淮安市就地城鎮化導向下農民集中居住意愿與模式比較

文_劉傳明（淮陰師范學院，副教授、城鄉規劃師，博士）

李順茂（淮陰師范學院，人文地理與城鄉規劃專業學生）

劉 城（淮陰師范學院，人文地理與城鄉規劃專業學生）

王月晴［淮陰師范學院，地理科學（師范）專業學生］

李 笑（淮陰師范學院，人文地理與城鄉規劃專業學生）

農民集中居住在表征上是建設集中居住區，將農民集中到新型社區居住，以緩解農村土地零散經營狀況、破解“空心村”問題，最終達到改善農民居住環境、加快實現城鎮化的目的。它是在經濟發展、文化觀念更新等背景下，以經濟要素流動、精神文明提升等為驅動因素，將原有散落在自然村的居民向城鎮和新的集中居住點轉移的過程。因此，農民集中居住不僅是一個空間聚集過程，也是一個社會重組過程。

一、農民集中居住模式分析

農民集中居住模式通常有三種：一是搬遷進城集中居住，二是貨幣化置換，三是平移村鎮新居住點集中居住。我國東部發達地區相繼推出了多種途徑的農民集中居住實踐，如天津、江蘇、浙江等地以“宅基地換房”“三集中”“土地換保障”等途徑推動農民集中居住。根據調查和現有研究發現，農民集中居住模式受多種因素的影響，如地理環境、生產力水平、歷史變遷、政治經濟環境等因素。因此，各地應根據本地實情，因地制宜選擇集中居住模式。

地處蘇北地區的淮安市是江蘇省農業大市，淮安農村在長期的發展歷史中，受平原水系分布、自然地理條件、聚落發展歷史軌跡等多因素綜合影響，形成了較為分散的村落分布格局，這一格局奠定了淮安農村長期穩定的基礎。但在快速城鎮化發展的今天，農村宅基地荒廢、村莊空心化與新建住宅空間無序并存，農民承包地破碎化與土地規模化經營之間的矛盾日益凸顯，村落分散布局讓公共服務設施配套困難、建設成本過高等弊端逐漸突出。為貫徹落實鄉村振興戰略，推進“強富美高”新江蘇建設，以及落實省委省政府改善蘇北農民群眾住房條件決策部署并結合淮安實際，淮安市委市政府出臺了《關于加快推進農民群眾住房條件改善工作的意見》，多措并舉推動農民集中居住，以此改善農民住房條件。在此過程中，淮安市統計局于2018年10月至11月組織了農戶全樣本入戶調查，這為準確掌握農民集中居住意愿提供了前提和保障。在具體實踐中，也形成了不同的農民集中居住模式，因此，總結集中居住模式經驗，探索適合農民集中居住的多樣化模式成為現實需求。

二、研究區農戶住房現狀

據調查，淮安市農村戶籍總人口386.84萬，常住人口187.98萬，農村“空心化”現象突出。全市44.10%的自然村位于“九靠近一滯洪”區域內，自然村住房環境差。農村房屋六分之一為空關狀態，而個別縣區農村住房的空關率高達三分之一。在調查的87.24萬農戶中，在本村擁有住房的共有84.62萬戶，占97%；在村內無房的共2.62萬戶，占3%。在84.62萬有房農戶中，空關戶14.19萬戶，占16.80%。盱眙縣、洪澤區、漣水縣、蘇淮高新區房屋空關率高于全市平均水平，分別為27.40%、20%、18.30%、33.80%。再加上全市67.20%農戶房屋的房齡在20年以上，26.50%在30年以上，住房質量和條件相對較差。這一客觀現實為村莊整治和推進農民集中居住提供了前提條件。

三、農民集中居住意愿分析

（一）農民集中居住意愿特征

淮安市愿意遷居的農戶共471842戶，占總戶數的54.10%。在愿意搬遷集中居住的農戶中，意向選擇實物安置的占64.10%，意向選擇貨幣安置的占35.90%，各縣區存在明顯差異（見表1）。

表1 淮安市各縣區意向安置方式比較

（二）農民不愿集中居住的原因

據調查，在淮安市共40.06萬戶不愿意集中居住的農戶中，有72.80%認為“補償標準低”是不愿集中居住的主要原因。另外，鄉土觀念、務農不便等原因在一定程度上也影響了農民的集中居住意愿（見表2）。

