高校與政府合作培養行政管理人才的機制改革探析

盛明科，何航

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

行政管理專業是公共管理一級學科下設的核心二級專業，特殊的學科屬性和發展需求決定了行政管理專業的人才培養目標——培養適應市場經濟和滿足現代化建設需求的復合型、應用型的行政管理人才[1]。2015年，國務院《關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》明確指出，要“著力培養具有歷史使命感和社會責任心，富有創新精神和實踐能力的各類創新型、應用型、復合型優秀人才”。在“雙一流”建設背景下，結合學科定位與社會發展需求，高校與政府合作凸顯了“協同育人”新理念，創新了行政管理專業人才的培養模式，是公共管理學科人才培養的一次有益探索。

1 高校與政府合作培養行政管理人才的必要性

高校與政府合作培養行政管理人才，從實踐層面而言，是學校與地方政府突破主體間的壁壘，在行政管理專業人才協同培養過程中的機制創新；從價值選擇而言，是大學內在發展邏輯和社會需求在協同發展中尋求共贏的過程。高校與政府合作是“雙一流”建設背景下，對以行政管理專業為代表的公共管理學科人才培養模式的必要創新，具有多方面的現實意義。

1.1 學科發展及高校發展亟須創新人才培養模式

行政學專業在改革開放后的20世紀80年代得以恢復和重建，又在90年代末的學科調整中，由政治學一級學科轉劃到公共管理一級學科，并更名為“行政管理”。這不僅是學科歸屬上的變化，“而且有著更深刻的內涵，即意味著該專業的人才培養模式必須由傳統的學術型(理論型)向應用型(實務型)的轉變”[1]。黨的十八大以來，以“雙一流”建設為發展目標的高等教育改革成為全面深化改革的重要一環，“協同育人”也成為高等教育供給側結構性改革的重要發力點。人才培養與供給是高等教育服務于經濟與社會發展的核心環節，也只有從供給端發力，從人才培養環節入手，以高校與政府合作為突破，創新以行政管理為代表的公共管理學科人才培養模式，才能適應市場經濟以及社會主義現代化建設的快速發展。但社會需求的邏輯還只是高等教育供給側結構性改革的外在邏輯，而通過供給側結構性改革促進學科乃至高等教育內涵式發展，才是其內在邏輯，也是大學自身發展的邏輯[2]。

1.2 地方政府專業化人才隊伍建設需要高校參與

政府在高校與政府合作的人才培養機制中發揮著決定性作用，政府對于合作的意向與態度成為合作培養的關鍵因素，但封閉性決策與科層組織文化往往導致地方政府缺乏合作意愿。而高校與政府合作培養行政管理專業人才恰恰為地方政府提供了重要的社會戰略資源。一是提供人才儲備。行政管理專業人才掌握系統的政府與社會治理的理論知識，以適應未來公共事務管理的科學化、專業化趨勢。完善高校與政府合作的人才培養機制將為行政管理專業學生提供必要的實踐與理論對接環節，從而打造高素質的應用型行政管理人才，為地方政府的創新發展提供人才支撐。二是提高政府透明度。高校與政府合作勢必突破政府的封閉治理模式。人才培養合作的過程，既是地方政府學習提升的過程，也是向社會開放、接受廣泛監督的過程，豐富了社會監督形式，提高了政府透明度，進而提升政府決策與治理的社會理解度以及合法性。

1.3 地方經濟與社會發展需要高校提供人才支撐

高校作為知識創新和應用的重要載體，其直接為社會經濟服務的功能日益凸顯，并且在我國實施高校地方化政策之后，與地方經濟發展相結合，是當代大學發展的一個基本規律，地方經濟與社會的發展過程即成為高校與政府合作的雙贏過程[3]。一方面，高校為地方政府提供智庫服務。2015年，由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中明確指出，要“推動高校智庫發展完善”“著力打造一批黨和政府信得過、用得上的新型智庫”。高校與政府合作培養機制，可以更好地發揮高校在地方發展中的智力支撐作用。另一方面，高校與政府合作有益于探索社會發展多元治理模式。高校既是地方發展的受益者，也是地方發展的支撐者，與地方具有深刻的內在聯系。在高校與政府合作培養人才的過程中，高校憑借自身的理論與智力優勢，以社會主體身份直接或間接地影響和糾正著政府治理行為，是社會多元治理的有益探索。

