淺析日本介護保險制度

侯佳儀，范婷婷

（北京林業(yè)大學(xué)外語學(xué)院，北京 100083）

日本于1970年開始進(jìn)入老齡化社會。進(jìn)入21世紀(jì)，日本老年人口迅速增加。2007年老齡化率達(dá)到21.4%，宣布日本正式進(jìn)入超老齡化社會。同時，日本也是世界上最長壽的國家，除此之外，日本還面臨著人口結(jié)構(gòu)的少子化危機，這兩種問題耦合直接導(dǎo)致各行各業(yè)勞動力持續(xù)減少，同時還引起了消費狀態(tài)的低迷，這種惡性循環(huán)對日本的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展等多方面會造成很多不良影響。

如何做到照顧老年人度過晚年，又可以不讓老齡化問題拖垮整個日本社會經(jīng)濟發(fā)展，是政府亟須采取措施的問題。1997年隨著老齡化加劇，日本政府在老人醫(yī)療護理等方面的負(fù)擔(dān)逐漸加大，亟須一套專門的保險制度來為老人的日常護理提供保障，《介護保險法》應(yīng)運而生。這一制度的誕生將介護、醫(yī)療、年金各個環(huán)節(jié)結(jié)合到一起，進(jìn)而構(gòu)成了新的介護保險體系。

1 介護保險制度的基本內(nèi)涵

1997年制定后，日本《介護保險法》于2000年4月開始正式實行。它是由中央、都道府縣和市町村各級政府共同運營，委托營利和非營利機構(gòu)提供服務(wù)的強制性社會保險制度。制度的管理主體為被介護者居住地的行政機構(gòu)，提供服務(wù)的則主要是民間企業(yè)。國家和地方政府為該服務(wù)的運營提供必要的支援。下面從參保對象、申請流程、介護等級、資金組成、服務(wù)類型方面展開敘述。

介護保險制度的被保險人分為兩類：65歲以上人士（第1號被保險人）和40至64歲的醫(yī)療保險用戶（第2號被保險人）。第1號被保險人無論出于任何原因，只要被認(rèn)定為需要介護或需要支援時，即可獲得介護服務(wù)。第2號被保險人因衰老相關(guān)疾病（特定疾病）被認(rèn)定為需要介護（需要支援）時，即可獲得介護服務(wù)。居住在日本的外國人，包括已到市政登記的外國人，以及在留期限超過3個月（包含即使在留資格在3個月以下，經(jīng)核實可逗留超過3個月以上者）的外國人，達(dá)到40歲年齡之后均需加入介護保險。

當(dāng)自己或家人需要介護而使用介護服務(wù)時，必須獲得需要介護（支援）的認(rèn)定。首先使用介護服務(wù)的人士要到市町村等地方自治單位提交申請。市町村的職員等認(rèn)定調(diào)查員會上門訪問，就身心狀況向本人和家人進(jìn)行意見聽取等調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容為全日本共通。另外，市町村可能會直接要求主治醫(yī)生（家庭醫(yī)生）從醫(yī)學(xué)角度，就申請人的身心狀況填寫意見書（由市町村直接委托）。以認(rèn)定調(diào)查結(jié)果和主治醫(yī)生的意見書為依據(jù)，由保健、福利、醫(yī)療方面的專家組成的“介護認(rèn)定審查會”進(jìn)行審查，判斷需要接受何種程度的介護。保險護理等級分7級：要支援 1、要支援2、要介護1（輕度）、要介護2（中度）、要介護3（重度）、要介護4（癡呆）、要介護5（最重度）。原則上在申請之日起30天內(nèi)，會接到由市町村發(fā)來的認(rèn)定結(jié)果。在根據(jù)護理等級制定好護理計劃后就可以開始享受服務(wù)。

日本醫(yī)療費用通過個人繳納保險與政府共同承擔(dān)。參保者的費用標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)年齡大小、家庭人口數(shù)量，以及是否領(lǐng)取了老齡福利年金等情況而有所不同。介護保險服務(wù)主要包括兩大類型：一是居家服務(wù)，二是設(shè)施（機構(gòu)）服務(wù)。其中，居家服務(wù)主要指，日間照顧、日間看護、日間洗浴、日間康復(fù)和居家醫(yī)療管理指導(dǎo)等服務(wù)；設(shè)施服務(wù)主要指，福利型設(shè)施、保健型設(shè)施和療養(yǎng)醫(yī)療型設(shè)施。

2 介護保險制度的改革

日本出生率每況愈下，人口老齡化的速度比預(yù)期的還要迅速，為了更加適合社會的實際情況，介護保險制度原則上每三年做一次修改，至今已經(jīng)歷了6次修訂。下面對制度改革的內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)。

2005年的制度改革將重點放在預(yù)防型介護保險制度的建立上，此次改革使得介護服務(wù)體系向主動干預(yù)和預(yù)防模式轉(zhuǎn)變，擺脫了被動治療的護理模式，是日本應(yīng)對老齡化社會，構(gòu)建可持續(xù)介護保險體系的重要嘗試。

