美國金融制裁的邏輯辨析與中國預案1

□ 陳鴻祥

近年來，金融制裁成為美國實現地緣政治目標、維護全球戰略利益的優選工具。伴隨中美綜合國力的此長彼消，引發霸權守成國（美國）與新興崛起國（中國）的大國博弈，美國奉行“叢林法則”“強者邏輯”，維護超級霸權、對華遏制戰略成為美國兩黨共識，美國采取“貿易摩擦→技術封鎖→金融制裁”的遞進步驟。俄烏沖突之后，美歐對俄金融制裁提供觀察窗口和樣本案例，在中美博弈加劇、臺海沖突的背景下，警惕美金融制裁模式對華復制。當前，需要增強系統性思維、避免碎片化視角，梳理歸納美國金融制裁的歷史溯源與底層邏輯，根據不同情形制定富有邏輯的應對預案，做好壓力測試和兵棋推演，儲備政策戰略和技術工具，未雨綢繆確保中國涉外金融安全、經濟行穩致遠，成為政策決策層、學術研究界一項緊迫的現實課題，也是國家經濟治理現代化的必然要求。

一、美國金融制裁的基礎框架

縱觀美國金融史，美國金融制裁呈現萌芽時期（1950—1980年）、發展時期（1990—2000年）、成熟時期（“9·11”事件—）的演進歷程，形成以國會與總統為決策主體、財政部（OFAC）為核心執行部門、全球銀行業基礎設施為依托的制裁體系。美國金融制裁由開始的實現合規經營、維護金融安全的合理性，逐漸演變為金融武器攻擊、實施金融掠奪的霸權性。

（一）依賴支柱

金融霸權賦予美國金融制裁的不對等權力，源于得天獨厚的兩大支柱：美元享有全球貨幣體系的中心地位、美國處于全球支付清算體系的控制地位。

1.美元享有全球貨幣體系的中心地位：“天下苦美元久矣”

不同于傳統的殖民統治、戰爭掠奪，美元作為“主權貨幣”卻扮演“國際貨幣”角色，通過美元單極化國際貨幣體系的內在缺陷，美國在全球范圍構建更為隱秘的剝削體系。

（1）歷史溯源：美元奠定國際貨幣地位

美國成功捕捉全球變革機遇(兩次世界大戰)，實現財富原始積累，成為政治經濟霸主，1944年采納“懷特計劃”的布雷頓森林體系確立“雙掛鉤”美元發行機制，“黃袍加身”美元鎖定全球儲備貨幣地位。20世紀40-60年代，美國相繼實施“馬歇爾計劃”“道奇計劃”，旨在緩解歐洲、日本戰后重建資金匱乏，推動美元嵌入安全同盟并形成歐洲美元市場。然而，1950年代朝鮮戰爭和1960年代越南戰爭的軍費開支、1964年約翰遜“偉大社會”的福利計劃疊加1960年代西歐及日本商品競爭力導致的國際收支逆差，美國采取增印美鈔加以應對，美元超發無法維系與黃金的固定匯率，導致1971年尼克松宣布停止“雙掛鉤”、1976年“牙買加協議”廢除黃金在國際儲備核心地位。1973年美國迫使歐佩克（OPEC）的石油交易掛鉤美元，形成“石油美元”（Petro-dollar）。

（2）演變走勢：美元擁有“囂張特權”

