深化土地要素改革實現土地增值收益合理分配

童華東

在快速城市化進程中，如何合理分配土地增值收入是深化我國現行土地制度改革需要解決的重要問題之一。土地增值收入的公平分配是我國土地管理體制改革的重點和難點。為了進一步引導和推動改革，我們應該摒棄私有制理論與國有土地發展權理論之間毫無意義的爭論，正視中國國有體制下發展權的現實，承認其法律依據。同時，將土地開發權的概念和制度與土地使用脫鉤，使集體和農民在分配中實現增值，實現區域劃分更加公平。

一、土地增值收入分配現狀

中國實行土地公有制，但土地集體所有制問題多種多樣，包括村建設者的集體所有制和城市建設者的集體所有制。雖然土地的集體所有制代表地方利益，征收耕地，必須保護農業集體組織和農民個體的生存和財產利益。另一方面，從公平和效率的角度構建土地增加收入分配制度。除原有的農村環境外，農業增加值收入應由經濟組織（即集體土地所有者）按比例分配，為土地使用者預留一定比例的土地增值。在現有制度框架下，我國土地價值收入分配主要由五個主體組成：政府、房地產企業和涉及征地拆遷的法人、不為被征收房地產企業服務的法人、銀行和中介機構。在中國現行的土地和物業管理體制下，政府征收土地購置稅、建筑稅和土地銷售稅的價值，費用包括：一是新建土地出讓金、支付的土地使用費、土地復墾費、重大農業發展資金、征地補償費等;二是房地產企業負責土地開發建設，銷售房地產產品獲利，參與物業增值收益分配;三是被征收人獲得征地拆遷補償，參與土地增值分配;第四，未取得任何財產的法人為財產所有人，財產價值創造間接取得財產的，增值在交易時實現，允許農村居民使用國家繳納的土地使用費和土地開墾費用于農業。農村土地整治間接參與土地增值的分配;第五，本服務以銀行利息或代理費的形式參與房地產公司土地增值收入的分配。

二、土地要素改革進展

80年代初期農村土地家庭聯產承包責任制改革，實質上是農地所有權與使用權兩權分置，給中國帶來幾萬億元財富。1978年春雷鳴，由小崗村“十八塊紅手印”所催生的“大包干”點燃了全中國的改革熱情，從1982年開始，中國全面實行了包產到戶。1978年，糧食總產量由695億斤增加到34萬噸。我們用占全世界7%的耕地來養活了占全世界22%的人口。同時，農業也為國民經濟的發展打下了堅實的基礎。農業生產的一次大調整，極大地解放了農村生產力，不僅農民能到南方打工和創業，全國糧食產能也如火如荼地節節高升。

1980年代后期出現的城市“土地批租”，其實質是我國城市國有土地所有權與使用權的兩權分離。1987年9月，深圳市政府分別通過協議和招標，出讓國有土地，從此，中國城市土地批租正式開始。從那時起，城市土地市場改革的恢宏序曲，直接促成了1988年我國憲法中刪除土地不能出租的相關規定，并根據法律規定增加土地使用權可轉讓的條文，同年《土地管理法》也明確規定，國家依法實行土地有償使用制度。

隨后，國家層面統籌部署開展了農村土地管理制度改革，其中之一就是農村集體經營性建設用地不需要征為國有，可以直接入市交易。當前，土地要素經配置主要存在法律制度未接軌、地方政府不積極、市場化程度不高、沒有配套相關制度等四個方面的障礙。所以，建立健全城鄉統一的建設用地市場，建立同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，是落實新《土地管理法》、推動城鄉統籌發展、維護農民權益、緩解城市建設用地緊張的必然要求。

商業用地不再需要一次性繳納高額土地出讓金，實體經濟的土地要素成本大大降低，而土地所有權人也可以獲得長期的穩定收益，城市存量建設用地市場與集體建設用地市場的土地要素價格最終將實現漸進式并軌，土地要素的市場化將釋放出巨大的增長活力。目前限制條件較多，但也擋不住政策的大趨勢，農村集體土地入市能夠為農民直接增加財產性的收入，為改善農村的居住條件，發展鄉村經濟提供便利。