1.4 高校與政府協同育人的理論研究尚不全面

在公共管理學界對學科改革與發展的探討中，人才培養模式的創新始終是核心議題之一，對“協同育人”“政校企行”合作、“產學研”結合等人才培養模式的諸多研究為新條件下高校與政府合作的人才培養機制的發展奠定了必要的理論基礎。但對現有文獻進行梳理回顧后，也發現理論探討總體上存在一些特點與問題。一是學界探討大多集中于“校企協同”“產學研結合”等主體間合作的探討，較少將政府作為人才培養的重要主體進行探討。即使探討“政校企行合作”，也只將政府視為外部培養資源的提供者與政策支持者，未將政府納入人才培養的全過程進行討論。二是對公共管理學科人才協同培養模式的探討中，還多集中于對個別高校實踐經驗介紹與總結，如陳振明教授(2005年)對廈門大學模式的介紹、婁成武教授(2009年)對東北大模式的介紹等，但均未上升到對高校與政府合作的人才培養機制的理論探討。三是對于具體到行政管理專業的人才培養的研究，多集中于對行政管理專業定位、課程設置分析、教學方式方法創新以及實踐教學環節等方面的探討，如薛瀾教授(2000年)對行政管理專業的發展分析、何穎教授(2008年)對教學方式的討論等，亦均未從協同育人機制層面做出深入探討。

1.5 高校與政府協同育人的實踐迫切需要形成新的合作機制

在協同育人實踐環節，一方面，部分開設行政管理專業的院校大都采取與當地政府部門共建校外實習基地、集中派遣學生進行實習的方法，院校未聯系實習單位的則以學生分散實習為主。但院校共建的實習基地往往只為學生提供校外實習，并且在實習基地的建設也大都未建立起穩定的運行機制和保障機制，多依賴于院校與地方政府間的交際往來，存在極大的不穩定因素。同時，高校與政府之間的合作只停留于校外實習環節，尚未深入人才培養的整個環節，協同效果不夠明顯。另一方面，國外相關專業的人才培養模式值得借鑒。如相比于法國國家行政學院實行的實習與理論學習“五五對開”制度[4]，我國行政管理人才實踐課程比例明顯偏低；再如相比于德國頒布的《實訓教師資格條例》，有效推動了實踐教學“雙師型”隊伍建設；以及在美國許多公共管理院系中，來自實際部門的兼職教師比例達到20%，而我國此方面的實踐還少有嘗試。

現實情況說明：“目前‘校府合作’這一人才培養模式存在的諸多問題，究其原因就在于此項人才培養新機制仍然處于探索和完善之中，還沒有建立起完備的制度規則。”[5]機制因素才是高校創新人才培養的深層次問題，人才培養模式的創新與發展的根本動力來自機制的創新與完善[6]。因此“我們需要不斷總結經驗，解決問題，創新機制，拓展‘校府合作’的廣度與深度”[5]。

2 當前行政管理專業高校與政府合作的人才培養機制存在的主要問題

高校與政府協同育人,是指高校和政府互贏共建、合作培養復合應用型行政管理專業人才的實踐教學模式。高校與政府合作的人才培養機制主要由合作目標、合作動力機制、合作溝通機制、合作協同機制、合作保障機制、合作績效考評機制等要素構成。目前，行政管理專業高校與政府合作的人才培養機制主要存在的問題，主要體現在如下三個方面。

2.1 協調溝通機制不暢通

一是目標整合不夠充分。目標協同是協同系統得以良好運行的基礎性前提，這也是協同優勢理論的重要內容。當一個目標任何一個行為主體難以獨立達到，或者只有通過主體間的協同行為才能達到較高產出時，就體現出所謂的協同優勢。該理論最早應用于經濟學中的多組織合作探討，后由社會學家胡克漢姆引入公共政策領域，成為研究公共組織協同的重要理論工具。高校與政府合作模式的協同系統中存在高校與地方政府兩個目標行為主體，雖然二者都屬于社會公共組織，都承擔著向社會提供公共服務的職責，但不同的利益導向卻導致兩者擁有不同的目標意向，甚至還可能彼此矛盾。當這些不同的目標在相同的時期內集中于同一合作行為中時，便會消解彼此的力量，此時非但不能形成協同優勢，反而形成協同惰性。在高校與政府合作的協同過程中，任何一方的投入未取得比較顯著的預期效果，或為成功付出的成本過大，都會降低主體的參與熱情和積極性。因此，我們必須達到良好的目標協同，才能真正發揮高校與政府合作的協同優勢。

