政府采購對促進中小企業發展的意義

徐楚坤

中小企業是國民經濟發展中的重要力量，促進中小企業發展可穩住我國經濟的基本盤，在政府采購中預留份額、價格評審優惠等措施是促進中小企業發展的重要政策。該文闡述了政府采購促進中小企業發展的意義，針對政府采購在促進中小企業發展中存在的問題，提出了優化政府采購促進中小企業發展政策的建議。

中小企業是促進經濟發展的生力軍、吸納就業的主渠道、產業創新的源動力。我國中小企業貢獻了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術創新、80%以上的城鎮就業、90%以上的企業數量，被形象概括為中小企業“五六七八九”特征。隨著《政府采購促進中小企業發展管理辦法》的施行，政府采購作為財政支出的重要部分，該政策將惠及更多的中小企業，并在促進中小企業發展中發揮更加顯著的作用。

一、當前環境下中小企業的發展現狀

中小企業在推動國民經濟高質量發展、擴大就業、改善民生、促進經濟增長、保持社會穩定方面發揮著重要作用，然而中小企業自身固有的缺陷使其發展面臨多種挑戰：一是管理不規范、經營水平低、體制機制不健全，這成為中小企業發展的一大障礙;二是融資能力差。由于中小企業管理方面的不足，與大企業相比，融資信譽和能力較差，并且融資手段少，部分中小企業鋌而走險采用非法融資手段，易使其陷入困境;三是常陷入重復建設、盲目生產、不正當競爭中，生存周期短，抗風險能力差;四是資源保障不足限制中小企業發展。

二、政府采購對促進中小企業發展的重要意義

（一）政府采購能促進中小企業經營所需各類資源得到合理配置

市場對生產資源的調配，周期長、代價高，而且有一定的盲目性和滯后性，政府采購可以作為宏觀調控的一種手段，影響生產資源的配置，例如向關系國計民生的行業、產品實施采購優惠，從而引導市場需求向能生產這些產品、提供這些服務的中小企業傾斜，使中小企業所需各類資源得到合理配置。

（二）政府采購可以為中小企業技術升級和管理升級提供外部支持

中小企業負擔輕，生產經營方式靈活，出于競爭壓力或生存壓力，天然具有創新的動力。政府采購能為中小企業的技術升級和管理升級營造良好的市場環境氛圍，因為政府采購可以為中小企業在技術升級和管理升級方面指明方向，從而減少其技術升級和管理升級的不確定性，降低資金投入和研發的風險。而且通過技術升級和管理升級，中小企業技術能力和管理能力也會得到提升，政府采購和中小企業發展可形成良性互動，促進社會經濟發展和綜合國力提升。

（三）政府采購能促進中小企業發展方式優化轉型

在市場環境下，中小企業發展有一定的盲目性、隨機性和自發性。政府采購的經濟杠桿作用能積極影響中小企業發展的方向，引導其經營行為轉變，推動其科技創新，從而優化中小企業發展方式和企業結構。

三、政府采購促進中小企業發展的政策機制

（一）政府采購促進中小企業發展的歷程

為了推動中小企業發展，《政府采購法》（2002年全國人大通過，2014年修訂）雖未明確政府采購向中小企業傾斜，但聯合體采購及分包的相關規定為中小企業參與政府采購提供了路徑。《中小企業促進法》（2002年全國人大通過，2017年修訂）第四十條不僅鼓勵中小企業參與政府采購，還規定了預留給中小企業的采購份額最低要求。《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（2011年頒發）規定了參與政府采購的中小企業項目范圍、預留份額，并量化了評標優惠，提出了對小微企業的價格扣除政策，鼓勵中小企業參與聯合投標及分包等。《政府采購法實施條例》（2015年頒發）第六條將促進中小企業發展作為政府采購的目標之一。在上述法律、辦法、條例基礎上，各省市也出臺了促進中小企業發展的辦法、條例，例如《廣東省促進中小企業發展條例》（2008年）。

目前，《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（2020年頒發）針對《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》實施中反映出的問題，細化了預留份額措施，完善了價格評審優惠辦法，提出多種措施支持中小企業發展，提高了政府采購促進中小企業發展政策可操作性。

