財稅法視角下稅權配置及其優化探究

陳曉敏，夏亞萌

（1.燕京理工學院，河北 廊坊 065201；2.聯通支付有限公司，北京 100032）

1 稅權的概念解讀

稅權是各國政府憑借國家主權進行稅收實體與程序權責立法，同時以此為依據來強制參與主體范圍內社會主體的財產分配，最終取得財政收入以及調控國家經濟的財政征收權利。稅權有廣義與狹義之分，廣義上包括了國家稅權與公民稅權，狹義上則僅包括國家稅權。本文基于財稅法角度來分析與探討狹義稅權，既包括橫向角度的同級政府不同部門的稅權劃分配置，也有縱向角度的不同級政府間稅權的分割配置。這里主要從稅收立法權、稅收征管權以及稅收收益權三個方面來進行稅權具體表現進行界定與解讀，如下：

首先，稅收立法權指的是通過法定程度來制定、修改等，生成具有法律效力的稅收規范性文件的權限。除了全國人大及其常委會所制定的法律文件之外，還包括有國務院制定的行政法規、各部委制定的部門規章以及省級人民政府制定的地方法規等等，內容包括稅種、稅率調整以及稅收優惠等。

其次，稅收征管權指的是稅收執法機構依據法律對納稅主體所實施的稅款征收、稅務管理等的權限，當然稅收處罰權以及稅收優惠減免權也包含在內。

最后，稅收收益權指的是對所征收的稅款所具有的使用及分配受益等權限。

2 稅權配置現狀及問題

自1994年我國實施分稅制改革以來，稅權向中央層級集中，由此奠定我國稅收法制體系基礎與稅權配置的基本格局。首先，稅收立法權高度集中，國務院所屬部委所頒布的部門規章形式仍然占據多數稅收立法的規范性文件；其次，稅收征管權高度集中，基于中央的垂直管理體制，中央政府稅收管理權在縱向的控制得到有效集中與顯著加強；最后，稅收收益權高度集中，結合目前我國稅種劃分及分配來看，稅收受益的最后歸屬大部分集中于中央。

2.1 稅收立法權方面──“法治”與“分權”的障礙

由于當前我國的稅權配置更集中于中央，這樣的格局和背景下，會不可避免地引發沖突與矛盾，特別是容易出現“法治”與“分權”的障礙。

一方面來講，基于中央層面來看，稅收立法權存在著“法治”與“分權”障礙，雖然說我國已于2020年順利且有效完成了稅收法定的改革任務，但由于長期的立法解釋缺位以及司法不足等客觀實際情況的影響，也就直接導致“稅法行政解釋”空間的生成與存在，“行政化色彩”越發濃厚，導致稅收法定主義被弱化，稅務部門行為特征存在隨意性變動性，加上相關監管機制的缺失，會使得稅收法治目標發生偏離甚至是漸行漸遠。

另一方面來講，基于地方層面來講，由于“原生性”立法的缺位，地方對于自身稅收收入的控制力較弱，也就難以通過稅收手段做出相應法律安排。增加地方政府財政風險，更無法維持自身財政穩定的自給率。

2.2 稅收征管權方面──征管失衡及立法滯后的困境

基于分稅制改革，形成國家及地方稅務局兩套稅務征管體系。顧名思義，前者由中央垂直領導管理，后者出業務之外由地方政府為主進行領導管理。這樣的征管體系優勢在于能夠理順中央與地方的關系，基于各自所劃定稅種權限的征收管理來形成完整有效的配合，但是也存在一定的問題，雖后經國家機構改革國地稅系統合并為一個單位，但權限交叉等問題仍然存在，無形之間增加了納稅的限制與成本。

另外，立法滯后也比較突出，比如當前我國稅收征管權限尚未受憲法規制，《稅收征收管理法》還未就新稅務征管系統法律定位及職責等進行及時修改，同時在社會保險費征管的法律權限問題上，還未與《社會保險法》有效銜接等。

2.3 稅收收益權方面──分配支出責任不匹配的問題

在財權集中于中央，事權下放地方的背景下，地方政府自身承擔著越來越多的支出責任，據統計地方政府用50%的稅收收入承擔著80%以上的財政支出責任，即使有中央有通過轉移支付的方式來進行資金返還，但是對于地方政府而言，仍然難以做到收支均衡。當然，稅收收益權分配失衡，收規則制定的影響。宏觀角度來講，中央政府是分配規則制定者與參與者，影響央地間稅收收益穩定格局，稅收收益權出現失衡。加上省級及以下政府易變性政策的出臺等方面影響，影響稅收收入穩定性也引發財權的常態性博弈。

