行政事業單位如何優化內部控制

吳佳

內部控制既是行政事業單位規范化發展的必然要求，又是提升單位管理水平的有效途徑，更是行政監督的創新形式。現階段行政事業單位內部控制建設中還存在著控制環境薄弱、風險評估不到位、控制活動不力、監督乏力等問題，本文簡要闡述了內部控制的相關概念，從行政事業單位實施內部控制的意義入手，基于COSO理論分析實際實施中存在的問題，從優化內控環境、健全內控體系、強化監督評價三方面提出了優化行政事業單位內部控制的建議，為提高行政事業單位內部控制建設水平提供參考。

行政事業單位作為社會公共事務的管理者、服務者，同時也是經濟建設的參與者，其管理高效、運行規范、公平有效分配資源對社會健康有序地發展起著至關重要的作用。近年來，國家不斷推進行政事業單位改革，政府職能由管理型逐漸向服務型轉變。宏觀上，黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”;微觀上，行政事業單位管理制度不斷完善，新《政府會計制度》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《預算法實施條例》等一系列新規范出臺、實施，體現出國家對行政事業單位運行效率、效果的關注。新制度、新規范為行政事業單位的管理提供有效工具的同時，也對其提出了更高的管理要求。內部控制作為提高單位運行效率、提升公共服務效能、防范廉政風險的有效手段應引入行政事業單位。

一、行政事業單位內部控制概述

自2014年起實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》，行政事業單位全面推行內部控制建設工作，內部業務流程得到梳理、崗位職責進一步明晰、內部權力受到恰當制衡，內部控制工作得到一定發展。但由于我國內部控制工作起步較晚，行政事業單位的內部控制尚處于起步階段，具體制度、指引尚不完善，理論研究仍有空白，具體制度的可操作性、適應性普遍不高。

《內部控制規范》中明確定義內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。由此可見，內部控制是控制制度與控制過程的有機結合，其目標是防范和管控所面臨的風險。控制制度是基礎，執行是關鍵，監督、完善是必要保障。控制制度設計有效、執行有力、監督到位，才能保障單位經濟活動合法合規、資產安全、運行高質高效。

行政事業單位內部控制應遵循以下四個原則：一是全面性原則。內部控制的建設應當保證全覆蓋，一方面覆蓋經濟活動決策、執行和監督的全過程，實現全過程有效控制;另一方面覆蓋各種業務事項，實現全方位控制，避免出現控制漏洞、控制盲區。二是重要性原則。重要性原則要求在兼顧全面性的基礎上突出重點，重點關注會造成巨大損失、重大失誤的關鍵環節、易產生舞弊行為的關鍵崗位，重點、高效地降低風險。三是制衡性。內部控制的核心就是權力制衡，通過橫向和縱向的制約，織密內部控制網格，保證經濟活動合法合規、資產安全、有效預防腐敗。橫向是指一項業務需要經過兩個及以上部門辦理，不同部門之間的相互制衡;縱向是指一項業務需要不同層級崗位辦理、審批。通過明確授權審批的權限、工作流程，不同層級之間相互制約。四是適應性原則。內部控制建設需要在安全和高效之間尋找平衡點，既滿足合規、安全的目標，又滿足高質高效的目標;需要適應單位實際，根據單位自身的職能，結合實際業務性質、現有機構設置，協調建立相應的內部控制制度，不能“一刀切”;需要適應內外部環境變化，不斷根據執行情況、環境變化做出調整，保持內部控制動態優化、持續有效。

二、行政事業單位內部控制的意義

行政事業單位一方面作為公共服務的提供者，掌握著巨大的社會資源;另一方面發揮著行政管理、執法監督等特殊的職能，是國家高效運行、政策有力落實的關鍵，備受社會關注。其特殊性需要完善的內部控制制度來進行約束和保障。

（一）保證經濟活動合法合規。這是行政事業單位內部控制最基本的目標。內部控制通過針對預算管理、收支管理、資產管理等重點環節，恰當采用授權審批、崗位分離、監督制衡等控制手段，對行政事業單位經濟活動的全過程進行約束、監督，把權力關進制度的籠子，合理保證行政事業單位經濟活動合法合規，有效預防腐敗，提高政府公信力。

（二）提高單位管理水平和工作效率。內部控制對經濟活動相關的崗位職責、業務流程進行梳理和再造，并作出明確規定，讓實際工作有法可依、有規可循，避免推諉扯皮現象，提高了單位的工作效率和管理水平，樹立了行政事業單位的良好形象。

