碳中和目標下的三個關鍵議題：國際競爭力、煤電退出和碳邊境調節

文/張中祥

《巴黎協定》確立了全球氣候治理歷史上第一個普遍適用的全球性治理體系，要求所有的締約方都必須提出國家自主貢獻，以實現將全球平均氣溫較前工業化時期上升幅度控制在2℃以內，并努力限制在1.5℃以內的目標。根據英國能源與氣候信息組織統計，目前全球已有137個國家承諾到本世紀中葉實現碳中和，其中124個國家設定到2050年實現碳中和的目標。根據氣候行動追蹤的數據，這些國家覆蓋了全球73%的溫室氣體排放量，顯示了全球改善氣候變化的雄心。作為全球最大的溫室氣體排放國，中國在2020年9月也明確提出二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和（即“雙碳”目標）。中國宣布2030年前碳達峰并不令人意外，但中國承諾2060年前實現碳中和目標超出國際社會預期。中國主動向世界作出莊嚴承諾，表明中國愿攜手與世界各國一道共同應對全球氣候變化問題。

政府不能忽略企業的陣痛，也不能被其情緒左右

按照承諾，中國實現碳達峰后到碳中和的時間僅有大約30年，遠遠短于發達國家所用時間，而且中國的絕對排放量是任何國家都不可比的。無論減排的速度還是力度，達峰后中國年減排量將遠超發達國家。中國作出“雙碳”承諾時間恰逢邁入“十四五”規劃期，在制定“十四五”規劃和更長期發展規劃時可充分地把這個約束考慮進去。地方和企業是實現“雙碳”目標的責任方和主體，及早把這個信號傳達給地方和企業，可讓他們在經濟、投資、技術、環境等方面有一個比較長期的綜合考慮，早作為早主動，達峰峰值低而且早，后期減排壓力就小，回旋余地就大，可能的影響和損失也越低。

制造業的碳排放量較高，中國作為世界第一制造業大國，難免會有碳成本的增加可能影響中國制造業國際競爭力的顧慮。對企業來講，碳成本增加短期肯定有一些陣痛。但某種程度上，這也是促進企業技術進步、產業升級和節能減排的機會。判斷和把握節奏至關重要，要避免采取超出目前發展階段、不切實際的運動式“減碳”的過度行動。

政府出臺政策既不能忽略企業可能的短期陣痛，也不能被企業可能放大的情緒所左右。客觀上，企業都有放大環境政策對其產能和就業影響的意愿，這在歐盟實施環境稅收改革和碳排放交易及美國實施SO交易時，表現得淋漓盡致，但實際的影響遠遠小于企業所聲稱的。其實，環境成本、碳成本只是影響國際競爭力和產業鏈轉移的部分因素，營商環境、市場大小、生產要素成本、匯率等都是重要的影響因素，甚至影響更大，這也是大量實證研究并沒有太多支持“逐底競爭”的原因。另外，碳成本提高影響制造業發展的觀點，忽略了全球都在行動這樣一個現實。因為氣候變化是全球問題，到目前為止全球近140個國家都承諾了碳中和目標，為此這些國家都有不同程度的碳成本增加，因此每個國家的相對競爭優勢跟以前也許差異不大。歐洲、美國等國家可能碳成本增長更多，中國可能還會因為技術進步快而提高競爭優勢。

煤電全面退出是否要一刀切

2021年7月23日，深入探討應對氣候變化、清潔能源轉型等議題的二十國集團（G20）能源與氣候聯合部長會議在意大利那不勒斯舉行。據路透社報道，會議未能在最后公報中就關鍵氣候承諾表述達成一致。G20輪值主席國意大利生態轉型部部長Roberto Cingolani告訴記者，主要爭議之一就是中國和印度不同意公報中2025年淘汰煤電的表述，認為這不可能，而大部分國家希望2025年之前實現淘汰煤電。

中國在煤電和控煤上的立場，既要考慮遵守全球氣候變化協議，也要基于本身經濟發展水平和能源結構的客觀現實。中國主要依靠煤電，雖然煤電裝機占全國電力總裝機容量2020年首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行，而且大多數燃煤電廠是在過去15年內投產運行的，離現代煤電廠正常退役還有20～30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大的經濟損失，特別是在經濟不發達的西部地區，機組運行年齡更短。