3 財稅法視角下稅權配置的優化路徑

3.1 規范稅收立法權、適度分權地方

首先，要切實明確并貫徹落實稅收的法定原則，加速推進我國稅收的法治建設。具體來講，應當充分明確全國人大及其常委會的稅收法律立法主體地位及作用，突出其權威性，盡可能減少行政授權立法。其次，要實施集權與分權相結合的辦法，通過制定與完善稅收基本法等，橫向上明確中央及機關行政立法的邊界及效力，縱向上確立中央對稅基的決定權，可以酌情將具有較強區域性特征及較高征收成本的立法權交給地方。最后，在授予地方一定立法權的同時，也應當跟進和強化監督與審查，要求地方政府要廣泛征求群眾意見，公開稅收行為立法接受大眾監督，報送全國人大有關機構審查報備，避免與上位法相抵觸，對地方保護主義色彩濃厚的條文等要進行及時整改。

3.2 規范稅收征管權、協調征管矛盾

為了進一步規范稅收征管權，就必須要從完善法律法規這一基礎有效手段出發來進行。其中，特別是修改和完善《稅收征管法》，從法律形式上去合理明確新稅務征管系統的法律地位、職責權能等；協調好與《社會保險法》相關規定，避免交叉抵觸，創建發生爭議后的解決機制等；明確規定稅額核定程度的對象、內容及形式，充分保障相關主體的權利及義務等。

除此之外，考慮到國地稅在合并之后，中央與地方之間稅收征管方面仍然存在一定的矛盾，我們應該實施有效的辦法，采用具體問題具體分析的理念及方法，去協調征管矛盾。比如說，針對其中所存在著的縱向矛盾，可通過成立內部性質的矛盾審議與仲裁機構，當在稅收征管過程中出現爭議行為及情況時，可以提請該機構來實施審查并做出最終的判斷，然后有效協調各自的執法行為。另外，比如針對同級政府間所存在著的橫向矛盾，可以引導與促進同級政府間加強稅務交流與合作，最終經合議簽訂協調機制協議，其中就雙方的稅務征管權責進行合理明確的規定與說明。另外，也可以借助網絡技術的手段，構建跨區域的信息共享與交流平臺，把有關案件、業務流程等納入其中，避免各部門的重復執法。當然，在此過程中還需要做好案例的分析、反思及記錄等，總結有益經驗，生成有效做法的同時，為今后類似情況的執法提供思路與借鑒。

3.3 調整稅收收益權、注重持續發展

基于已公布的中央與地方收入與支出占比情況來看，不難看出地方政府所面臨著的較大的財政壓力。在現有政策背景之下，既要保證中央稅收收益，又要不斷探索行之有效的新方法路徑，來通過方式的改良來增加地方稅收的收益。具體來講，首先要合理且明確劃分中央與地方的事權，以此來形成有效的規范與約束。當然地方如果以當前稅收收益并不能夠滿足全部公共產品提供需求的情況下，屬中央事權支出責任范疇，應以中央稅收收益為主加以支出，當然也可以以轉移支付的手段，來實現中央對地方政府的補貼。反之，如果屬于地方事權范疇，則需要以地方稅收收益為主進行支出。另外，可以酌情考慮建立地方可持續的稅收體系，比如利用地方資源稟賦等，積極開辟稅源，征收特色稅。舉例來講，比如針對房地產保有環節的征稅，即房地產保有稅等。最后，要對現有稅收收益進行科學合理的調整。比如可以適當調整中央與地方的共享稅“分成”比例，以此來進一步增加地方政府的收益分配，同時可適當賦予地方政府一定的附加稅開征權。再比如可以適當調整稅種劃分，把一些中央稅或者是共享稅大部分或完全劃歸于地方等。

綜上所述，財稅法視角下稅權配置及其優化的探究與實踐，極具理論意義與實踐價值。為了更好地滿足地方政府因地制宜的發展本地經濟的需要，應當規范稅收立法權，適度分權地方；規范稅收征管權，協調征管矛盾；調整稅收收益權，注重持續發展。基于上述三個維度及層次的研究與嘗試，促進稅權的優化配置，實現健康運行。