航空家屬援助工作現狀及問題研究

張玉瀅 熊芷熙*

（中國民航大學法學院 天津 300300）

0 引言

近年來，隨著民用航空的快速發展，航空運輸業務量快速增長，航空器突發事件呈現多發趨勢。民航局高度重視應急管理工作，在“一二三三四”民航總體工作思路中，強調把補齊應急工作短板作為一項重要任務來抓，并把提升應急處置能力作為進一步深化民航改革工作的10個專項改革任務之一。飛行事故或航空災難發生后，除了要采取及時有效的搶險救援措施和開展全面深入的事故調查外，還必須做好家屬援助工作。

航空家屬援助工作是飛行事故或航空災難發生后，航空運輸企業迅速建立與事故旅客、旅客家屬的聯系，為事故幸存旅客及其家屬提供生理上和精神上的支持與幫助，贏得旅客及其家屬、社會公眾的理解和支持，以恢復企業形象，降低社會影響。航空家屬援助工作是一項對專業性和綜合性要求都很強的工作，不僅需要員工掌握應急管理和危機管理的知識和經驗，更需要具備航空家屬援助知識與能力。

1 國際航空家屬援助制度建設情況

國際民航組織早在1998年即呼吁各締約國重申它們支援民用航空事故遇難者及其家屬的承諾，敦促各成員國制定家屬援助計劃法案。2001年，ICAO發布了《關于援助航空器事故遇難者及其家屬的指南》，2005年，ICAO在國際民用航空公約附件9《簡化手續》中納入了規定，以便使航空器事故遇難者家屬能夠迅速進入事故發生所在國。2013年3月，ICAO理事會批準了《國際民航組織關于援助航空器事故遇難者及其家屬的政策》。2013年10月，ICAO第38屆大會決議：要求各成員國重申其支持民用航空事故遇難者及其家屬的承諾；敦促各成員國制定或修訂家庭援助計劃法案；敦促理事會進一步考慮制定關于各國制訂家庭援助計劃的標準和建議措施。

歐美地區的各發達國家大多已經建立了較為完善的家屬援助制度，對于工作人員的崗位勝任力標準也已基本形成體系。美國是世界上較早制定空難家庭援助計劃規定的國家，因在幾起重大空難中，航空公司、事故發生地救援力量、聯邦機構未能提供有效的協調努力，以滿足遇難者家庭成員和幸存者的需求，于是在1996年頒布了《空難家庭援助法案》，要求航空公司必須有關于事故旅客家屬成員通知、機上旅客艙單管理、應急支援人員培訓、機上旅客財物管理以及紀念活動協調的詳細預案。同時，法案賦予美國國家運輸安全委員會（NTSB）協調航空公司、事故發生地救援力量、聯邦機構以響應空難旅客家屬需求的職責。協調職責包括受傷旅客救援和遇難者辨別的協調、在事故現場和調查程序中向旅客家屬通報事故調查信息。在1997年，美國又制定了《外國航空承運人家庭支援法案》，要求飛往美國的外國航空承運人必須向運輸部和國家運輸安全委員會提交一份當發生造成眾多人員傷亡空難時的家庭援助應急預案。預案應當包括空難發生后熱線電話的開通、盡快通知旅客家屬、向有關部門提供旅客名單、向每名旅客家屬詢問如何處置遇難者遺體及所保管的旅客財物、根據旅客家屬要求返還旅客財物、保管未認領的旅客財物、根據旅客家屬要求設立紀念碑、同等對待每名家屬、支付必要的旅行和日常生活費用、能夠提供充足的資源來實施家庭援助計劃、對員工和代理人的培訓等17項內容。上述法律為美國有效實施空難旅客家屬援助提供了法律上的保證。

2 我國航空家屬援助現存問題與建議

2.1 問題

我國自2006年1月1日起施行的民航局第155號令《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》（CCAR-399），在民航局立法權限范圍內，以規章的形式完善了我國《民用航空法》《安全生產法》沒有關于家屬援助具體規定或要求的不足。此外，國家還制定了《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》，就組織、協調、指揮民用航空器飛行事故的應急處置做了規定。其中關于家屬援助內容的規定如下：

公共航空運輸企業應當向民航總局提交家屬援助計劃，該計劃應當至少包含下列內容：（1）確保民用航空器飛行事故發生后能夠迅速開通的電話號碼并提交經過訓練有能力處理來自旅客家屬電話的人員名單；（2）及時通知旅客家屬的程序；（3）及時向主管部門提供、并更新機上人員信息的渠道；（4）保證與旅客家屬協商處理罹難者遺體、個人財物等事宜；（5）保證對其職員和代理人的訓練，以在必要時滿足事故罹難者、幸存者、失蹤者家屬的需要；（6）賠償計劃與程序，罹難者后事處理的程序與組織；（7）保證為實施這一計劃的足夠資源。

