理工作面臨的共同困境

集團企業大多具有“產業多元、地域廣泛、經營分散、規模巨大、層級較多、結構復雜”等特點，部分集團企業還存在“用工方式多樣化、勞動關系界定模糊、職工隊伍不穩定、待遇差別較大、利益訴求多元化”等勞動關系領域的問題，因此，它們的民主管理職代會工作也面臨著一些共同的困境。例如：由于規模龐大，地域、產業跨度較大，管理層級逐漸增加，跨地區、跨產業召開全集團的職代會往往面臨諸多困難。一是參會協調難。有的下級企業遍布全國，到集團總部開一次會就是一次“全國總動員”，時間、人員、交通、經費、工作協調都有現實困難。二是內容確定難。部分企業反映，因為產業多元、經營管理模式及企業發展的問題都有較大差異，且很多集團下屬的二、三級企業獨立性較強，涉及全集團系統的共性、普遍、重大事項比較少，想找到可供集團職代會審議討論的內容并不多。三是穩步推進難。尤其是近年來國有資產重組、調整、合并持續進行，很多大型集團企業組織結構變革頻繁，在職代會有效屆期內，企業面臨“名稱變更、性質變化、人員變動、結構變革”等難題，面對一個動態變化頻繁甚至劇烈的環境，穩步推進集團職代會建設確有困難。四是形成共識難。盡管國企民主管理工作質量普遍較高，但也有發展不平衡、認識不到位、重視程度不夠等現象。有的企業對民主管理與現代企業治理結構存在模糊甚至對立的認識，認為公司有了股東會、董事會和監事會，就沒有必要再召開職代會，發揮職代會作用會妨礙企業經營管理權，影響公司治理結構的有效運行；有的則認為集團下屬企業相對獨立，召開本級職代會十分必要，但在集團層面沒什么共性問題，所以不適合建立職代會制度；還有的認為集團職代會制定的指導意見或制度并不適合下級公司實際情況，難以落實，因此對集團職代會制度有抵觸。這些情況都在一定程度上影響了集團職代會建設的進展。

(二)集團職代會相關政策及制度文件還有待完善

職代會制度建設方面還存在“不完善、不適應、不系統、不規范”等問題。不完善是指部分企業只按照《企業民主管理規定》的要求推行工作，并未建立自己單位的集團職代會實施細則等制度文件；不適應是指有的企業雖然建立了集團職代會制度，但沒有因企制宜，其制度內容并不適合本企業實際，以至于到開會的關鍵環節還在咨詢市總工會、區總工會或者民主管理領域的專家到底應該怎么做；不系統是指有的企業有集團職代會制度，但沒有代表選舉辦法、提案工作制度、巡視檢查制度、聯席會議制度等較為完善的制度體系；不規范主要是集團職代會的機構設置和工作制度方面，存在主席團常設、專門小組雙會(職代會和工代會)并用、民主評議與組織部門混同等問題。為更好地推進集團職代會工作，在全國出臺制度文件的基礎上，各省市級工會還應總結經驗，研究制定更加具體明確、可行性較強的指導意見，對集團職代會工作提出要求，切實保證集團職代會建制的推廣與落實。

(三)集團職代會職權落實及程序規范還需加強

職權落實方面的主要問題有：一是落實情況不均衡。國有及國有控股企業大部分能有效落實集團職代會相關決議，但在部分合資、合作及參股企業中難以推動或執行。二是職權虛化。部分業態豐富的大型集團或由于現實困境，或由于對民主管理工作重視程度不夠，對集團職代會采取回避態度，該上會審議的事項不上會，或“變相合并上會”(指的是本該獨立審議的事項，合并多項內容上會審議)。三是職權弱化。核心的審議通過權難以實施，部分集團職代會只是把年度行政工作報告象征性地舉手表決一下，很少有需要無記名投票表決的實質性議題、議案，難免有“走過場”的嫌疑。四是職權擴大化。有的集團下屬企業面臨政策實施困難時，便利用集團職代會審議通過該事項，然后從集團層面下發文件，強制要求下屬企業實行。這一現象值得民主管理研究的重點關注，即多級職代會制度體系中職權劃分的邊界，事關集團職代會的正確定位。五是評議監督權面臨一些普遍問題。大部分企業出于顧及領導人面子的原因，有的只評議領導班子不評議領導班子成員，有的以評議中層干部代替評議領導班子成員，有的只評議不公布結果，有的評議結果不與績效考核、獎懲任免等重要機制相掛鉤，有的甚至不開展民主評議工作。