1973年布雷頓森林體系崩潰后，美元發行脫鉤黃金(硬約束)，“紙黃金”（穩定國際貨幣體系）變成“白條”（稀釋美元債務），美國成為全球經濟鏈頂級掠食者。一是美聯儲扮演“全球銀行”角色。通過貨幣政策（加減息和擴縮表）的外溢效應，驅動全球資本流動方向和規模，“利益美國獨享、風險全球共擔”（例如拉美債務危機、亞洲金融危機等）。二是向全球“薅羊毛”。長期以來，美聯儲超發美元并未引發美國通貨膨脹（通脹率常年徘徊2%），傳統貨幣數量論無法解釋、頗令學術界困惑，實質是通過幣值重估洗劫全球財富，達到分攤霸權成本、輸出通脹、轉嫁債務危機的目的；美國構成經常項目逆差（質優價廉的進口商品）和資本項目順差（高收益的對外投資）輸出美元、以國債融資（低成本）回流美元的貨幣循環。然而，新興市場國家面臨“FIRRMA法案”審查機制，貿易盈余美元難以投資并購美國企業、被迫購買低收益率的美國國債，全球債權國陷入“美債陷阱”，面臨美元儲備資產稀釋縮水、隨時凍結沒收的雙重困境。

2.美國處于全球支付清算體系的控制地位：“公器私用”

美國控制著全球的環球同業銀行金融電訊協會(SWIFT)、美聯儲的大額支付系統（Fedwire）（國內美元結算）、私營的紐約清算所銀行同業支付系統(CHIPS)（跨境美元支付）等資金清算系統，為實施精準金融制裁提供技術平臺。其中，SWIFT被譽為“全球銀行業的神經中樞”，堪稱支付清算“殺手锏”，CHIPS、Fedwire均須依賴SWIFT報文完成跨境支付結算。

（1）SWIFT設立初衷：全球銀行業公共基礎設施

SWIFT成立于1973年、總部位于布魯塞爾，由比利時國家銀行（NBB )主導、十國集團（G10)央行監督，SWIFT董事會成員席位分配依據各國對SWIFT報文服務，主要來自歐美發達國家。SWIFT是全球公享的跨境支付報文電訊通道，屬于國際銀行間非營利合作的中立組織，采用統一的身份標識代碼、電文語言體系，在荷蘭阿姆斯特丹、美國紐約和中國香港設立交換中心。SWIFT相當于多邊公約，基于國際法效力、締約國無法直接干預。SWIFT保持政治中立與專業屬性，宗旨是“安全準確地完成對私有的、保密的、專利的金融報文的通訊、傳輸以及路由等”。全球絕大多數銀行依賴SWIFT報文傳輸系統完成跨境交易，全球主要支付系統運行均依賴SWIFT報文傳送、實現本幣或多邊貨幣清算，如泛歐自動實時全額結算快速匯劃系統(TARGET2)、倫敦銀行自動清算支付系統(CHAPS)、中國現代化支付系統(CNAPS)等。

（2）SWIFT喪失中立：淪為美國政府“長臂管轄”

SWIFT和CHIPS幾乎覆蓋美元交易過程的信息傳遞和支付清算。“9·11”事件之后，美國啟動“恐怖分子融資跟蹤項目(TFTP)”，授權財政部外國資產控制辦公室(OFAC)追蹤“與恐怖活動有關”金融交易及資金往來，迫使SWIFT開放所有支付報文信息，藉此監控、追溯全球絕大部分跨境支付報文信息、資金交易動向。CHIPS 被稱為“全球美元資金調撥系統”，承擔全球90%以上美元跨境支付清算。金融制裁技術路徑：通過SWIFT篩選出被制裁對象后，根據國家個人及機構代碼“SWITFCODE”，猶如GPS精準定位；通過CHIPS、Fedwire美元支付清算系統切斷涉及美元交易、凍結美元資產；利用SWIFT 控制權，剔除目標國會員資格。