公共航空運輸企業應當向罹難者、幸存者、失蹤者及其家屬提供援助，包括：（1）家屬出發、到達、離開事故現場的交通便利；（2）為家屬選擇符合要求的居住和活動場所和其他必要的后勤保障；（3）派出經過訓練的人員為家屬提供精神撫慰；（4）為罹難者、幸存者、失蹤者及其家屬提供必要的醫療衛生保障；（5）為實施家屬援助提供必要的經費；（6）其他與民用航空器飛行事故相關的必要援助。

由此可見，我國在航空家屬援助領域已有規章作為指導。但是，以近年來與我國相關的最大航空事故——馬航事件為例，在善后工作中也暴露出了我國在重大突發性事件發生時在家屬援助方面的不足。首先，目前對航空事故家屬進行援助的法律依據僅有中國民用航空局頒發的部門規章《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》，由于部門規章效力的限制，無法協調政府其他相關部門一同做好對家屬的應急救援工作，從家屬視角來看，缺乏有力的主管部門。其次現存的關于家屬援助的制度缺乏有效的實施細則，沒有具體到家屬生活、心理、法律服務等與事件處理密切相關的方面，僅是從總體上明確了家屬援助的處理原則和對家屬進行援助的義務。其次，事實上，就我國民航目前的安全水平來看，空難的發生率極低，航空公司家屬援助計劃啟用概率也非常之低。家屬援助所需的工作單卡編制、物資配置準備、家屬援助人員培訓等都有待檢驗。此外，家屬援助計劃實施受地理位置、語言障礙、后勤保障、心理障礙和外部組織的溝通協調等諸多因素影響。若事故發生地遠離公司總部或在境外，將大大增加應急響應的難度；在境外事故響應中，家屬援助工作人員和電話接線人員的外語溝通能力將面臨很大的挑戰；家屬援助中心合適的酒店選擇也是個較大的難題；家屬援助工作人員承受巨大心理壓力，面臨著較為嚴重的心理障礙；應急處置過程中與機場、消防、急救、公安、醫院等外部單位的溝通協調都將會面臨不同程度的挑戰。

2.2 建議

根據國際民航組織《關于援助航空器事故遇難者及其家屬的政策》，家屬援助包括：為家屬提供有關事故發生的信息；對事故的應急響應；對前往并在家屬援助中心住宿進行協調；隊前往事故現場進行協調；對即時財務需求提供支助；有關遇難者所處位置和狀況以及遺體的回收；身份識別和處置的信息；有關個人物品的尋獲、管理和返還的信息；社會、情感和心理上的支助；有關調查進展情況及其目標的信息。

第一，應當進一步完善航空事故中家屬援助的相關法律法規，確保事故發生時能夠調動各級政府與民航局、機場、航空公司，通過開展家屬援助工作，迅速建立與事故旅客、旅客家屬的聯系，為家屬提供有效的溝通渠道，為事故幸存旅客及其家屬提供生理上和精神上的支持與幫助，避免求助無門的情況發生。

第二，對家屬的援助應當細化到各個環節，從交通出行到住宿餐飲，都應該由專門的工作人員負責，尤其不能忽略家屬的心理疏導和法律服務，要給家屬維權提供專業的指導和服務。

第三，要做好家屬援助工作人員的選拔與培訓工作，定期進行應急演練、績效考核，保證事故發生時各崗位工作人員能快速反應。

第四，應合理規劃建設機場及配套設施。參照新加坡、中國香港等地機場建設經驗，機場在建設規劃時統籌考慮家屬援助方面的硬件配置需求，在候機樓規劃設置旅客臨時安置區、家屬接待區和旅客與家屬會見區等家屬援助功能區域，在機場附近規劃建設易于改建成家屬援助中心的酒店。

第五，由于飛機是目前世界上最安全的交通工具，事故傷亡率極低，約為三百萬分之一。因此航空公司家屬援助計劃啟用概率很低，其有效性、完備性都尚未可知。家屬援助所需的工作單卡編制、物資配置準備、家屬援助人員培訓等都有待檢驗。由此可見，機場與航空公司舉行聯合應急演練時，應注意檢驗家屬援助硬件配置、程序符合、人員能力等方面的匹配性。