表2 淮安市農民不愿意集中居住的原因

農民不愿意集中居住的原因不是由單一因素決定，而是受多種因素共同影響。主要影響因素有以下幾點。

（1）補償標準低：在集中居住過程中，政府給予的補助資金較低，農民還需付出更高的經濟成本，導致農民不愿意集中居住，這是最直接的原因。

（2）農民鄉土觀念較重：鄉土觀念指農民在原居住地居住時間較長，產生了濃厚的鄉土情結，不愿意離開家鄉和居住地。這是影響年齡較長、長期在農村居住和以務農為生的農民意愿的主要因素，該類原因占34%。

（3）集中后務農不便：居民集中居住后，遠離自家承包地，且缺少曬場、農機存放場地等務農配套空間，耕種不方便。這對于不能進行土地流轉的農民影響較大。

（4）新房子沒有自留地，生活成本高：蘇北農民在長期生活中形成了“自留地”習慣，在家門口可以種植蔬菜和水果自給自足。集中居住后農民失去“自留地”，蔬菜水果等生活必需品完全依靠自行購買，增加了生活成本。

四、農民集中居住模式比較

根據實地調查，以及淮安市農民集中居住建設資金籌措方式和建設成效，筆者認為將形成三種典型的集中居住模式（見表3）。

表3 三種集中居住典型模式的優缺點比較

（一）政策扶持資金集中建設模式

淮安市劉老莊鎮紅色家園由于獨特的紅色資源優勢，使其在國家、省市區多級政策性扶持資金的支持下，由政府集中投資、集中規劃和集中建設。該模式的特點是：領導重視、資金穩定、建設標準高、一次性整體搬遷、建設速度快、農民滿意度高。農民后期能通過土地流轉與規模化經營、宅基地復墾和城鄉建設用地掛鉤等途徑，獲得相對穩定的收入來源。鄉村逐步實現產業振興，由輸血扶貧轉向造血扶貧。其不足之處在于需要政府進行巨額投資，導致推廣難度較大。

（二）重大項目實施資金集中建設模式

該模式具體又分成兩類：一是因國家或地方水利、交通或城鎮空間拓展建設等重大工程項目實施需要搬遷安置，利用征地和拆遷補償資金進行集中居住建設。如淮安市丁集鎮宗樓村因宿淮鐵路建設征地，補償部分由村組農戶進行拆遷集中建設安置。該模式具有資金穩定、建設速度快、就近安置等特點。但不具有普適性，需要重大項目建設機遇。二是利用土地復墾整理項目實施機遇，一次性集體退出宅基地進行規模化土地復墾項目，通過城鄉建設用地掛鉤獲取建設資金進行集中建設。該模式具有資金穩定、建設速度快、建設規模大、普適性強等特點，但需要農民的高支持度，如劉老莊鎮夾樹村金色家園建設模式。這兩類建設模式能解決集中居住建設資金問題，但后期配套建設和農戶生產生活的便利性往往缺少保障，農民后期滿意度有下降趨勢。

（三）自籌資金整體規劃分期建設模式

該模式的典型成功案例是漁溝鎮楊廟村。該模式需要政府或村委會統一規劃宅基地和戶型，由農民根據自身住房建設需要和資金情況，分批在指定宅基地上按照統一規劃設計的圖紙進行建設。通過禁止在原宅基地進行翻建或新建活動和首批在新宅基地建設農民的示范帶動效應，逐步實現農民的集中居住和環境改善。對于逐步退出的原宅基地通過分期實施城鄉建設用地指標置換成建設資金，資金一部分用于土地復墾，另一部分用于完善配套設施。該模式充分尊重了農民意愿，農民滿意度較高，具有較好的推廣價值。

五、 推進農民合理集中居住的建議

（一）提高農民集中居住意愿，優化集中居住模式

農民缺乏對政府頒布政策相關信息的理解，導致農民集中居住意愿不強，而農民集中居住的經濟和社會效應是長遠性的，所以提升農民集中居住意愿度是政府重要的任務。加強集中居住的宣傳工作，利用手機、電視等多媒體進行廣泛宣傳，打破農民傳統的居住模式思想，引導其接受和主動贊成新的集中居住模式。加強部分集中居住示范工程建設，充分發揮引導示范作用。充分尊重本地農民的居住習俗，選擇適合當地自然條件、人文底蘊和現代風貌的建筑形式，提高建筑的宜居性和經濟性。及時反思和改進集中居住工作的不足之處，尤其要解決直接影響集中居住意愿不強的問題，消除問題產生的負面影響，解除農民集中居住的后顧之憂。對于新型農村社區選址、住宅建筑風格、戶型、配套設施等問題，應充分征求和尊重居民意見。對于征地補償和房屋拆遷補償，要按照國家規定標準，使農民得到更多實惠，從而提高農民的獲得感和幸福感。