通過政府采購促進中小企業發展政策演化可以發現，政府采購對促進中小企業發展的政策經歷了提出框架、穩步落實、逐步完善的過程。

（二）政府采購在促進中小企業發展中存在的問題

1.促進中小企業發展的政策意識不強

部分政府采購中心或代理機構對促進中小企業發展的政策意識比較淡漠，甚至對中小企業存在明顯的歧視思想，通過提高準入條件阻止中小企業參與政府采購。例如提高競標條件或對設備、廠房等硬件設施提出過高標準要求，使中小企業望而卻步，以此阻止中小企業參與政府采購活動。

2.對中小企業的認定存在一定困難

目前，我國還沒有認定中小企業的權威機構，采購中心或代理機構對中小企業的資格認定存在疑惑。《政府采購法》及《政府采購法實施條例》均對供應商的商業信譽和財會制度提出了明確要求，《政府采購促進中小企業發展管理辦法》第十一條規定，中小企業參加政府采購只需出具《中小企業聲明函》，雖然理論上保障了競標的中小企業數量最大化，但還是存在個別冒用中小企業資格的情況。部分地區要求提供《中小企業聲明函》以外，還要有中小企業主管部門的證明文件，此舉明顯違反了《政府采購促進中小企業發展管理辦法》的規定。

3.沒有充分體現出對中小企業自主創新的鼓勵

在傳統意義上，財政部門追求的是資金使用效率，采購單位或代理機構也傾向于效率優先，因而對中小企業自主創新關注不夠。我國曾于2007年頒布實施《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》，但在2020年發布的《關于廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十三批）的決定》廢止了。在《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府采購促進中小企業發展管理辦法》中沒有明顯體現鼓勵中小企業自主創新的舉措。

4.鼓勵中小企業發展與未來我國政府采購融入國際貿易體系沖突待解

我國加入WTO之初即承諾加入《政府采購協議》（GPA），至今已向WTO遞交7次出價清單，并將扶持中小企業發展列為例外清單。但這背離了GPA非歧視原則，受到GPA成員國的反對。主要體現在：對中小企業的扶持違反了GPA第四條的非歧視性原則（即各締約方不得通過擬訂、采取或者實施政府采購的法律、規則、程序和做法來保護國內產品或者供應商而歧視國外產品或者供應商），因而若要加入GPA，就意味著我國政府采購政策需要調整，同時鼓勵中小企業發展的方式也要同時做出改變。

（三）優化政府采購促進中小企業發展政策的建議

1.加快政府采購促進中小企業發展政策功能的落實

鑒于政府采購促進中小企業發展政策意識薄弱的問題，當前應重點強化政策落實。由于政府采購涉及預算、采購、代理、評審、財政等眾多部門及人員，任一環節出現問題都可能導致政策落空，因而規范相關各方行為，把好各個關口極其重要。

首先，加強預算管理，關鍵是提升預算編制人員對政策的認識水平，強化對預算預留份額的審核。其次，針對部分采購人對政策認識膚淺，存在歧視中小企業心理，通過壓實采購人主體責任，確保在編制政府采購預算時嚴格執行預留份額、評分扣除優惠等措施。并把預留份額與采購單位績效掛鉤，加強監督，促使政策落到實處。第三，提高政府采購代理機構對政策執行的能力水平。細化采購文件，不僅要增強政策執行的剛性，更要體現政策執行的柔性，詳細清晰列明對《中小企業聲明函》的錯誤澄清和認定規則，減少因供應商專業水平、細致程度等主觀原因，非內容不實的各種錯誤各種情況引發的質疑投訴。第四，行業協會應對扶持中小企業的政策進行指導，幫助中小企業參與政府采購活動，同時協助采購人、代理機構解決中小企業資格認定等問題。第五，加強評審專家選拔和管理。評審專家不僅要精通業務，還要政策意識強，作風端正，評審公正、客觀，責任心強，遇到采購文件含歧視、不公缺陷，應及時停止評審，并向采購人、代理機構作書面說明。第六，充分發揮行業主管部門的監督作用。行業主管部門應改進監督方法，提高監督成效，如把對采購人、代理機構的監督納入年度考核。第七，創造良好的氛圍，鼓勵中小企業主動維權。各部門應聯合起來，維護中小企業的正當權益。及時處理中小企業投訴，幫助中小企業解決資金難等問題。第八，完善責任追究體系建設，對不執行采購預留份額、歧視或限制中小企業參加采購的各方進行責任追究。

