大學“去行政化”的主題意蘊與路徑選擇

郜紹輝

（鄭州航空工業(yè)管理學院 文法學院，鄭州 450046）

雖然高等教育中的“去行政化”改革推行了多年，但大學“行政化”色彩依然過于濃厚。從結(jié)構(gòu)-功能主義的理論視域?qū)徱暎髮W“行政化”的本質(zhì)是大學治理結(jié)構(gòu)不完善的問題。本文在對大學“去行政化”改革已有相關(guān)文獻梳理的基礎(chǔ)上，從結(jié)構(gòu)-功能主義的理論視域，以大學治理結(jié)構(gòu)為切入點，分析了大學“去行政化”改革的主題意蘊，以及大學“去行政化”改革路徑的相關(guān)問題，以期為高等教育行政化色彩過于濃厚的問題的解決提供一定的策略建議。

1 大學“去行政化”改革的主題結(jié)構(gòu)：三重主題意蘊

大學“去行政化”是對大學“行政化”的一種反動。從邏輯關(guān)系上看，大學“行政化”是大學“去行政化”的邏輯前提；所以要梳理大學“去行政化”改革的主題意蘊，就要先梳理大學“行政化”的主題意蘊。對于大學“行政化”主題意蘊的理解，理論界與政策界的觀點趨于一致。一般認為，所謂的大學“行政化”指的是作為不同于政府機構(gòu)的大學，在其治理的過程中，卻更多的是以政府機構(gòu)的治理方式與思維去治理。理論層面，以鐘秉林教授的觀點為代表。鐘秉林教授認為，所謂的大學“行政化”，指的是“以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構(gòu)來管理，把學術(shù)事務當做行政事務來管理”[1]。政策層面，則以前教育部領(lǐng)導的觀點為代表。他認為，所謂的大學“行政化”，指的是“完全的用行政的手段和方法來管理學術(shù)問題”[2]。盡管二者的表述角度有所不同，前者是從體制層面來說的，更多表述的是行政權(quán)力的越位，后者是從治理思維的角度來說，更多表述的是一種行政思維的越位；但他們觀點的核心是一樣的，即都認為，大學“行政化”的本質(zhì)在于在其治理過程中，其治理模式所呈現(xiàn)出的“行政化治理”的特性與色彩。除了大學治理模式層面的理解之外，關(guān)于大學“行政化”的主題意蘊，筆者認為，應該還有另外一個層面——治理模式運行層面的主題意蘊。大學不管其采取何種治理模式，其最終都要通過官僚科層制呈現(xiàn)出來。而官僚科層制在運行的過程中，完全可能異化，從而形成所謂的“官僚主義”。“分級審理原則的貫徹，必然會帶來陡然增多的文件數(shù)量，可能使文牘主義風氣蔓延； 強調(diào)履行職務活動必須在文件形式上齊全的過分求全態(tài)度，反而會使處理公務的效率降低；法規(guī)明確規(guī)定了官員的權(quán)限和職責，又可能產(chǎn)生對管轄以外事情的漠不關(guān)心，互相推諉，本位主義和宗派主義的消極現(xiàn)象；處理公務嚴格按照規(guī)章制度，意味著變?nèi)说年P(guān)系為事的關(guān)系，這可能帶來官僚式的冷漠態(tài)度。”[3]因此，作為以官僚科層制為組織形態(tài)的大學不可避免地具有官僚科層制具有的缺陷——“官僚科層制”可能異化成“官僚主義”。實際上，所謂的大學“行政化”之所以成為社會議題，很大程度上可能不是因為大學治理模式的“行政化”問題，而是因為在大學治理過程中，官僚科層制的種種異化，如職能部門的人浮于事、文牘主義等等。

如前文所述，大學“行政化”是大學“去行政化”的邏輯前提。基于對大學“行政化”主題意蘊的兩重理解，筆者認為，所謂的大學“去行政化”指的是革除大學治理模式的“行政化治理”的特性與色彩，主要指的是革除行政管理權(quán)力與行政管理思維的越位現(xiàn)象，以及革除大學治理模式運行中的種種官僚主義現(xiàn)象。眾所周知，大學治理模式包括外部治理模式與內(nèi)部治理模式。前者主要是關(guān)于教育行政管理機構(gòu)和大學之間的權(quán)責關(guān)系，后者則主要是關(guān)于大學內(nèi)部利益相關(guān)人的權(quán)責關(guān)系；因此，大學“去行政化”的主題在邏輯結(jié)構(gòu)上就有三層意蘊。其一，大學外部治理模式的“去行政化”。該層次的改革主要是革除教育行政管理機構(gòu)對大學的種種權(quán)力與思維的越位，其規(guī)范的是教育行政管理機構(gòu)和大學權(quán)責關(guān)系，屬于宏觀層面的改革。其二，大學內(nèi)部治理模式的“去行政化”。該層次的改革主要是革除大學行政管理機構(gòu)對其他治理機構(gòu)的權(quán)力與思維的越位，其規(guī)范的是大學內(nèi)部各治理主體之間的權(quán)責關(guān)系，屬于中觀層面的改革。其三，大學治理模式運行的“去官僚化”。該層次的改革主要是革除大學治理模式中的種種官僚主義現(xiàn)象，其規(guī)范的是組織內(nèi)部行為人的行為，屬于微觀層面的改革。