那么，是否需要各國一刀切在某一時間節點煤電全面退出呢？首先，淘汰煤電時間表與應對氣候變化緊迫性相關。如果溫控速度要快于《巴黎協定》中的規定，實現1.5℃以內的溫控目標，那么煤炭和煤電將面臨比維持2℃以內的溫控目標下更快更大幅度的壓縮，要更早地全面退出。其次，實現特定溫控目標本質上需要不同幅度地消減溫室氣體排放，而不是特定的化石能源。盡管在現在的技術水平下，出于經濟性的考慮，大幅減少化石能源使用有助于大幅減少溫室氣體排放，但煤電是否全面退出與是否有抵消碳排放的負碳技術，以及這些技術是否能夠得到經濟合理的利用有關。

可見，大幅壓縮甚至淘汰煤炭煤電是趨勢，但淘汰煤電的時間點與負碳技術的發展和應用有關。因此，關鍵是在中國富煤、缺油、少氣的能源結構下，如何來判斷和把握這個問題。筆者一直撰文呼吁，中國要嚴控煤電項目，優先退役落后產能，煤電裝機必須在“十四五”時期達峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”時期還會維持現在的高位，“十五五”時期煤炭占比開始較快下降。2040年后，隨著現有的煤電廠退役、可再生能源發展規模擴大、儲能規模化運用，煤炭消費將快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消費的比重預計降至個位數。國家要充分利用這個時間窗口，做好清潔能源的發展，以便把煤電調整對國家經濟的總體影響降到最低。采取過度行動或不認真對待，都會付出高昂的代價。

歐盟碳邊境調節機制的影響

2021年3月，歐洲議會投票通過了設立“碳邊境調節機制”（CBAM）的議案。議案希望在提高歐盟應對氣候變化能力的同時，保護歐盟企業不受國際競爭力和碳泄漏威脅，并提振歐盟以外國家的氣候治理雄心。7月14日，歐盟委員會正式提出的CBAM提案涵蓋了歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域生產過程中的直接碳排放。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產企業碳排放免費配額直至2035年完全取消碳排放免費配額，同期要求產品進口商根據產品生產過程中的碳排放支付碳費用，并逐年提高費率。

歐盟向特定工業企業提供免費碳配額，是為了歐盟企業不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU-ETS中碳泄漏風險的替代措施，那么歐盟就不能在對歐盟外的企業征收碳關稅的同時，還對歐盟內同業競爭企業提供免費碳配額，對歐盟企業提供雙重保護。單就CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，就與世界貿易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。除此之外，歐盟CBAM提案還有一些引起質疑的地方。比如，歐盟CBAM提案缺少出口企業證明實際碳排放量的條款。歐盟之外的生產商可能技術更先進，生產同類產品排放量更低。提案要經得起WTO條款審視，應有條款確保生產商支付的碳費用不超過其實際排放量。對進口產品的排放量全部征收碳關稅也不公平，應扣除歐盟同類產品企業獲得的免費排放額度。另外，如果進口產品在其生產國已經承擔了一定的碳排放成本，那么這部分成本應當扣除。已承擔的排放成本，可能是以碳稅或排放額度形式存在的碳價。除此之外的其他政策措施雖然可能也會使企業承擔隱形排放成本，但歐盟并不承認這種難以量化的碳價。

總體上，中國和其他發展中國家對碳邊境調節機制持反對態度。但中國也應從CBAM中汲取有益的成分。中國已開展碳排放試點，通過碳價格激勵節能減排。現在又加快推進全國碳市場建設，助力實現“雙碳”目標。中國可把歐盟CBAM覆蓋的行業作為優先考慮的部門，這樣可減少需繳納的碳關稅。另外，由于中國與印度、東南亞等新興經濟體存在貿易競爭關系，而這些國家減排政策又沒有中國苛刻，這些國家同類產品的競爭力反而可能提高且出口增加。與此同時，原本能效更高的中國企業可能會失去市場份額，全球排放量實際上可能還會增加。因此，中國一定程度上也面臨類似歐盟有效保護其實施減排承擔了額外成本的企業和避免碳減排被“泄露”的問題。由于歐盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應就CBAM的碳核算體系、與WTO規則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協調，制定出能被廣泛接受的應對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調節措施可能帶來的沖突。