（二）法律體系

通過梳理美國金融制裁的法律框架，逐步構建以國際法依據（《聯合國憲章》為主）、國內法配套（國會成文法、總統行令、聯邦政府部門規章及州政府法規等）的成熟法律體系。

1.國際法理依據：選擇性使用

合則用之：《聯合國憲章》是法理依據。1946年頒布的《聯合國憲章》第25、41條賦予聯合國安理會對特定的主權國家（或實體）實施金融制裁的權力。冷戰結束后，美國作為唯一“超級大國”，是聯合國制裁的主要倡議者，推動出臺《打擊跨國有組織犯罪公約》、《反洗錢和反恐怖主義融資示范法》、《反腐敗公約》、《禁毒公約》、《安理會制裁決議》等，主要涉及大規模殺傷性武器擴散、種族屠殺、人權踐踏、毒品交易、恐怖主義、洗錢等。顯然，美國“挾聯合國以令全球”，直接援引《聯合國憲章》作為國際法依據，聯合國安理會決議、國際公約成為美國金融制裁的“令箭”(鄭聯盛，2020)。

不合棄之：符合美國利益是實施準繩。美國立法機構通常權衡利益，國際法轉換國內法具有選擇性：當聯合國安理會決議、國際條約對美國有利，驅動國內立法，借助國際法的合法外衣實現國內法的域外適用；當聯合國安理會決議、國際條約對美國不利，選擇性忽視、違背，采取“后法優先”，國內法替代聯合國決議、國際條約。部分制裁違背《聯合國憲章》和聯合國安理會決議，例如2018年特朗普簽署E13846號行政令，單方面退出《關于伊朗核計劃的全面協議》；美國單邊金融制裁措施區別對待世界貿易組織(WTO)成員，違背《服務貿易總協定》(GATS)第16條金融市場準入和第17條國民待遇承諾(劉瑛，2020)；美國“屬地和屬人管轄的混合主義”管轄權與國際法“屬地管轄原則”沖突；主張域外管轄權依據是已經或意圖對美國境內產生實質性影響的行為，而國際法公認管轄權原則均只對已經發生危害本國或國民利益的行為管轄；SDNs具有強烈單邊主義色彩，不受聯合國安理會反恐委員會擬定名單限制，等等。

2.聯邦法律(C.F.R.)配套：實質性使用

美國聯邦法律涉及金融制裁的有基礎性法律、授權性法律、專項性法律，并且設置相應的政策框架、觸發條件、制裁措施及后續處置等項內容。

（1）基礎性法律

1976年頒布的《國家緊急狀態法》和1977年頒布的《國際緊急經濟權力法案》是“上位法”。根據《國家緊急狀態法》的授權和定義，當國家安全、經濟利益、外交政策等面臨“非同尋常的威脅”，賦予總統在宣布國家緊急狀態后實施金融制裁的權力。《國際緊急經濟權力法案》授予總統權力范疇：一是適用禁止條款，命令停止國內金融機構與被制裁對象之間款項劃撥、貨幣轉移等金融交易；二是適用凍結條款，命令凍結外國公司（或個人）在美國的金融資產。

（2）授權性法律

1917年頒布的《與敵對國家貿易法》、2001年頒布的《愛國者法案》及每年年末頒布的《國防授權法》等最具代表性。“9·11”事件后，《愛國者法案》賦予總統在不宣布國家進入緊急狀況，但認定即將或已經遭受恐怖主義襲擊時，予以凍結或沒收有關金融資產及限制金融活動。《國防授權法》則為下一財年提供參考標準及依據，是實施金融制裁的重要補充部分。

（3）專項性法律

針對不同制裁對象或目標，包括指定型法律、總統行政令、財政部專門條例等三個層次。一是國會頒布成文法。例如，《全面制裁伊朗、問責和撤資法》、《減除伊朗核威脅和保障敘利亞人權法》、《赫爾姆斯-伯頓法》、《達馬托法》、《通過制裁打擊美國對手法案》等。二是總統簽發行政令。例如，2012年13608號行政令（敘利亞）、2014年13662號行政令（俄羅斯）、2017年13810號行政令（朝鮮）、2018年13850號行政令（委內瑞拉），等。三是財政部專門條例。為細化執行《2012財年國防授權法》及第13622號行政令，OFAC制定《伊朗金融制裁條例》，等。