三、土地要素市場化配置

（一）處理政府與市場的關系

市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場在資源配置中應發揮決定性作用。我們知道，市場在社會生產各部門的資源配置中起著主導作用，對生產、流通和消費中的商品價格具有直接的決策權。特別是各種生產要素的價格主要由市場決定。市場決定資源配置機制，包括價格機制、供求機制、競爭機制和激勵約束機制。核心是遵循市場最優配置的基本原則，建立市場、城鄉統一、自由流動、主題齊全的市場，引導和鼓勵各類商品、服務和生產要素自由流動，根據供求情況采取靈活的價格機制，從而充分體現資源的稀缺性和市場的認可度。但值得注意的是，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，社會主義市場經濟體制的本質要求我們把社會主義制度與市場經濟結合起來，兼顧效率和公平。這就要求政府在參與資源配置的過程中，充分發揮保護產權、科學實施宏觀調控、彌補市場失靈、完善公共服務保障的作用。

正確處理“政府”與市場的關系，始終是全面深化改革、實現國家治理能力和治理體系現代化的重要途徑。土地要素市場化改革的關鍵路徑仍然在于合理界定政府調控與市場配置的關系，以及市場在土地資源配置中的決定性作用。長期以來，土地分配、法律價值、競爭法、法律供求等市場因素并沒有充分體現經濟規律。政府作為裁判員的角色導致了資源的過度開發和許多問題的廣泛和低效利用。因此，建立有效市場應成為土地要素市場化改革的核心價值取向，構建完善的土地要素市場體系。當然，精簡管理和下放權力并非完全自由放任，在保持市場效率的同時，要維護社會公平，實行適度監管、分類管理和合理監管，調動市場力量，建立土地要素價格管理領域的有效市場。

（二）注重土地要素的公平配置

土地要素配置作為國民經濟管理體系的重要組成部分，不僅直接影響農業生產和城鄉建設，而且關系到整個國民經濟發展的宏觀效益，也關系到社會的和諧穩定。因此，土地要素市場化改革不應狹義地理解為價格監控和財政收入，也不應理解為資源配置或宏觀經濟。一般來說，公平是指社會各成員之間社會、政治、經濟等利益的合理、平等分配，即權利平等、分配合理等。在土地生產要素價格市場化改革中，不僅要注重土地資源資產價值的明晰、土地資源產權的平等和增值收益的合理分配，更要注重對土地開發損失的補償。土地資源可持續利用、生態保護和平等發展機會的保障受到公共利益需求的制約。同時，我們還應強調監管體系的公平性和完整性，切實實現權利的明確平等和利益的公平分配。同時效率通常是指在給定的投入和技術條件下，最有效地利用資源，使成本最小化或效用最大化。在土地要素市場化改革中，應盡可能降低交易成本和改革風險、改革成本和管理成本。同時，土地要素市場化應促進社會經濟關系的協調，最終影響社會生產力的發展，提高人力資源、資本等各要素的利用效率。

（三）實現“三資合一”

土地資源作為供給側最基本的生存、生產和生活要素，具有不同的資源、資本和資產屬性。其中，資源屬性是為經濟社會發展提供物質基礎和空間載體的自然功能和環境屬性。資產屬性來源于資源屬性，表現為產權關系和經濟屬性。資本屬性是資產屬性的衍生，表現為流通函數和增值屬性。因此，土地要素市場化改革應以利用自然功能和環境屬性為基礎，以產權和經濟屬性為導向，以流通功能和增值屬性為保障，建立資源、資產和資本的綜合管理體系。資源管理水平應注重土地的數量、質量、生態保護和推廣，需要強調的是，可持續利用的理論不僅要滿足當代人的使用需求，還要滿足自身需求的能力，確保土地利用的合理性、科學性和可持續性。在資產管理層面，強調產權和權益保護的界定，土地要素保護和利用的主體、權利和責任的界定，以及資源占有、使用、收益和處置的內部利益機制。在資本管理層面，建立土地資源資本融資體系，探索資本收益的土地要素，重視資源循環利用，抵押貸款，城鄉銜接建設用地增減。