（三）進一步保障國有資產、財政資金的安全。行政事業單位大量使用財政資金，完善的內控制度構筑了一道合理授權、恰當審批、相互制約的“防火墻”，使資產、資金的流動始終處于嚴密監控中，有力保證了資產、資金的安全及財務信息的真實完整。

三、行政事業單位內部控制建設目前存在的問題

（一）內部控制環境薄弱

行政事業單位領導層對內部控制的重要性認識不足，重發展、輕控制，重業務、輕約束的思想根深蒂固，甚至有的認為內部控制會導致辦事手續更加繁瑣，有抵觸情緒。一般人員的內部控制意識淡薄，被動管理現象比較普遍，個人能動性不足，還存在個別對內部控制不認同的現象，如無強有力的推行措施和監督舉措，內部控制制度將會流于形式。內控意識不足不僅會導致內部控制的執行力不足，更會影響內部控制的可持續性。

機構設置方面，受行政事業單位機構設置和人員編制的限制，大部分單位沒有專門設立內控部門，多由財務人員兼任。內部控制涉及多部門、多環節，需要有專業的知識儲備和豐富的經驗來支撐工作開展，而普通財務人員并不具備。財務工作繁雜，沒有充足的時間和精力開展內部控制工作，容易使內部控制與實際兩張皮。此外，財務工作也是內部控制的重要部分，由財務人員開展內部控制工作，會產生自我監督、自我約束的風險。

此外，單位開展的內部控制培訓也是就文件學文件、就要求講要求，沒有針對性，與實際情況契合度不足。思想意識上的問題是根本性的，不僅影響內部控制的執行力、可持續性，還會影響行政事業單位管理的效率和效果。

（二）風險評估不到位

行政事業單位運行中涉及合規風險、財務風險、政策風險、貪污腐敗風險、資源配置不合理使用效率低等多方面的風險。而工作人員由于缺乏專業知識，狹義地縮小風險范圍，只認識到經營風險和財務風險。這種片面的思想會造成風險評估缺位，內部控制的起點就存在漏洞，進一步導致內部控制活動存在盲區、沒有重點、“藥不對癥”。

（三）控制活動不力

1.單位層面要素

內部控制領導機構、協調機制，雖然建立，但由于思想不重視、不具備專業知識，形式大于實質，在內控中把方向、控大局的作用沒有發揮出來。針對關鍵崗位的確定一概而論，沒有根據自身情況審慎考慮，沒有詳細的崗位職責說明書，也沒有建立并有效實施的定期培訓、輪崗、評價機制。

2.業務層面要素

內部控制工作多由財務部門牽頭，其他部門發揮作用有限。這種機制造成內部控制制度以財務管理為圓心，僅對與財務有關的業務設計控制活動，造成三種弊端：一是財務不能準確把握各個業務部門經濟活動的關鍵環節、控制節點，加之部門間存在橫向的溝通壁壘，制定的制度存在漏洞、可執行性差;二是沒有全員參與，其他部門對內部控制參與度低，認同感也低，執行中會遇到阻力;三是控制環節多在財務審核，處于控制的末端，容易造成控制端后移，事前、事中控制缺位。內部控制存在制度不合理，銜接不流暢，執行不到位的情況。

預算管理業務中存在以下幾方面問題：一是編制方法不科學，過分依賴上年度收支情況，對上年預算中支出的合理性及特殊情況沒有分析便加利用，對預算期間工作目標、內容的變化未能及時掌握、規劃，導致預算不準確。二是沒有全員參與，預算編制、審批、執行、評價未能做到崗位分離，導致預算可靠性不強。三是預算執行中缺乏分析與管控，執行松弛、混亂。

收支業務中，由于基層行政事業單位普遍存在著人員短缺、一人身兼數職、不相容崗位未分離的情況。支付審核時，對票據的真實性、所附單據的完整性審核不嚴，造成財務風險。

資產管理業務中存在兩方面問題：一是部分單位會計與出納為一人，且能單人完成支付全流程，存在較大管理漏洞的問題。二是國有資產未及時入庫、先處置后補手續等不合規的問題時有發生。尤其是固定資產有硬性要求才普查，清查不及時。