（三）運行機制

1.決策主體：總統與國會

美國“三權鼎立”的制度初衷是實現國會-立法體系、總統-行政體系的均衡制約，國會立法影響總統自由裁量權、總統動用否決權制約國會立法。然而美國金融制裁實踐表明，美國總統仍然擁有超脫權力：一是美國金融制裁法律賦予總統自由裁量權，美國總統作為常規決策者，針對現實局勢或特定事件直接簽署“行政令”，也可以特別豁免特定的實體或個人；二是美國總統擁有法案簽署權，總統既可以率先通過行政部門實施金融制裁，也可以拒絕簽署法案、說服甚至迫使國會按照要求修改。

2.執行機構：OFAC具備核心功能

國務院反金融威脅和制裁辦公室（TFS）與財政部“恐怖主義和金融情報辦公室”（TFI）負責制定、修改或終止金融制裁政策。TFS包括“經濟制裁政策和執行辦公室”(SPI）、“金融威脅對策辦公室”（TFC），主要扮演政策管理角色。TFI包括“恐怖融資和金融犯罪辦公室”（TFFC）、“金融情報與分析辦公室”（OIA）、“金融犯罪執法網絡辦公室”（FinCEN）、“外國資產控制辦公室”（OFAC）,其中，TFFC、OIA、FinCEN負責政策指導、情報搜集共享、跨部門和全球合作等，OFAC則直接承擔資產凍結執行和監督等核心職能：被授權擬定“特別指令國民和禁阻人員清單”（SDNs），根據新獲取的情報與證據每周動態更新并發布在聯邦公報系統（徐以升和馬鑫，2015）；審查和解凍許可申請，一般許可或豁免通常在制裁法令中預先說明，遵循審批程序，符合條件可解凍資產或與特定對象交易；負責監督制裁執行，金融機構具有強烈動機遵守SDNs，否則受到OFAC警告、民事處罰甚至刑事訴訟。

3.清單制裁：“寒蟬效應”

根據總統簽署法案或行政令，OFAC擬定及調整六類清單。一是特別指令國民和禁阻人員清單(SDNs)，屬于核心制裁清單，涉及關聯實體則成為次級制裁對象；二是“561清單”，《伊朗金融制裁條例》第31章第561條：外國金融機構涉及《全面制裁伊朗、問責和撤資法》6項禁止性規定予以剔除美元支付清算體系，2019年列入外國金融機構代理行賬戶或通匯賬戶制裁清單（CAPTA），核心條款未變；三是行業制裁識別清單（SSI）（俄羅斯）；四是海外逃避制裁者清單（伊朗和敘利亞）；五是非SDNs涉伊朗制裁法案清單；六是巴勒斯坦立法會清單。常規情況表現為對個人或私營銀行的單點式制裁、對系統重要性金融機構的打壓式制裁，特定情形表現為對中央銀行的破壞式制裁和對特定國家的資產凍結等（準戰爭狀態）（鄭聯盛，2020）。

二、美國金融制裁的囚徒困境

美國頻繁實施（或威脅）金融制裁導致全球金融治理體系的區域化。現實和潛在被制裁國家被迫采取抵御措施：一是加速“去美元化”、逐步稀釋“美元霸權”，迎來美元“網絡慣性”拐點；二是導致全球支付體系“碎片化”，尋求美元跨境支付的替代方案，美國最終失去全球支付清算體系的控制地位。

（一）損害美元信譽，動搖美國信用

凍結沒收資產違背“信守承諾”契約精神、“欠債還錢”市場規則及產權神圣不可侵犯（余永定，2022），損害美國的國家信用、美元的貨幣信譽。2022年2月11日，拜登簽署行政令，宣布沒收凍結的阿富汗央行35億美元；截至2022年3月25日，歐美凍結俄央行3000億美元外匯儲備（存放西方央行或托管銀行）。迫使地緣政治沖突及意識形態差異的國家紛紛遠離美元體系，當受制裁國家數量達到臨界點，將動搖美元賴以支撐的信用基礎，削弱乃至顛覆美元的國際貨幣地位。