（四）明確土地要素

一方面，要制定合理分配土地增值收入的原則。改革的實質是權益的調整。因此，土地市場化改革的要素是權益的制度調整。土地利用在不同社會群體中的增減，包括國家權益、地方權益、人民權益和長期利益以及其他各種權益。因此，土地要素市場化改革首先要確定如何調整權益。如果一些利益相關者認為現有的權益不足以體現其權利，那么必然會帶來權益關系變化的要求，既得利益者將不可避免地面臨相應的權益損失，這將帶來各種阻力。當然，在改革中，在不損害其他利益相關者權益的情況下，可以改善部分利益相關者的權益。改革應調整價值取向，以適應客觀可接受的權益，進一步實現權利、責任和利益的匹配，避免社會財富過度集中于某一群體。另一方面，明確價格增值屬于公眾與價格增值屬于政府的區別，完善土地增值收入向社會分配的制度和機制，確保原土地所有者和使用者之間的公平補償和地租差，確保城市基礎設施建設所需的土地和資金。

（五）建立土地要素保障機制

土地要素價格市場化戰略目標的實現離不開一套完善的保障機制。盡快建立技術標準，建立管理平臺，完善相應的市場支撐機制。時間緊迫，任務艱巨。必須有一套規范的制度來支持和引導土地要素市場化改革。在管理方面，標準和規范有助于收集相關數據，為未來市場演變鋪平道路，對于土地單元，標準規范有助于公平、公正地參與要素的占用和使用。土地要素市場化改革是未來土地管理體制改革的重要舉措。一旦沒有統一的標準和規范，就會導致土地要素自發、盲目、無序地進入土地市場，干擾土地市場的正常秩序，最終損害個人、集體和國家的權益。因此，要順利實施土地要素市場化改革，首先必須形成科學合理的規范程序。目前，城市土地估價規則在最近一輪中已經進行了修訂。要盡快整合和制定涉及城鄉的土地估價規則，實現嚴格規范的土地估價指導，加強地價市場化。依托市場和土地管理機構，建立健全面向市場的土地要素信息管理平臺。建立完善的土地市場信息數據庫，通過登記、土地自然屬性、社會屬性、經濟屬性等多種信息，促進土地要素的實現，特別是土地要素在市場流轉過程中的正確變動和轉讓價格，形成土地信息數據庫市場基礎;建立土地要素流轉信息服務平臺，建立健全多層次、全方位、公開透明的服務管理網絡，為雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，建立公眾參與和信息披露機制。完善地價動態監測與反饋管理平臺，及時提供真實地價信息，比較不同區域地價差異，判斷地價與宏觀經濟的協調性，總結地價變化的真實原因。

四、優化農業增加值收入分配方案

建立農村剩余價值收入分配機制，保護農民權益。農民分配的面積必須在自愿的基礎上確定;其次，建立公平的薪酬原則;第三，要求提高薪酬標準，建立補償機制;四是完善農民分享土地增值的機制;五是完善土地所有制。完善征地補償機制，依法征用閑置土地，按照同等價格、同等土地的原則對農民進行充分補償。現階段集體土地征收補償金偏低引發的各種問題對和諧社會的構建構成了潛在威脅。為了提高農民在土地增值收入分配中的比例，進行了頂層設計。這些頂層設計有待完善，逐步構建城鄉統一的土地市場，推進土地開發支持機制設計，改變地方政府土地融資模式，確保農民共享土地和增值收入，加強被征地農民的社會保障建設。搞好土地流轉，必須規范土地市場各主體的行為。當前土地收入分配改革在地價交易和地價調整方面的價值取向應在新型城鎮化背景下界定，并設計制度以平衡政府、開發商和農民的利益。

結 語

應當對征地農民進行補償，通過提高征地補償標準、購買社會保障和公平分配，讓農民參與到土地增值收入的分配中來。兼顧不同地區農民農業增加值收入分配的公平性。 如果按照市場價值給予報酬，則在郊區農民的特定地理位置上增加了土地價值優勢，郊區農民遠離城市，被征用土地市場價值低，增值面積小，難以獲得足夠的報酬。 因此，補償標準應在不同地點平衡，使其分布均勻，享受土地增值的好處。

（作者單位：武平縣土地征收與補償服務中心）

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