政府采購業務中也存在著采購計劃編制不準確，導致資產閑置或者采購不及時影響項目進行;采購驗收不嚴格，導致采購物資質量不過關、浪費資金等問題。這些都可以依靠內部控制加以規范。

三、行政事業單位加強內部控制的建議

加強內部控制建設實際上是對單位組織結構、溝通協調機制、崗位職責、業務流程控制、監督活動等進行符合單位實際情況的個性化設置和優化，設計有效是前提，執行有效是根本。

（一）提高內控意識，優化內控環境

內控環境是內部控制的基礎，需要重視內控環境的優化。內部控制的實施勢必打破單位原有的運行模式，需要一把手親自負責，才能從全局把握、有力指揮、克服阻力、高效執行，是一項典型的“一把手”工程。

1.完善組織架構。內部控制的全面性決定了其工作涉及多環節、多部門，具有一定專業性和復雜性，需要成立協調領導小組和內部控制部門，充分協調、銜接各部門、各崗位，對模糊事項、爭議事項進行重新界定分配，從宏觀上保證各崗位權責清晰、業務流程順暢、整體運行沒有盲區。

2.開展專題培訓，提高全員內控意識。內控培訓應當做到分類施策。針對決策領導層注重內部控制重要性、設計原則、控制措施等方面培訓，強化領導層對內部控制重要性的認識，催生實行內部控制的內生動力。同時，夯實領導內控決策所需的知識儲備，切實發揮領導層在推動內部控制中把方向、做決策的作用。針對普通干部注重內部控制重要性、具體操作及制度的培訓，培育廣大干部執行內部控制的自覺意識。

3.積極培育規范、廉潔、高效的良性組織文化。內部控制執行力不足，其實就是內控意識不強、環境薄弱的體現。而良好的組織文化，能激發員工的內生動力和自主意識，克服惰性思想，營造良好的內部控制運行氛圍。

（二）強化風險評估，健全內控體系

在內部控制體系建設上要摒棄“不問診先給藥”的思維，強化風險評估。以梳理經濟活動業務流程為起點，明確重點環節，分析確定關鍵風險點，再選擇相匹配的風險應對策略和恰當的控制手段。風險評估的質量一定程度上決定了內控制度設計的有效性。探索建立風險評估分析機制，將風險評估融入局務會、黨組會等行政事業單位特有的議事機制中，保證風險評估常態化開展，及時發現風險、采取防范措施。

內部控制制度是內部控制的核心，單位應當建立以預算為主線，以資產安全為重點的內部控制體系。對各類業務的控制目標、風險點、崗位職責、業務流程、控制措施作出具體規范。根據風險程度合理運用控制手段，防止出現不加控制或者濫用控制兩個極端，在安全性和高效率間找到平衡點。步驟上看，以各科室為源頭，初步梳理本崗位職責、工作流程、控制手段;以內控部門為主、領導小組為中心，確定關鍵崗位、風險點、選取恰當控制活動、統籌制定內部控制制度。

1.加強預算業務控制。預算業務是單位開展經濟活動的基本依據，是控制端口前移，防范風險的關鍵一招。一般由財務部門牽頭，應明確崗位職責、授權事項、審批的范圍和流程。在編制方法上提倡運用零基預算編制方法，逐一審核預算項目的合理性，充分考慮現有資產的利用和下一年度工作安排。編制中應全員參與，廣泛征求意見，注重各部門、各層級之間充分溝通協調，提高預算編制的準確性。預算執行階段，應對預算指標按各部門的業務計劃進行合理分解，利用信息化系統對預算執行情況進行監控，定期分析預算執行情況，及時調整預算支出結構，防止年底預算與實際差異過大。另外，還應對預算執行情況加以分析，加強預算績效評價和決算管理，確保預算目標的實現，并為下一年度預算編制提供參考。

2.加強收支業務控制。收支業務是從資金流動角度進行事中控制，關系著財政資金的使用是否安全、高效。應當著重應用不相容崗位相分離的控制方法，收入、支出與會計崗位、審批和執行之間相互監督、相互制衡，嚴禁資金賬外運行。支出業務中，還應當明確支出范圍、支出標準、支出流程、所需單據、審批權限，保證支出合理、合規、恰當審批。

結 語在國家推動行政事業單位治理能力現代化的背景下，單位需要不斷優化內控環境、健全內控體系、強化監督評價，以內部控制為抓手，切實提升治理能力、優化服務質量。

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