一是“去美元化”趨勢。一方面，自然選擇是尋求外匯儲備多幣化配置，或者替換成黃金、大宗商品等實物資產。俄烏沖突前，俄央行美元外匯儲備占比從39.6%（2014年）降至21.2%（2021年）；俄烏沖突后，發達國家（德國、瑞士、荷蘭等）、發展中國家（印度、伊朗、巴基斯坦等）均不同程度減持美元外匯儲備。IMF數據顯示，美元資產在全球官方外匯儲備占比從71%（1999年）下降為59%（2021年），美元下降份額主要由歐元、日元、英鎊之外“非傳統”貨幣（人民幣、加拿大元、澳大利亞元、瑞典克朗、韓元、新加坡元等）替代。另一方面，大宗商品采用非美元定價結算，俄烏沖突后，俄羅斯與白俄羅斯能源交易放棄使用美元，普京簽署“盧布結算令”、宣布與不友好國家購買天然氣的盧布結算機制，將貨幣與能源（資源）掛鉤對中東等出口國產生示范效應。

二是減持美國國債。美國“寅吃卯糧”透支模式迫使財政赤字“債務化”，依賴發行大量國債彌補財政赤字。然而，美國金融制裁的潛在威脅，使得美債避險資產的安全屬性弱化，債權國紛紛尋求美債以外戰略儲備資產。截至2021年2月，俄羅斯幾乎清倉美國長期國債，持有規模僅58億美元、累計拋售高達94%。2020年以后，全世界主要生產國及資源國（中日沙俄巴西）均不同程度減持美國國債。根據美國財政部11月公布的國際資本流動報告（TIC）（注：美債數據延遲兩個月慣例），截至2022年9月末，作為全球兩大主要買家：中國大陸連續8個月拋售美國國債，持有美國債券降至9336億美元；日本持有美國債券降至11202億美元，處于2020年以來低倉位。

三是洗劫全球財富邊際效益遞減。2022年美聯儲啟動新一輪“加息進程+縮表預期”， 3、5、6、9月加息節奏緊密（幅度陡峭）、6月份開始每月縮表950億美元資產，疊加制造俄烏沖突的地緣政治危機。然而歐洲避險美元大部分并沒有如美聯儲所愿回流美國，開啟20年來罕見激進加息后卻刺破了美股泡沫。截至2022年6月30日，道瓊斯工業指數失守30000點、上半年下跌15%，納斯達克指數回吐2021年全部漲幅、上半年下跌29%，標普500指數上半年累計下跌20%。

（二）全球支付體系面臨“碎片化”

美國先后切斷伊朗通過CHIPS美元跨境支付系統、SWIFT跨境支付報文傳遞通道，宣布朝鮮銀行“不再符合SWIFT成員準入標準”、剔除國家編碼，將俄羅斯7家金融機構踢除SWIFT報文系統，等。多國紛紛尋求擺脫美國控制支付清算體系的替代（備份）方案：一是重新開發一套收付電訊傳送系統。歐盟維持與伊朗之間石油商品貿易，開發“貿易輔助與支持工具”（INSTEX)的易貨單據撮合系統；俄羅斯啟動盧布結算支付系統（МИР) 和金融報文傳送系統（SPFS）；歐盟推出歐洲即時支付結算基礎設施（TIPS）；俄羅斯倡導金磚國家打造“金磚支付”(BRICSPay）的全新支付體系；俄羅斯、中國和印度開發SWIFT斷網情況下金融信息傳輸系統通過網關對接的應急電子結算方式。二是簽訂貨幣互換協議。印度與伊朗就石油交易達成盧比結算協議，俄羅斯與印度探索建立“盧比-盧布”貿易支付結算機制。三是開發國家支付卡系統。俄羅斯Mir卡系統與越南支付系統BanknetVN簽署備忘錄，未來擴展到歐亞經濟聯盟（EAEU)成員國，萬事達卡(Mastercard)和維薩卡(Visa)必須與Mir卡支付系統簽署新合作協議。四是迫使雙邊貿易采用本幣結算、簽訂貨幣互換協議甚至易貨貿易，等等。顯然，削弱SWIFT在全球支付清算體系的主導地位，SWIFT無法覆蓋全球范圍、發揮最大效能，美元也讓渡國際支付儲備份額，導致全球經濟資源配置效率滿盤皆輸。

