地方高校退役士兵教育資助政策執(zhí)行研究

■ 南京曉莊學(xué)院教師教育學(xué)院 馬雯瑄

“資助”作為國際普遍采用的財(cái)政干預(yù)手段，在緩解家庭經(jīng)濟(jì)貧困對學(xué)生接受高等教育所形成的障礙、保障貧困學(xué)生獲得大學(xué)就學(xué)機(jī)會和順利完成學(xué)業(yè)、促進(jìn)社會流動方面發(fā)揮著重要作用。這一概念被運(yùn)用到退役士兵安置中，形成了新的模式——退役士兵教育資助模式。教育資助模式是退役士兵安置創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，在地方高校實(shí)踐中已運(yùn)行十年。退役士兵教育資助政策的實(shí)質(zhì)，就是以向退役士兵提供高等教育這種社會認(rèn)可的方式，幫助退役士兵實(shí)現(xiàn)二次專業(yè)化，重新融入社會生活。

1 地方高校退役士兵教育資助政策存在執(zhí)行主體單一、政策認(rèn)同不充分和目標(biāo)群體利益表達(dá)不暢的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 政策執(zhí)行主體單一

退役士兵教育不僅是教育問題，更是社會問題，離不開相關(guān)組織的共同參與和資源共享。在退役士兵教育資助模式推進(jìn)過程中，需要政府、學(xué)校、社會組織、退役士兵的協(xié)調(diào)共治。然而，退役士兵教育資助政策在地方高校執(zhí)行時，由于缺少政策執(zhí)行組織與組織間共同參與，尤其是橫向組織間的參與，使得高校成為多角色為一身的單一執(zhí)行者，限制了退役士兵教育資助工作的展開，造成了高校“憑著責(zé)任感空轉(zhuǎn)”和“基層管理壓力加重”雙重困境。在人力方面，與“多元主體參與”不同的是，高校退役士兵的專業(yè)教育執(zhí)行隊(duì)伍構(gòu)成為高校教師，缺乏了解退役士兵群體的專職教師，尤其是來自社會組織的專業(yè)社工人員、來自市場的專業(yè)服務(wù)人員。管理配置上高校出現(xiàn)事務(wù)增多但人力不足的問題，出現(xiàn)人員交叉現(xiàn)象。執(zhí)行監(jiān)管方面，相關(guān)文件中對自主擇業(yè)的退役士兵教育服務(wù)方面缺少關(guān)注，更缺少對高校為代表的高校這一執(zhí)行者的管理與考核。

1.2 政策認(rèn)同不充分

退役士兵教育資助模式的內(nèi)生邏輯和典型特征，是將國家資助政策逐漸從“不讓一個學(xué)生因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難失學(xué)”轉(zhuǎn)向國家需要、公共需要和社會需要，即要化“經(jīng)濟(jì)資助”為“人力資源開發(fā)”，主張使用教育資助政策幫助“軍事人才”實(shí)現(xiàn)國家所需“經(jīng)濟(jì)建設(shè)人才”的轉(zhuǎn)化，從而達(dá)到推進(jìn)軍事人力資源政策制度創(chuàng)新的目的。

政策執(zhí)行中基層執(zhí)行人員是影響政策執(zhí)行效力的重要維度之一。由于基層執(zhí)行人員缺乏對政策賦予的角色使命的認(rèn)知以及對退役士兵教育資助價(jià)值認(rèn)同不充分，導(dǎo)致相互間溝通與合作不暢，影響教育資助內(nèi)生動力的培植與成長，形成內(nèi)卷化困境。基層政策執(zhí)行者不明晰退役士兵教育資助角色責(zé)任等相關(guān)信息，究其原因有以下方面:

一是高校內(nèi)部，即二級學(xué)院、職能部門之間對于退役士兵教育的目標(biāo)達(dá)成的定義不統(tǒng)一。各級組織對于退役士兵教育資助政策的認(rèn)同均含有“改進(jìn)和創(chuàng)新教育、教學(xué)管理方式”“促進(jìn)身份轉(zhuǎn)換”兩方面，但兩個概念相當(dāng)泛化。受此前長期認(rèn)同不足的影響，短期內(nèi)在組織之間也存在溝通阻滯、活動配合度較弱的現(xiàn)象。組織和部門之間以及執(zhí)行人員之間缺少溝通，主要體現(xiàn)在對退役士兵教育資助政策執(zhí)行目標(biāo)的認(rèn)識不一致、主觀上對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及程序理解有偏差等。各組織間不愿突破固有的思維，在創(chuàng)新教育管理模式時顯得動力不足。

二是有限的理性原則，高校在無明確上級指標(biāo)的引導(dǎo)下，無法定出最佳的評估方式，需要在具體執(zhí)行過程中不斷摸索、完善。政策標(biāo)準(zhǔn)不明確造成基層組織間活動配合度較弱。尤其在具體執(zhí)行退役士兵教育資助政策時，如何構(gòu)建“促進(jìn)身份轉(zhuǎn)換”大目標(biāo)下的各個有利于大目標(biāo)轉(zhuǎn)化的二級目標(biāo)，例如“專業(yè)特長”“學(xué)業(yè)發(fā)展”時，需要各組織乃至基層執(zhí)行人員間共同尋找契合點(diǎn)。