1.1 大學外部治理模式的“去行政化”—— 優(yōu)化教育行政管理機構(gòu)與大學的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)教育行政管理機構(gòu)對大學外部治理結(jié)構(gòu)的科學化與民主化

大學外部治理模式中的“行政化”因子——教育行政管理機構(gòu)對大學的種種權(quán)力與思維的越位，形成于中國特定的時空背景——計劃經(jīng)濟。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，“中國所有正規(guī)高校都被整合在一個官僚層級的體系中”[4]；因此，在該時期，大學其實是作為政府機構(gòu)的身份而存在，屬于教育行政機構(gòu)的下屬機構(gòu)，更多的是一種政府職能的執(zhí)行機構(gòu)；因此，其以政府行政化思維來運行是一種邏輯上的必然。改革開放之后至今，隨著市場經(jīng)濟體制與政府治理模式的生長與成熟，大學治理的自主性在不斷增強。《中華人民共和國高等教育法》第三十二條至三十八條明確規(guī)定了高等學校在專業(yè)與課程設置、科學研究與交流、經(jīng)費使用等方面的自主權(quán)。而與此同時，政府推行了多次的行政體制改革；盡管每次改革的重心都有所不同，但其本質(zhì)都在于政府機構(gòu)與政府職能的科學化與民主化，其背后是政府與市場、政府與社會的關(guān)系在調(diào)整。需要指出的是，政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化并沒有完成，仍在不斷調(diào)整與建構(gòu)中；因此，作為該問題的一部分，政府教育行政機構(gòu)通過什么樣的方式來完成其對大學的治理問題也在建構(gòu)的過程中，該問題并沒有完全解決。在問題解決過程中，作為一種慣性和路徑依賴，教育管理機構(gòu)在處理大學的管理問題時，依然習慣于行政命令和指令性計劃政策工具，這是大學“行政化”的宏觀層面的表現(xiàn)。因此，大學去行政化，首先就是要革除這些宏觀層面的行政化因子，優(yōu)化教育行政管理機構(gòu)與大學的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)教育行政管理機構(gòu)對大學治理的科學化與民主化。

1.2 大學內(nèi)部治理模式的“去行政化”——優(yōu)化大學治理中各利益相關(guān)人的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學化與民主化

大學內(nèi)部治理模式的“行政化”因子——大學行政機構(gòu)對其他治理機構(gòu)的權(quán)力與思維的越位，主要源于其主要的制度環(huán)境——政府的特質(zhì)。從制度主義的角度看，組織和組織環(huán)境之間存在同形或同構(gòu)現(xiàn)象——組織受其周遭環(huán)境的影響，趨向于形成和周遭制度環(huán)境一樣的結(jié)構(gòu)。大學與其主要的制度環(huán)境——教育行政管理機構(gòu)的關(guān)系同樣如此，二者在治理結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出趨同的特質(zhì)。該特征使大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較多的“行政化”因子。參照政府行政管理體系的等級制，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設置了不同的級別，形成了完整的等級制。行政系統(tǒng)方面的行政級別，一般被劃分為廳級-處級-科級等級別；在院系系統(tǒng)方面的行政級別，一般被劃分為處級-副處級-科級-副科級等級別；教輔機構(gòu)方面，如圖書館、學報編輯部等也都被賦予了相應的級別，其內(nèi)部一般也被劃分為處級-副處級-科級-副科級等級別。而另一方面，在大學內(nèi)部治理模式運作過程中，大學行政人員同樣更習慣于用行政命令和指令性計劃的方式來處理相關(guān)的組織問題，具有強烈的行政化色彩。如以行政化的方式來處理學術(shù)性事務，甚至是包辦學術(shù)性事務。可以說，無論是從大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，還是其具體的運作都呈現(xiàn)出較多的“行政化”因子。這些“行政化”因子存在于大學組織內(nèi)部。大學治理要去行政化，首先要革除大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的這些行政化因子，優(yōu)化大學治理中各利益相關(guān)人的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)大學內(nèi)部治理的科學化與民主化。

1.3 大學治理模式運行的“去官僚化”——規(guī)范大學內(nèi)外治理模式中各治理主體的行為，實現(xiàn)大學內(nèi)外部治理模式運行的科學化與民主化