程序規范方面的主要問題有：一是部分企業職工代表比例不符合規定，中層以上干部比例過高，一線職工代表比例偏低，集團職代會由于管理層級過多等客觀原因，代表比例與公司級職代會相比有較大變化，但部分企業仍不能按規定執行，一定程度上影響了代表的廣泛性和基層民主的充分性。二是職工代表選舉存在“指定代表”“老好人代表”和選舉程序“走過場”的現象，既沒有實行差額選舉，也沒有廣泛征求職工意見，產生的職工代表缺乏群眾基礎，難以充分代表廣大職工的意愿[6]。三是普遍存在“兩會”甚至“三會合一”現象，一些跨地區的集團大型企業，出于節省會議成本、提高開會效率等原因，將本應獨立召開的職代會和工代會(工會會員代表大會)，或職代會、工代會和年度工作會(或行政工作會、中層干部會等)合并召開。四是會前、會中、會后程序存在一些瑕疵。例如，職代會召開前的準備工作不足，沒有嚴格按照會前7天下發文件，議題、議案沒有在職工代表中充分討論；有的預備會議隨意性較大，提前很長時間開，或者干脆不開，或者以職代會聯席會議甚至黨政工聯席會議取代預備會，由領導層在聯席會上決定職代會議題及內容；有的表決程序不規范，涉及職工切身利益的重大事項采用舉手表決，或者將可舉手表決的事項與應當無記名投票表決的事項強行合并在一起，綜合采用舉手表決方式等，這些都違背了廣大職工真實的民主意愿。五是職代會網絡化問題。因疫情防控常態化的要求，召開網絡或視頻職代會問題有待探討，實踐中已經有企業開展了網絡投票，但目前涉及無記名投票事項原則上不允許采取網絡投票。如何規范網絡職代會的各項程序，這是當前政策及制度文件中的空白，也是未來全總、市總政策指導需要重點研究的問題之一。

(四)職工代表的能力素質及履職水平有待提升

一是思想認識方面，部分職工代表思想認識不足，站位不高，沒有立足雙贏站位，而是立足自身利益；參與意識不強，責任心和使命感不夠，缺乏為民服務的熱情和參政議政的積極性，導致他們平時難以融入、深入職工群眾，傾聽廣大職工的心聲和訴求，體察職工工作和生活上存在的困難；會中被動參與，缺乏獨立思考，聆聽為主，鮮少發言[7]；由于代表身份意識淡漠，會后沒有及時宣傳職代會決議，更談不上正確引導廣大職工。二是參與能力方面，部分職工代表缺乏良好的政治、經濟、法律、科技、管理等相關知識儲備，不熟悉企業生產經營發展狀況，難以體察職工群眾的困難和需求，提案選題難以精準聚焦，撰寫方法和技巧也不足，導致職工代表的參政議政能力大打折扣，很難實際發揮作用。三是作用發揮方面，職工代表作用發揮不到位體現在日常民主管理工作參與不足，無法有效代表職工群體、發揮橋梁紐帶作用。如何在職代會閉會期間持續發揮代表們“常議事、多參與、勤協商”的積極作用，將職代會與職工代表的影響力貫穿于企業民主管理工作全過程，推進職工民主管理工作制度化、規范化、實效化，是一個需要長期努力的過程。四是提案工作方面，部分職工代表調研力度不夠，提案質量不盡如人意。例如，提案形式與結構不規范，出現“一事多議、有題無解、有事無人”等現象；提案內容不符合要求，涉及個人利益的較多，著眼于企業改革發展大局的較少，發泄牢騷與不滿的較多，建設性和可行性強的較少，個別還存在提案內容不符合法律法規政策要求的現象。這些問題都影響了提案質量和職工代表參政議政作用的發揮。