1.3 目標(biāo)群體利益表達(dá)不暢

研究政策執(zhí)行效果，不應(yīng)忽略目標(biāo)群體的切身體驗(yàn)性信息，相比其他行為主體，目標(biāo)群體更能明確體察到政策的效力。退役士兵教育資助并不是打破現(xiàn)有高等教育體系，而是將退役士兵這一特殊目標(biāo)群體融入現(xiàn)有的教育體制和組織中，并幫助他們利用國家提供的優(yōu)厚教育資助完成學(xué)業(yè)。就退役士兵教育資助而言，退役士兵獲得進(jìn)一步求學(xué)的機(jī)會，成為資助政策的最直接獲益者，而其行為也將直接影響政策執(zhí)行的結(jié)果，因而退役士兵的“學(xué)業(yè)發(fā)展”成功與否將關(guān)系著退役士兵“學(xué)歷教育”能否達(dá)成。

根據(jù)汀托(V.Tinto）“學(xué)生整合理論”，經(jīng)濟(jì)資助可以通過降低學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕學(xué)生焦慮，同時增加學(xué)習(xí)時間。然而，盡管曾得到學(xué)費(fèi)減免、生活費(fèi)補(bǔ)償?shù)戎С郑艘凼勘鴮W(xué)生群體高等教育的可負(fù)擔(dān)性提升度卻十分有限。退役士兵學(xué)業(yè)發(fā)展問題成為制約退役士兵完成高等教育學(xué)歷的瓶頸。同時，因受政策執(zhí)行主體單一和基層人員政策認(rèn)同不足的影響，目標(biāo)群體缺少行之有效的利益表達(dá)渠道，并未及時反饋求學(xué)過程中出現(xiàn)的矛盾現(xiàn)象，進(jìn)而影響到了政策效力。

2 執(zhí)行效果的提升之道

多元主體參與，設(shè)立聯(lián)動培養(yǎng)機(jī)制。可以借鑒發(fā)達(dá)國家的解決方案，一方面，加強(qiáng)部際協(xié)同，在框架上加強(qiáng)組織建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)對退役軍人的教育培訓(xùn)。例如，在退役軍人事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立教育培訓(xùn)中心，或教育部下設(shè)退役士兵教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對接高校開展退役士兵教育指導(dǎo)工作。另一方面，統(tǒng)籌相關(guān)資源，大力吸引科研院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)、社會團(tuán)體等組織機(jī)構(gòu)，增加其在退役軍人學(xué)歷教育中的投入和比重，激發(fā)社會及民間的力量；形成由政府主導(dǎo)、非政府組織與民間機(jī)構(gòu)廣泛參與的退役軍人教育培訓(xùn)體系。例如，引入社會組織的專業(yè)服務(wù)，同時鼓勵非政府組織參與，學(xué)習(xí)社會組織的有關(guān)退役士兵管理服務(wù)的專業(yè)知識，提高政策資源的利用，引入“多主體參與、多標(biāo)準(zhǔn)參評”執(zhí)行績效的退役士兵學(xué)歷教育監(jiān)管機(jī)制。

提高基層執(zhí)行人員的價(jià)值認(rèn)同感。高校基層執(zhí)行人員對政策認(rèn)同不足導(dǎo)致執(zhí)行偏差，偏離了“身份轉(zhuǎn)化”的需求，影響了高校針對退役士兵的教學(xué)管理創(chuàng)新。對退役士兵開展學(xué)歷教育并非短期而簡單的活動，因投入與產(chǎn)出周期較長，加之地方高校中對象群體占比不高，更不易被高校基層執(zhí)行者所重視。

第一，應(yīng)提高基層人員對政策價(jià)值內(nèi)涵認(rèn)識，以宣講和教導(dǎo)的多種培訓(xùn)方法提升基層政策執(zhí)行者政策認(rèn)知，使之理解政策的重要性和必要性。

第二，創(chuàng)新高校教學(xué)管理現(xiàn)有模式，例如高校機(jī)構(gòu)職能整合，形成退役大學(xué)生“身份轉(zhuǎn)化”支持合力。

第三，對專職教師加強(qiáng)軍隊(duì)經(jīng)驗(yàn)和政策內(nèi)容知識培訓(xùn)，在二級學(xué)院專職輔導(dǎo)員設(shè)置上優(yōu)先考慮軍隊(duì)經(jīng)驗(yàn)、了解退役大學(xué)生心理狀態(tài)和行為模式的退役軍人擔(dān)任等。另外，“經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境”也是不容忽視的影響環(huán)境因素，它也對執(zhí)行者偏好產(chǎn)生重要影響。黨的十九大后“尊崇軍人”的政策環(huán)境確實(shí)為高校退役士兵教育資助政策的執(zhí)行提供了便利。

暢通利益表達(dá)渠道，增加退役士兵學(xué)業(yè)發(fā)展關(guān)注。目標(biāo)群體未及時反饋教育資助過程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象從而影響了教育資助具備的“學(xué)業(yè)發(fā)展”本質(zhì)。因此，政策執(zhí)行過程中應(yīng)增加對退役士兵“學(xué)業(yè)發(fā)展”影響因素的關(guān)注，盡量暢通利益表達(dá)渠道。

首先，適當(dāng)引入非經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，如提供心理輔導(dǎo)、開展退役士兵學(xué)業(yè)援助、搭建生活互助平臺等，達(dá)到提升教育公平、增加退役士兵學(xué)生學(xué)業(yè)適應(yīng)能力的目的。

其次，充分引入獎勵資助，提高資助的充足性，構(gòu)建多元化資助制度，發(fā)揮其對退役士兵學(xué)業(yè)發(fā)展的有效激勵效應(yīng)。

再次，通過構(gòu)建目標(biāo)群體組織——退役士兵協(xié)會等組織，發(fā)揮目標(biāo)群體自身的作用，提高其內(nèi)生動力和利益表達(dá)的能力。