（三）制裁發起國遭受“反噬效應”

美國利用經濟金融制裁實現戰略利益，然而，2018年來美國挑起的貿易摩擦使得中國商品減少進入美國市場，2022年歐美發動的經濟制裁使得俄羅斯能源難以進入歐美市場。負面效應顯現：2022年7月美國消費者價格指數(CPI)同比上漲9.1%、刷新近40年最高紀錄，顯示經濟滯脹、陷入“技術性衰退”跡象。歐美禁止俄羅斯的國際資本市場融資渠道，俄羅斯則切斷與制裁國的大宗商品流通，以能源權力“武器化”應對美元體系“武器化”，導致歐日深受能源危機困擾，8月份歐元區能源價格上漲38%，部分歐元區國家的通貨膨脹率超過20%。顯然，能源出口國（俄羅斯、伊朗、委內瑞拉等）、商品制造國（中國等）遭受聯合制裁，必將催生美國“工資-物價”螺旋式上升，通脹預期尤其吞噬歐美普通消費者福利。

（四）大國強勁反制，難以達到預期效果

金融制裁對象不同、制裁效果截然不同：“以強凌弱”制裁小國得心應手，小國經濟遭受重創乃至崩潰；“大國博弈”制裁大國則力不從心，遭受強勁反制、難以達到預期效果。典型反制案例：一是引發軍事風險。金融制裁成為突破經濟約束戰爭邊界的助燃劑。太平洋戰爭爆發后，美國宣布凍結日本在美的金融資產、貿易盈余資金，日本則孤注一擲發動偷襲珍珠港事件；俄烏沖突后，俄羅斯威脅發動核戰爭和收回阿拉斯加等反制措施，等。二是遭遇立法抵制。1996年,美國出臺《赫爾姆斯-伯頓法》，歐盟頒布“第2271/96號條例”《反對第三國立法域外適用的條例》（簡稱《阻斷法令》）,禁止美國“域外法權”在歐盟生效，迫使雙方談判達成《歐盟與美國關于<赫爾姆斯—伯頓法>和<伊朗和利比亞制裁法>諒解備忘錄》，1998年磋商達成《跨大西洋政治合作伙伴關系協定》；2018年,美國單方面退出《伊核協議》，歐盟授權(EU)2018/1100條例更新《阻斷法令》，重點補充完善附件部分禁止遵守美國“長臂管轄”。另外，俄羅斯頒布《關于針對美國和其他國家不友好行為的反制裁措施法案》、墨西哥頒布《貿易投資保護法》否決美國法律的域外效力、加拿大修改《外國域外管轄措施法》拒絕執行美國第三方制裁，等。顯然,金融制裁并不適用“大國博弈”沖突解決，尤其中央集權專制政體收效甚微。