四、進一步推進集團職代會建設的對策建議

(一)加快立法，為集團職代會提供法律保障

根據集團職代會建設出現的新情況、新問題，必須加快推進民主管理立法進程，建議有關部門盡快制定出臺一部涵蓋企事業單位和機關民主管理制度的專門法律，明確要求企事業單位、機關建立以職代會為基本形式的民主管理制度，對不同所有制職代會制度建設作出剛性規定，為包括集團企業在內的企事業單位、機關建立職代會制度提供法律保障。在國家有關民主管理的法律法規出臺之前，集團企業要以黨的十九大和十九屆歷次全會精神為指導，認真貫徹《企業民主管理規定》《關于推行企業集團職工代表大會制度的意見》等要求，以加強集團職代會建設為契機，積極穩妥地推行多級職代會制度建設，建立健全企業民主管理制度體系。要積極配合人大和政府有關部門，加大對集團企業建立健全職代會制度的監督檢查力度，督促集團企業按照規定，實行以職代會為基本形式的民主管理制度。同時，探索建立激勵制度，把是否建立職代會制度、推進基層民主政治建設與評選五一勞動獎章、先進單位等有機結合起來，調動集團企業推動職代會制度建設的積極性。

(二)加強指導，適應集團企業特點推進建制

上級工會層面要加強政策分析、理論研究和實踐探索。一要對新形勢下企業民主管理的特點、規律和發展趨勢進行研判，使其更好地適應中國特色現代企業制度及法人治理結構的新要求，推動民主管理理論與實踐不斷創新；二要深入開展調查研究，總結推廣集團職代會建設的寶貴經驗，提供典型示范；三要適應集團企業產權結構多元化、聯合重組、改革改制的發展趨勢，針對集團企業的特點和實際，因企制宜，做好分類指導，尤其要把集團職代會制度建設作為指導重點，區別層次，指導集團企業子(分)公司、業務單位、車間(班組、項目)建立完善職代會制度；四要積極引導集團企業適應跨地區經營格局和駐外機構不斷增多的趨勢，以及組織規模擴大、管理層級較多、職工隊伍發展的新情況等，積極探索，對跨地區職代會的屬地管理、職工代表比例、職代會召開成本、提高職代會工作效率等問題，提出行之有效的解決措施或辦法，推動集團職代會建設取得新發展。

(三)因企制宜，完善集團職代會制度建設

集團企業應當結合自身特點探索完善職代會制度。一要大力宣傳習近平總書記關于工人階級和工會工作的重要論述以及加強企業民主管理制度建設的指示精神，推動各級黨政提高重視程度、構建合力推進機制，把民主管理制度融入公司章程，納入集團發展規劃，嵌入企業黨建工作整體布局，切實加強對企業民主管理工作的組織領導。二要貫徹上級工會關于集團職代會的規定，修訂本企業職代會工作實施細則，完善職代會的各項工作制度，推動集團職代會嚴格按照要求規范運作，切實落實職權；因地制宜、因企制宜，根據各企業的不同性質規模、組織結構形式、管理模式特點、職工隊伍狀況和工會工作基礎等方面的差異，以民主管理制度規范化建設為重點推進各項工作。三要重視并認真研究企業改革發展和職工權益實現方面出現的新情況、新問題，分析制約企業民主管理作用發揮、有效推進的瓶頸問題，找準癥結所在，精準施策[8]。例如，針對集團企業整體上市、主輔分離、職工安置去向多元化的實際，充分發揮職代會作為集團廠務公開基本載體和平臺的作用，加強對企業人事、財務、物資管理的監督，努力維護職工的合法權益。四要適應集團企業改革發展需要，堅持以推動企業發展為出發點，參與企業的重大決策和改革，圍繞企業改革發展穩定的重點、難點、熱點，開展職代會提案和職工代表巡視等活動。五要結合建立現代企業制度，按照《公司法》規定和全總要求，督促集團企業所屬公司建立職工董事、職工監事制度，建立職代會與董事會的溝通機制，為職工代表參與企業管理決策和監督提供強有力的支持。