二是責任承擔不到位。在“協同育人”的過程中，圍繞著行政管理專業人才培養核心議題，高校與地方政府形成了一個責任共同體。在這共同體當中，高校和地方政府以各自可投入的資源為標準，承擔著不同的培養責任。然而，從一方面來講，由于地方高校往往與所在地區的地方政府沒有行政隸屬關系，地方政府的合作動力外化為上級政府的行政壓力，因此在責任承擔上顯示出被動性。另一方面，高校不但擁有一定的辦學自主權，而且絕大部分的辦學資源來源于省級政府或中央部委的劃撥，實際上成為所在地區內的“獨立王國”，導致高校相對于地方政府的“封閉性”辦學，以及和地方政府相同的“對上負責”價值取向，難以融入所在地方的社會經濟發展。責任承擔不到位，從而減損了高校與地方政府這個共同體的優勢集合，高校與政府協同育人的目標也很難實現。

三是缺乏有效的協同領導。在協同優勢理論看來，領導力與協同政策、共同議題的形成及執行都有密切相關，是促使協同育人產生切實成果的重要機制。但在現階段高校與政府合作培養行政管理人才的過程中，尚缺乏有效的協同領導組織與機制。有效協同領導的缺失，高校和地方政府就很難在合作目標確定、利益協調以及責任劃分上達成共識，弱化了合作主體的參與效能感，也更難在此基礎之上形成一個穩定深入的人才培養合作聯盟[7]。這種狀況就會削弱人才培養合作的深度、廣度以及精度，就會表現出高校與政府的合作僅停留在校外實習環節，地方政府缺乏對人才培養全過程的參與，并難以深入人才培養的核心決策環節，出現高校與地方政府的人才培養合作與培養目標“兩層皮”現象。

2.2 制度保障機制不充分

一是合作關系不穩定。就目前國內開設行政管理本科專業的院校而言，絕大部分還沒有與地方政府建立起穩定的人才培養合作關系，而大部分與政府有合作關系的高校也都以派遣學生到政府參加假期實習為主要模式，而此模式還依賴于高校在MPA教學以及和地方政府合作過程中積累的人脈關系。以往校府實踐基地的建設，往往依靠學院或教師個人關系建立，無法避免的是“人走茶涼”的窘境，穩定性較差[8]。同時也存在部分院校沒有為學生提供政府部門集中實習的資源，而為完成人才培養的實踐教學目標，只能讓學生參加分散實習或者到企業單位實習。就掌握了一定政府合作資源的高校而言，在合作培養的過程中也面臨著諸多不穩定因素。高校與地方政府間“尚未建立起一套有規可循的政策層次的合作機制，只有一些初步的、不甚完善的初級交流與合作機制”[5]。政策層面的、穩定的人才合作培養協議的缺失，使得高校與政府合作的合法性受到挑戰，成為阻礙高校與政府協同育人的最大障礙。

二是資金保障不充足。充足的教學資源保障是高校與政府合作培養行政管理專業人才的基礎性要素。一方面，在我國現行高等教育體制下，財政性經費依舊是我國高等教育經費的主要來源，但相比于“雙一流”高校等“國家隊”高校由中央統一劃撥財政經費，地方高等院校經費來源的主要渠道還是省級地方政府的財政投入。但由于受到地方財政水平的限制，地方政府對高校教育經費投入的缺乏，以及各地方政府教育投資責任不均衡，成為困擾地方高等院校發展的最大阻礙[3]。另一方面，國內現行的行政管理人才培養模式在教學的過程中，還是過于重視基礎理論知識，而忽視了實際應用能力的培養[9]。因此在各院校教學預算中，用于人才實踐能力培養的投入所占比重很低；而對于“分毫必較”的地方政府財政預算而言，能夠劃撥出專門的經費來用于與高校的人才培養合作，則更是少之又少。