（五）西方盟友并非鐵板一塊

美國拉攏盟國合作制裁、意欲締結統一戰線，1999年頒布的《制裁政策改革法案》規定“只有總統確定無法與第三國聯合對目標國實施多邊制裁才能啟動單邊制裁”。然而，奉行“美國優先”，“只有永恒的利益、沒有永恒的朋友”，維護美元霸權地位、鎖定美元“競爭者”。阻止日元：美國是日本的軍事盟友，卻迫使日本頒布“自愿出口限制”、簽訂城下之盟—“廣場協議”，日元脫實向虛、淪為投機型貨幣，日本經濟陷入“失落二十年”。阻止歐元：美國價值觀“皈依”歐洲，卻并不希望鼎盛的歐盟、堅挺的歐元。在海灣地區發動伊拉克戰爭、遏制歐佩克（OPEC)向歐盟出口石油的歐元結算機制；在歐洲心臟地帶發動科索沃戰爭、削弱國際資本對歐元信心；次貸危機后，美國操縱的全球信用評級機構(穆迪、標普)對希臘等國主權債務的降級時機“精心選擇”（劉明禮，2017），成為歐債危機催化劑；利用北約東擴挑起俄烏沖突的地緣政治矛盾，達到通過戰爭代理人削弱俄羅斯、驅使國際避險資本撤出歐洲回流美國的“一箭雙雕”，截至2022年9月，歐元對美元匯率大幅貶值20%。另外，不惜犧牲盟友利益，美國OFAC認為涉嫌違反二級制裁令，先后向法國巴黎銀行、荷蘭銀行、德意志銀行、蘇格蘭皇家銀行、瑞銀集團等多家歐洲銀行屢開巨額罰單。

三、美國金融制裁的中國風險

近年來，美國針對中國金融制裁的頻率加快，涉及違反朝鮮、伊朗等制裁決議，多家中國銀行和企業被美國OFAC納入SDNs，但屬于散點式制裁，總體風險處于可控狀態。當前，中國主要面臨凍結美元儲備資產（常規武器）、剔除全球支付報文電訊通道（情報系統）、切斷跨境美元清算體系（終極手段）、中概股退市（融資渠道）等潛在制裁風險，需要作出審慎的風險評估。

（一）凍結或沒收美元儲備資產：常用手段

根據《國際緊急經濟權力法案》、《愛國者法案》授權，近年來，美國總統簽署涉華條款《國防授權法案》，中國船舶重工、長城工業、新時代科技、華中數控等軍工企業在美金融資產遭到凍結。國家外匯管理局公布數據：截至2022年10月末，中國外匯儲備規模30524億美元（經常項目順差和資本項目逆差）；美國財政部公布數據：截至2022年9月末，中國仍持有美國國債規模9336億美元。中國對美貿易順差積累美元，難以購買美國高科技產品（高端芯片、核心技術等），被迫購買美國國債（低收益率），并面臨貶值(購買力損耗)甚至隨時凍結沒收，成為美方制衡籌碼；而美在華的主權債規模極小，中美兩國之間凈主權債非對等性。但國家外匯管理局公布數據顯示：截至2022年6月末，中國國際投資頭寸表顯示負債端7.07萬億美元，其中，持有3.58萬億美元直接投資和3.47萬億美元股票、債券及投資“組合”；全口徑外債情況表顯示外債總額2.63萬億美元。如果從反制角度，諸如“不可抗力”合同條款，中國政府凍結來自美國的直接投資（尤其投資基金和養老基金），中國實體機構拒絕償還來自美國的債務，但也將加劇中美“脫鉤”和逆全球化。

（二）切斷美元支付清算通道：“撒手锏”

一旦金融機構被CHIPS切斷支付清算體系、SWIFT剔出報文轉換通道，被制裁對象跨境交易業務宣告癱瘓、成為“金融孤島”。近年來，美財政部FinCEN先后關閉澳門匯業銀行（2005年涉朝制裁主體提供服務）、昆侖銀行和丹東銀行（2013年、2017年涉與伊朗商業銀行交易）的美元代理行賬戶。目前，中國金融機構涉及美元清算仍須通過CHIPS，人民幣CIPS依然無法脫離SWIFT跨境支付報文傳送。中國支付體系面臨潛在風險，禁止使用CHIPS為主的美元支付清算系統，阻止人民幣和港元通過SWIFT進行報文傳遞，施壓SWIFT 剔除中國金融機構會員資格。當然，中國作為全球第二大經濟體、最大貿易國，美方采取此類極端制裁措施，也將產生雙刃劍效應，加劇全球支付體系碎片化，進一步削弱美元霸權基礎。