(四)規范程序，落實集團職代會各項職權

落實職權是集團職代會建設的核心，規范程序是提升集團職代會工作質量的關鍵。職權落實要靠規范嚴謹、合理可行的各項程序，程序是為保障職權內容落實而服務的，二者缺一不可。一要提高重視程度，強化集團企業各級領導的民主管理意識，積極維護職代會制度。從相信和依靠職工的政治高度，從企業改革發展的戰略高度，堅定不移地貫徹黨的全心全意依靠工人階級的指導方針，充分認識和把握保障職工民主權利的重要性和必要性[9]，以及做好民主管理工作的重要意義。二要精準定位職權，突出重點內容。根據文件要求，在嚴格落實集團職代會各項職權的基礎上，結合企業自身實際情況，在制度細則中明確規定各項職權的內容，體現差異性、精準性和可行性，并以構建和諧勞動關系為主線，把“企業發展改革”和“涉及職工切身利益”的重大事項作為集團職代會的重點內容，對集體合同草案等事項嚴格執行審議通過權，堅決落實好職工的知情權、參與權、表達權和監督權。三要強化責權一致和管控有序。由于集團企業多級職代會制度發展并不平衡，建議推廣試點企業的寶貴經驗，按照“責權一致和管控有序的原則”，明確劃分和界定各級職代會的職權邊界。其中，集團職代會主要圍繞涉及全集團系統的總體性、戰略性、全局性問題，就集團整體發展規劃、戰略決策、民生大事，以及治理結構中的民主管理和勞動關系協調制度等方面，確定各項職權內容；子(分)公司與業務單位職代會(職工大會)則主要根據集團公司的要求和本部門實際行政管理權限，確定職代會的職權內容；集團職代會決議對所屬基層單位具有指導、規范、管控和制約作用，下級職代會形成的決議不能有悖于上級職代會精神。四要嚴格執行各項程序不走樣。牢固樹立法治意識和程序意識，制定實用可行的職代會操作流程規范，指導各級單位規范開展職代會工作。通過切實規范“會前、會中、會后”各項流程，保障職代會的各項職權落到實處。

(五)多措并舉，促進職工代表素質能力提升

集團職代會覆蓋職工數量大、構成復雜，職工代表更應做好職工與企業的聯系人，提高參政議政能力，代表職工群眾合理表達利益訴求。提升職工代表素質能力涉及“一選、一案、一課、一會、一問”五個方面：“一選”是從選舉源頭把控職工代表整體素質，通過嚴格職工代表選舉標準，認真做好代表資格審查，嘗試推行職工代表競選制等方式，嚴把職工代表民主選舉關，從源頭上優化職工代表隊伍結構。“一案”是結合提案工作建言獻策，在實踐中鍛煉提升代表的參政議政能力，通過工會指導、代表調研、找準問題、提出切實可行的措施和建議、規范撰寫、及時辦理、反饋評優等流程，充分發揮職工代表的作用，調動其民主參與的積極性。“一課”是加強代表的教育培訓，“上課學習”是短時間內迅速提升職工代表履職盡責態度、民主管理基礎知識、參政議政能力的有效手段，培訓內容聚焦黨的方針政策、國家法律法規、工會基礎理論與實踐知識、民主管理與職代會專題知識、職工代表能力提升等方面，還可以圍繞職代會準備審議的中心議題對職工代表進行專題培訓。“一會”聚焦職代會召開期間，通過“會前溝通反饋、會中討論審議、會后宣傳落實”等途徑，著力發揮職工代表的關鍵作用。“一問”是職工代表的日常民主管理作用發揮，建立職工代表履職考核制度，通過代表向選舉單位述職并接受評議考核等方式，密切職工代表與選舉單位職工群眾的溝通聯系，提高職工代表履職盡責的積極性和參政議政的主動性；落實并堅持職工代表在職代會閉會期間的質詢、巡視、檢查制度，通過參與民主懇談會，旁聽黨政工聯席會、經理辦公會等企業重要會議，維護職工代表的知情權、參與權、表達權和監督權，在更加充分、深入地發揮職工代表作用的同時，提升代表的綜合素質及履職能力。

注釋

①參見北京市總工會、北京市國資委聯合印發的《關于加強國有及國有控股公司集團型職工代表大會制度建設的意見(試行)》(京工發〔2016〕7號)。

②參見北京市總工會印發的《關于加強國有及國有控股公司集團型職工代表大會制度建設的意見》(京廠開發〔2017〕2號)。

③參見中華全國總工會印發的《關于推行企業集團職工代表大會制度的意見》(總工辦發〔2020〕27號)。