大學治理模式運行的“行政化”因子——“官僚化”——大學治理模式中的種種官僚主義現(xiàn)象，主要和大學治理模式的現(xiàn)代官僚層級制的二律背反現(xiàn)象有關(guān)。所謂的“二律背反現(xiàn)象”指的是現(xiàn)代官僚科層制由于其非人格化的制度設計和專業(yè)化的政策主張，被認為是較為科學和理想的組織形態(tài)；但該組織特質(zhì)同時讓官僚科層制可能會異化為種種的“官僚主義”。“法規(guī)明確規(guī)定了官員的權(quán)限和職責，又可能產(chǎn)生對管轄以外事情的漠不關(guān)心，互相推諉；處理公務嚴格按照規(guī)章制度，意味著變?nèi)说年P(guān)系為事的關(guān)系，這可能帶來官僚式的冷漠態(tài)度。”[3]既然大學以官僚科層制為組織形態(tài)，那么在其實際運作的過程中就必然會出現(xiàn)同樣的官僚化現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在：外部治理模式的政府場域內(nèi)的官僚主義和內(nèi)部治理模式中的大學場域內(nèi)的官僚主義。外部治理模式的政府場域內(nèi)的官僚主義現(xiàn)象是形形色色，林林總總的。鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》一文中曾對官僚化現(xiàn)象做出過深刻而精準的分析，“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現(xiàn)和危害是：高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等”[5]。內(nèi)部治理模式中的大學場域內(nèi)的官僚主義，則由于中國大學的組織體制與政府的組織體制呈現(xiàn)出同構(gòu)的特質(zhì)，而在很大程度上呈現(xiàn)出與政府場域內(nèi)的同樣的官僚主義現(xiàn)象。因此我們可以借用描述政府場域內(nèi)的官僚主義來描述中國大學治理中的種種官僚主義。大學治理模式運行的“行政化”因子——“官僚化”——大學治理模式中的種種官僚主義現(xiàn)象是組織具體運行時出現(xiàn)的現(xiàn)象，屬于大學行政化在微觀層面的表現(xiàn)。大學治理要去行政化，同樣要革除大學治理模式運行的“行政化”因子——“官僚化”。所謂大學治理模式運行的“去官僚化”，本質(zhì)上就是要革除大學外部治理模式的政府場域內(nèi)的種種僚主義以及大學內(nèi)部治理模式中的大學場域內(nèi)種種官僚主義“行政化”因子，優(yōu)化大學內(nèi)外治理模式中各治理主體的行為。

2 大學“去行政化”的路徑選擇

既然大學“去行政化”具有三重主題意蘊，那么作為對大學“去行政化”三重主題意蘊作出回應的大學“去行政化”的改革路徑則必然有三種選擇。

2.1 路徑選擇一：建構(gòu)基于績效協(xié)議的政府教育行政機構(gòu)和大學伙伴關(guān)系（宏觀層面）

大學外部治理模式的“行政化因子”根源于政府行政管理機構(gòu)對大學治理的某種程度的非科學化與非民主化，因此要革除大學外部治理模式中的“行政化”因子，就要改革政府教育行政機構(gòu)大學治理模式中的非科學化與非民主化成分，建構(gòu)一種更加科學與民主的大學治理模式。而無論是從西方國家的教育實踐經(jīng)驗方面還是從我們國家的具體教育語境方面考量，筆者認為基于績效協(xié)議的教育行政管理機構(gòu)和大學伙伴關(guān)系是較為理想的政策選擇。從西方國家的教育實踐經(jīng)驗來說，基于績效協(xié)議的教育行政管理機構(gòu)和大學伙伴關(guān)系的政策效果已經(jīng)被諸多西方國家的高等教育改革實踐所證明。英國、法國、日本、荷蘭、芬蘭等國在高校教育改革的過程中，普遍采用了該關(guān)系模式的政策主張，且取得了不錯的效果。學者劉路、劉志民在對芬蘭、瑞典、比利時三國的政府與大學關(guān)系變革研究中，就認為三個國家“大學的成功崛起不僅與大學自身的努力有關(guān)，更重要的是這些大學所在國家近年來紛紛通過一系列的制度改革重構(gòu)政府與大學的關(guān)系，從而為這些大學成為世界一流創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境”[6]。從我們國家的具體的教育語境方面來說，基于績效協(xié)議的政府和大學伙伴關(guān)系能夠契合到目前中國高等教育改革具體的語境中。目前我們應對教育行政管理機構(gòu)的大學治理模式的政策主要是“管辦評分離”的模式。該政策目的是試圖通過大學的管理權(quán)、運營權(quán)、評價權(quán)分離，實現(xiàn)教育行政管理機構(gòu)、大學、社會關(guān)系的互動，進而實現(xiàn)大學的良好治理。但該政策在實施過程中，其效果并不滿意。究其原因，主要在于長期以來我們沒有找到該政策的實現(xiàn)路徑，而基于績效協(xié)議的教育行政管理機構(gòu)和大學伙伴關(guān)系的關(guān)系模式則可以使“管辦評分離”政策具有更好的可操作性——通過績效契約的簽訂，明確政府、大學、社會三者各自的角色與責任，實現(xiàn)大學治理中的“管辦評”真正的分離，從而實現(xiàn)三者在大學治理中既能各司其職，又能相互協(xié)作的良好治理。綜上，建構(gòu)基于績效協(xié)議的教育行政機構(gòu)和大學的伙伴關(guān)系，是改革政府教育行政機構(gòu)對大學治理實現(xiàn)科學化與民主化的較為理想的政策選擇。