2.完善中小企業資格的認定方式，優化營商環境

目前，我國對中小企業界定一般依據工信部、國家統計局、發改委、財政部印發的《中小企業劃型標準規定》（2011年），即根據企業所處行業、營業收入、從業人員數量等條件分為中型、小型、微型企業。

一是要加強各部門之間數據共享，簡化認定的便捷性、準確性和實時性，積極推動更多的中小企業參與政府采購活動。二是積極利用大數據、信息技術等成果，建立中小企業供應商庫。數據庫以實現一地入庫、全國通用為目標，強化信息聯合，建立與“信用中國”“中國政府采購網”信息互聯互通的渠道，促使形成“一處違規，處處受限”聯合懲戒機制。三是完善配套制度設計，在政府采購活動中，公開《中小企業聲明函》以接受社會監督，并將供應商提供《中小企業聲明函》不實內容定性為“提供虛假材料謀取中標、成交”，依法追究相應法律責任，以法律后果的嚴肅性倒逼投標內容的準確性，營造良好的政府采購環境氛圍，充分發揮政府采購的政策功能，促進中小企業健康發展。

3.以優先采購、首購、訂購等方式鼓勵中小企業自主創新發展

國際上針對政府采購促進中小企業自主創新發展，主要是通過商業化前采購、遠期承諾采購、綠色采購等方式實現。我國在鼓勵中小企業自主創新方面提出的政策與國際上通用做法有一些差別，過于直白的表述被其他國家認為是歧視性政策。要引導中小企業自主創新，可采用優先采購方式，通過優先撥款、分段支付及為創新型產品預留份額、設置價格扣除比例等方式，發揮中小企業自主創新活力。關鍵是通過創新導向引導中小企業自主創新市場發育，而不是硬性規定排斥非創新性產品或服務。

國務院在2020年7月17日公布《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7號），特別為科技型中小企業自主創新發展提供了指引，應將政府采購政策作為激勵創新的政策工具使用，建議擴大首購、訂購等非招標方式的應用，加大對科技型中小企業重大創新技術、產品和服務采購力度。并配套建立法制體系，為推動“促進自主創新的政府采購政策”實施保駕護航，提供制度支持，開放中小企業自主創新發展的“綠色通道”。

4.合理利用GPA規則促進中小企業發展

我國加入GPA后可能對中小企業發展產生一定沖擊，但也應看到，進入GPA會有更多機會讓我國中小企業走出國門，進入國外政府采購市場。合理利用GPA規則，是促進我國中小企業發展的重要策略，例如堅持漸進有序開放原則、積極參與GPA規則制定、利用GPA例外原則保障我國中小企業采購份額等。這樣，當我國進入GPA體系后，我國中小企業便能贏得更好的發展良機。

當前，我國正處于GPA談判關鍵階段，談判時既要講原則，也要靈活處理，這樣才能掌握主動權。在制定政府采購政策時要盡可能適應GPA規則，譬如以“效益原則”替代“誠實信用原則”，增加“非歧視原則”、“國民待遇原則”等。在制定GPA談判策略時，應通過數據分析結果決定中小企業例外情形，綜合考慮代價與收獲的價值比。其次，積極主動參與GPA規則的修訂，利用世界上最大發展中國家地位，在GPA談判時修訂相關規則，促進發展中國家與發達國家利益平衡。

結 語

政府采購對改善中小企業生存條件、合理配置中小企業生產經營資源、推動中小企業科技創新、促進中小企業發展方式優化轉型具有重要意義。針對促進中小企業發展的政策意識不強、認定中小企業資格困難、鼓勵中小企業自主創新不夠、與GPA規則沖突等問題，應加快政府采購促進中小企業發展政策功能落實，完善中小企業資格認定方式，以優先采購、首購、訂購等方式鼓勵中小企業自主創新發展，加快GPA談判，合理利用GPA規則，為促進中小企業發展創造更加有利的環境。隨著國家深化政府采購制度和相關政策的不斷完善，中小企業依托政府采購必將獲得更好的發展。

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