三是師資結構不適應。師資隊伍是高等教育中至關重要的一個環節，師資隊伍的質量與結構在很大程度上決定了人才培養的質量。但對于要培養“富有創新精神和實踐能力的各類創新型、應用型、復合型優秀人才”的目標而言，現有的行政管理專業師資結構還很難適應人才培養需求。一方面，現行的行政管理人才培養模式，過于依賴校內教師資源。同時高校對任課教師的門檻設置較高，并且只以專業理論能力來衡量教師教學水平，這樣既阻礙了擁有較多社會實踐經驗的教師進入高校任課，又使高校教師忙于科研，疏于教學，更無精力和動力訓練學生的實踐能力。另一方面，校內教師大多是理論型教師，缺乏具體的行政管理實踐經驗，也就很難在教學中對學生的綜合實踐素質的提高進行指導，教學授課也就停留于書本的理論灌輸。

2.3 績效考評機制不完善

一是缺乏科學完整的績效觀念?？冃Э荚u作為新公共管理運動重塑政府的重要工具，最早起源于企業界的實踐，后被引入政府等公共部門，對于提高公共部門服務質量和自身效能起到了關鍵作用。對于擔負著為社會發展提供人才與智力支撐的高校而言，績效觀念的引入同樣是高校提高辦學質量、實現內涵式發展的重要手段，以績效為導向的人才培養模式也成為人才培養機制創新的關鍵。良好的績效管理需要科學的績效觀念作為價值引導，但在現有的人才培養評價過程中，還沒有形成與人才培養目標相匹配的績效觀念。在缺乏科學完善的績效觀念指導下，“協同育人”的人才培養模式流于形式：高校一味強調學生專業理論的掌握程度，疏于對學生綜合素質的培養；政府或者企業等協同主體，將“協同育人”視為額外的工作負擔而敷衍了事，大大折損了協同育人的價值所在。

二是科學的考評體系尚未建立?？冃Э荚u就是人才培養的“指揮棒”，有什么樣的考評體系，就會有什么樣的人才培養行為。目前而言高校與政府合作的人才培養模式還沒有建立起一套科學完整的績效考評體系。一方面，績效考評主體存在單一化。現有人才培養質量評價主體往往由上級教育主管部門承擔，評價主體的單一性削弱了考評本身的科學性，剝奪了社會對高等教育人才培養的話語權，更使高校的人才培養偏離了滿足社會發展的根本價值邏輯。另一方面，考評標準與指標有待完善?！半p一流”建設目標和選拔標準已經確定，但要打破傳統人才培養質量評價思維，改變長期形成的封閉式的人才模式，建立起與新時期需求的行政管理人才相適應的培養考評標準與指標還道阻且長。

三是考評結果運用不到位。績效考評不是目的本身，只是實現人才培養模式創新、提高人才培養質量的工具和手段。考評結果的全面運用，是保證績效考評工具激勵作用得以順利發揮的關鍵環節，所以考評結果不是人才培養的結束，而是人才培養模式創新的開始。但現階段，對于人才合作培養的考評結果往往只停留在總結階段，并未對完善人才培養起到重要的參考作用。院校沒有形成績效結果的工作機制，教師的收益不因為人才培養質量的好壞而受到影響。地方政府也不會因為合作培養人才的大力投入而獲得更多的上級政府財政支持，從而大大降低人才合作培養的意愿與動力。

3 行政管理專業高校與政府合作人才培養機制的完善

機制因素是高校創新人才培養的深層次問題。高校創新人才培養的根本出路是打破傳統模式依賴,突破既有機制的禁錮,構建適應創新人才培養的新機制[6]。因此，高校與政府合作培養機制的完善與發展也就成為行政管理專業人才培養的當務之急。