2008年的修訂案強調(diào)加強對護理從業(yè)者的監(jiān)督和管理：①選任遵守法令的負(fù)責(zé)人，制作法律手冊；②當(dāng)涉嫌有組織地參與不正當(dāng)行為時，授權(quán)業(yè)務(wù)總部進(jìn)行現(xiàn)場檢查；③制定介護經(jīng)營者事業(yè)廢止時的服務(wù)保障措施；④規(guī)定了可以對非法請求護理報酬強制征收返還金、滯納金等。

2011年的修訂案核心在于推進(jìn)區(qū)域全面醫(yī)療服務(wù)；構(gòu)建24小時定期巡視、隨時服務(wù)和復(fù)合型服務(wù)體系；延長護理療養(yǎng)床位的取消時限；推進(jìn)醫(yī)療護理制度化；保護使用者在養(yǎng)老院等機構(gòu)的預(yù)付金返還利益等。

在2014年修訂案中，提出了設(shè)立地區(qū)醫(yī)療綜合保障基金；完善社區(qū)支援事業(yè)，構(gòu)建綜合性社區(qū)護理體系；構(gòu)筑多主體的介護支援體系；降低低收入第1號被保險人的保費，提高中等收入以上人群的個人支付費用；將重點放在服務(wù)居家生活困難的中重度需護理人員身上等。

2017年護理保險制度修訂案主要基于“深化和推進(jìn)區(qū)域全面護理體系”和“確保護理保險制度的可持續(xù)性”兩大支柱做出調(diào)整，進(jìn)一步完善區(qū)域全面護理系統(tǒng)，提出了發(fā)揮全市町村保險人功能，致力于將自立支援、防止重度化制度化；開設(shè)兼具“日常醫(yī)療服務(wù)”“送終”等各個功能的護理療養(yǎng)院等。

在最新的2020年修訂案中，提出了支持構(gòu)建滿足當(dāng)?shù)鼐用駨?fù)雜化需求的市町村綜合支援體系；推進(jìn)醫(yī)療、護理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。

總體來看，這6次改革內(nèi)容涉及社會保障綜合化、制度的可持續(xù)性、區(qū)域綜合護理體系的建設(shè)、相關(guān)法律制定的建設(shè)及完善等各個方面。

3 介護保險制度的特點

第一，普遍性。參與主體的普遍性是介護保險制度最為突出的表現(xiàn)。社會各個力量進(jìn)入到介護服務(wù)行業(yè)，這不僅緩解了政府的壓力，還滿足了多層次的服務(wù)需求。

第二，聯(lián)動性。老年人照顧需要護理部門、醫(yī)療部門、藥物部門、保健和康健部門等各個層面，日本介護保險制度實現(xiàn)了社會保險部門、衛(wèi)生部門和醫(yī)院以及民政部門等各個機構(gòu)的聯(lián)合，各相關(guān)部門配合緊密。

第三，預(yù)防與護理相結(jié)合。市町村行政機關(guān)或者其委托人能夠根據(jù)老年人生活的自理情況，采取不同的護理措施，提前做好預(yù)防工作。

4 介護保險制度的意義

（1）減輕了家庭護理者的負(fù)擔(dān)，緩和了社會矛盾。在對介護保險進(jìn)行政策評估時，保險制度的引入是否減輕了家庭護理者的負(fù)擔(dān)是最重要的指標(biāo)。這一指標(biāo)也同樣是最初引入介護保險的主要目的，這種家庭護理人員過重的負(fù)擔(dān)感甚至被描述為“介護地獄”，并被認(rèn)為是造成例如虐待受護者、受護者自殺等社會問題的重要原因。

（2）減輕了政府老年保障財政負(fù)擔(dān)。這種新的費用負(fù)擔(dān)模式，以市場化的服務(wù)方式增加了地方政府和個人承擔(dān)的費用，大大緩解了中央財政的支出比例。

（3）提高了護理企業(yè)的質(zhì)量和效率。護理服務(wù)市場和醫(yī)療服務(wù)市場一樣，由于服務(wù)供給方和需求方信息不對稱，市場機制難以發(fā)揮作用。但是，日本政府通過引進(jìn)競爭模式，提高了護理企業(yè)的質(zhì)量和效率。

（4）有效增加了社會勞動力。通過護理的社會化，使過去主要承擔(dān)護理工作的女性和老年人能夠重返勞動市場。從這樣的觀點來看，引入介護保險制度可以將家庭成員從護理勞動中解放出來，這對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展來說意義重大。

總而言之，自介護保險制度實施以來，效果較高，深受被護理者和家屬的歡迎，為老年護理事業(yè)的展開保駕護航。然而介護保險制度仍存在問題和缺陷。隨著日本少子老齡化的加劇，老年人口增長將導(dǎo)致需要護理的人數(shù)增加，而全國人口的減少造成護理人手不足。也就是說，財政用于護理保險的預(yù)算將不斷增加，而能夠籌集到的保險費卻越來越少。一旦出現(xiàn)這種狀況，醫(yī)療和護理的費用就會增加，長此以往，介護保險制度本身的存續(xù)將會受到威脅。其次，護理人員的低工資導(dǎo)致高離職率，這加劇了人手不足的情況。此外，介護保險制度雖然在全國范圍內(nèi)實施，但是與城市不同，農(nóng)村地區(qū)存在特有的問題。如何在這種情況下提高效率，保持制度的可持續(xù)健康發(fā)展，將是日本急需考慮的問題，這也為接下來的研究提供了方向。