（二）統一思想、統籌規劃、分步建設、分類實施

各級組織和領導干部要統一認識，充分認識到改善農民居住條件、推進農民集中居住既是工作目標也是一個過程。要堅持整體設計、循序漸進、分類實施的原則。各級政府和部門要走一盤棋，科學謀劃，要顧及客觀條件，切勿操之過急。要以農村社會穩定為工作底線，以尊重農民意愿和提高農民滿意度為推進集中居住工作的出發點和落腳點。縣區、鄉鎮、村三級都要有統籌規劃，要先易后難，選擇具有推廣價值的示范點和示范戶進行重點打造，真正發揮示范效應。通過以點帶面方式有重點分步驟分類推進，在具體建設模式上優先大力推廣自籌資金整體規劃分期建設模式。通過組織鎮村干部、農民到示范點現場觀摩并入戶了解，提高對建設模式的整體理解和具體操作，從而提高建設模式的推廣力度。

（三）強化兩端工作、注重全過程管理、采取靈活工作方式

各自然村地理區位條件、經濟發展基礎、歷史文化遺存、民族構成、村民認知水平等存在諸多差異，村民對集中居住的意愿和安置方式選擇也存在諸多差別，各鄉鎮經濟實力各不相同，這些客觀條件決定了在推進集中居住工作時絕不能“一刀切”。同時，該項工作涉及群眾的根本利益，是最基層最基礎的工作，因此在工作方式上既要堅持原則和基本標準，更要靈活施策，對前期宣傳走訪調查、后期跟蹤完善工作務必高度重視。前期宣傳走訪調查應充分突顯農民主人翁地位、摸清農民真實意愿、統一思想認識、拉近干部群眾關系，有利于集中居住工作的順利展開。后期跟蹤完善能夠切實體現“人民至上”的執政理念，體現黨委政府全程負責的態度，以達到事半功倍之效，切記不能采取只重“中間”忽視“兩端”的工作方式。

（四）加強鄉村治理，預防集中居住帶來的社會重塑風險

農民集中居住尤其是若干村組歸并式的集中居住，是對數百年來農民居住習俗的急劇變革。在長期的農村社會治理中，村民自治、宗族血緣關系和鄰里關系起著不可忽視的作用。農民集中居住后，勢必打破原有的鄉村社會秩序，在新的社會秩序尚未建立健全的過渡期，必然存在鄰里相互防范、宗族分散等不利于社會穩定的風險。因此，在集中居住的社區或居住點，鎮村（社區）兩級要及時成立相應組織機構，強化鄉村治理工作培訓，充分發揮原有村組織班子成員、宗族代表、鄉賢人士等作用，構架起網格化管理的體制機制，避免管理真空，做到有序過渡，并積極引導新的集中居住點逐步形成現代化的管理體系。

（五）跟蹤集中居住后期建設和產業發展工作

集中居住是一項影響深遠的民生工作，各級政府必需抱著敢于擔當的精神，堅持把“好事做好”的理念貫徹到工作中。“好事是否做好”的判斷標準是集中居住后群眾的滿意度，而滿意度高低變化直接受集中居住后的跟蹤建設和管理水平的影響。因此，在集中居住后，鎮村（社區）兩級要及時跟進相應的生產生活配套設施建設，如健身運動文化娛樂場所、基礎教育和醫療公共服務、環境衛生物業管理、社會治安管理等，通過逐步完善配套設施和日益提高服務水平，增強農民集中居住后的獲得感和幸福感。同時，必須統籌考慮農民集中居住后的生產就業問題，土地能流轉的要及時流轉，流轉后要想盡辦法為具有一定勞動能力的留守農民提供足夠的就業崗位。舊宅基地不能退出和土地不能流轉的農民，應盡可能為他們提供相對便利的農業生產條件，村集體要利用集中居住的契機，采取眾籌等方式招商引資發展新產業，這既能就業又能增收，還能助力鄉村產業振興。