2.2 路徑選擇二：建構(gòu)共治型的大學各利益相關(guān)人的權(quán)責關(guān)系（中觀層面）

大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的“行政化”因子根源于行政化色彩濃厚的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。關(guān)于大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，理論界其實是有共識的，即皆認為建構(gòu)和完善法人治理結(jié)構(gòu)是大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的策略與方向；但是在現(xiàn)實語境中，建構(gòu)和完善法人治理結(jié)構(gòu)模式，理論界則并沒有達成共識。筆者認為，在大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的過程中，我們要立足于現(xiàn)實語境，努力完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。目前，在現(xiàn)實語境下，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革實際上是一個完善“學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制”治理結(jié)構(gòu)的過程。在“學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的語境中，決策權(quán)被賦予了學校黨委，執(zhí)行權(quán)被賦予了以校長為首的行政系統(tǒng)。從法人治理結(jié)構(gòu)的角度看，該制度實現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，完善“學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的關(guān)鍵在于完善大學治理中的其他利益相關(guān)人參與大學治理的渠道與方式，并明確其權(quán)責，最終形成以學校黨委為領(lǐng)導核心的、利益相關(guān)人參與的共治型的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。綜上，建構(gòu)共治型的大學各利益相關(guān)人的權(quán)責關(guān)系，是革除大學內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的“行政化”因子的政策選擇。

2.3 路徑選擇三：塑造官僚科層制中的“結(jié)果導向”與“顧客驅(qū)動”的組織氣質(zhì)(微觀層面)

大學治理模式運行的行政化因子——種種的官僚主義根源于大學治理模式的組織形態(tài)——官僚科層制；因此，要改革大學治理模式運行中的行政化因子——種種的官僚主義，就要改革大學治理模式組織形態(tài)——官僚科層制。而官僚科層制的弊端在于其“只見規(guī)則，而不見人”的組織氣質(zhì)。正是其對“規(guī)則”“制度”“程序”等要素的強調(diào)，對人的主體性要素的弱化甚至是忽視，才使官僚科層制成為文牘主義、對人冷漠等官僚主義的溫床。因此，改革官僚科層制的關(guān)鍵在于改變其“只見規(guī)則，而不見人”的組織氣質(zhì)。而該氣質(zhì)顯然根源于官僚科層制的“過程控制”理論思維。該理論思維試圖通過“制度與規(guī)則”實現(xiàn)對組織過程的控制，進而實現(xiàn)規(guī)范組織行為人行為。因此克服組織中的種種官僚主義，我們就要改變我們的思維方式。和官僚科層制的“過程控制”理論邏輯不同的顯然是“結(jié)果控制”。若從“結(jié)果控制”的理論邏輯出發(fā)，組織目標的實現(xiàn)才是組織的本質(zhì)所在，作為邏輯結(jié)論，我們只需要抓住組織的目標與使命這一核心所在即可，至于在過程中發(fā)生的故事，則不是我們應該關(guān)注的。因為其關(guān)注的是組織目標與使命，而不是在組織運作過程中發(fā)生的故事，所以規(guī)則設計與制度建構(gòu)就減少了，作為邏輯的結(jié)果，與“規(guī)則設計與制度建構(gòu)”有關(guān)的各種官僚主義也就減少了。從“結(jié)果控制”理論邏輯出發(fā)，官僚科層制實際上是一個“結(jié)果導向”的組織體系，而相關(guān)的結(jié)果往往又是關(guān)于其“服務受眾”的，而“服務受眾”用新公共管理理論的語言表述就是“顧客”，所以官僚科層制又應該是一個“顧客驅(qū)動”的組織體系。綜上，塑造官僚科層制中的“結(jié)果導向”和“顧客驅(qū)動”的組織特質(zhì)是改革大學科層官僚主義的政策選擇。