3.1 建立高校與政府合作育人的動力激勵機制

內因是事物發展的根本原因，是事物發展的基礎、根據，但外因也是事物發展的不可缺少的條件，內因與外因的正確結合對事物發展有重大作用。因此，要補齊高校與政府合作培養機制的內部動力短板，使合作機制的內外動力要素良好結合：即將政府謀求的地方經濟穩定發展，和高校謀求的獲得更多辦學資源兩者統一到高校與政府合作協同育人的邏輯起點上來，形成完善的動力體系，實現高校與區域經濟、社會、文化的良性互動。同時，要消解利益分化，避免“零和博弈”。雖然中國現實的高等教育結構是在政府與高校的博弈中形成與發展的，但我們要明確：地方政府和高校之間的博弈是繞著資源的分配和占有進行的，并非“損人利己”的“零和博弈”，我們追求的是在博弈中建構合作，也就是要使資源配置在方式和結果上趨于更加合理，良好的協同育人機制會使有限的資源盡可能達到最優化的配置與利用。高校與政府協同育人擁有邏輯起點上的一致性，要有效消解二者合作在短期利益上的分化與對峙，充分發揮協同優勢。

3.2 進一步健全高校與政府協調溝通機制

高校與政府各自的目標同時出現在專業人才培養場域中，彼此間不是相互協同、融合，就是相互博弈、削減。如果不能有效整合雙方目標，就會使協同育人因目標分散、沖突而呈現碎片化，協同惰性也因此產生。協同優勢理論將清晰的共同意識作為行動者協同實踐的基礎，要“實現協同優勢，各個參與協同的組織需要在什么必須做、什么不能做的問題上統一思想”[7]。在缺乏協同目標的引導下，高校與政府合作雙方很難認清自身在協同育人過程中的責任分擔。所以要增強高校與政府雙方在協同育人全過程中的目標溝通與協商，尋找雙方協同一致的目標，明確好育人主體責任。在良性的協同育人過程中，協同領導會根據協同育人工作所處環境、所面臨的障礙、所掌握的優勢，對協同工作進行動態調整，以推動人才培養工作全面開展。因此，要組建由高校和地方政府聯合構成的協同領導機構，領導機構要有一定的自主權與資源手段，推動高校與政府合作深入行政管理人才培養全過程，才能在最大程度上發揮出協同優勢。

3.3 完善高校與政府合作育人制度保障機制

高校與政府雙方協同育人面臨的首要問題是合作關系的不穩定，缺乏穩定的制度依據。在沒有穩定合作預期和制度保障的前提下，合作雙方的行為將受到諸多因素的干擾，從而消損協同積極性。為此，要通過簽訂正式的協同育人契約，或由教育主管部門出臺相關協同育人實施辦法，為高校與政府協同育人提供合法化保障。要設立專項經費。在解決協同育人資金問題上，一方面要努力爭取設立專門的合作培養經費，由高校和政府雙方按照具體情況協商承擔具體額度。另一方面，要積極吸引社會資本，如教育基金、校友或社會捐贈等形式，豐富資金來源渠道，解決經費不足問題。最后是要優化教師結構。針對培養“復合型”行政管理專業人才的目標，打造一支“復合型”的師資隊伍。要鼓勵和幫助在校教師定期到地方政府掛職鍛煉，或者深入政府部門參加調研活動，增加專任教師的公共管理實踐經驗。另一方面，要積極探索“雙師制”人才培養模式，積極引入政府實務部門經驗豐富的公務人員到高校授課、參加人才培養方案研討、參與教學課程制定等人才培養全過程。

3.4 進一步改革高校與政府合作育人績效考評機制

高校與政府合作關鍵在落實推進人才培養的成果上?？茖W的考評體系是科學的績效觀念的具體化，是保證行政管理專業人才高校與政府合作培養機制的關鍵。為此，要健全合作績效考評機制，樹立科學的績效觀念，圍繞協同育人的內在邏輯，形成以結果為導向的績效管理體系，追求行政管理人才培養的效率與質量。要實現考評主體多元化。遵循市場機制對人才配置的決定性作用規律，打破由行政部門單一考核人才培養質量的模式，構建與人才培養相關的多元主體參與的評價機制。要主動適應當前“雙一流”建設提出的人才培養要求，以及高等教育供給側結構性改革的需要，優化考評目標與指標體系，引導培養符合時代需求的行政管理專業人才。要充分運用考評結果，將考評結果運用到協同育人的全過程，與教學項目的預算和教師的榮譽、職稱和津貼掛鉤。只有實現考評結果的全面運用，才能保障發揮以績效為導向的行政管理專業人才高校與政府合作培養機制的效能，杜絕為考評而考評的形式主義傾向。