（三）將中概股列入“預摘牌”名單：關閉融資渠道

一是將中國高科技企業納入“實體清單”，精準性打擊5G、高端芯片等新興產業，預防性阻礙“彎道超車”的關鍵領域。2018年美國頒布《外國投資風險審查現代化法案》(FIRRMA)，鞏固對華的尖端技術壟斷與競爭性優勢，中資機構赴美投資折戟而歸、并購受阻。二是中概股成為談判籌碼。2020年頒布的《外國公司問責法案》規定外國上市公司聘請會計師事務所應連續三年允許美國上市公司會計監督委員會（PCAOB）審査審計底稿，PCAOB每年向美國證券交易委員會（SEC）提供一次因外國政府原因未能對審計報告監管的海外上市公司名單，否則中概股2024年從紐約證交所和納斯達克交易所予以強制摘牌退市。SEC加快中概股“預摘牌”頻次，2021年1月中國移動、電信、聯通等被強制摘牌啟動在美退市程序，2022年8月中石化、中石油、中國人壽、中國鋁業、上海石化等央企公告將存托股份從紐交所退市。截至2022年5月末，在美上市的中概股近250家、總市值約2.1萬億美元。截至2022年8月底，SEC共宣布六批162家中概股以“審計原因”列入“預摘牌”名單。美國尋求獲得完整審計文本、中國避免涉密保證發展安全，中方尋求符合彼此關切的解決方案，2022年4月征求意見避免國家秘密、企業底層數據、個人隱私等敏感信息進入審計工作底稿。2022年8月中國證監會、財政部與美國PCAOB簽署審計監管合作協議（9月份美赴華審閱中概股審計底稿），為避免中概股自美被動退市、國際企業來華上市作了互惠安排。

（四）阻止人民幣國際化進程：維護美元霸權

一是誘導挑起地緣沖突。東南亞金融危機倒逼“10(東盟)+3(中日韓)”，啟動《清邁倡議》(CMIM)框架的區域貨幣互換網絡(去美元化)，美國則“重返亞太戰略”，蓄意激化朝鮮半島矛盾、挑起“釣魚島”爭端等地緣沖突，利用安全誘餌成功瓦解中日貨幣合作、中日韓自貿區談判，東亞貨幣聯盟(人民幣核心) 陷入停滯。當前，警惕美國復制俄烏戰爭，在臺灣地區、朝鮮半島挑起沖突，驅趕中國和東亞的避險資本流向美國。二是削弱香港國際金融中心地位。2020年7月，特朗普簽署《香港自治法案》和13936號總統行政令，香港不再享有特殊及優惠待遇；2021年1月OFAC頒布《香港相關制裁條例》對列入SDNs的相關主體（個人）涉美財產予以凍結。如果進一步修改《美國政策法》，取消港元與美元自由兌換乃至香港銀行被SWIFT系統剔除，將影響香港聯系匯率制度，廢掉香港全球離岸人民幣業務樞紐功能。

四、美國金融制裁的中國預案

保持霸權地位源自美國精神骨髓，凡是取得“老二”地位（“60%定律”），無論敵對國家(軍事強國蘇聯)還是親密盟友(經濟強國日本)，概莫能外遭受打壓和制裁，迫使蘇聯版圖解體、日本經濟失落二十年。中國無法阻止美國金融制裁脅迫，除非放棄和平崛起能力。通過清晰甄別美國潛在金融制裁手段，根據不同場景沙盤推演，采取富有邏輯的防御策略，既要保持策略讓步、避免簡單條件反射，又要堅守底線思維、儲備“最壞場景”止損預案。

（一）微觀實體層面

1.涉外企業

（1）主動避免游走灰色地帶

一是全面排查國際業務、強化項目盡職調查，注意OFAC“50%股份規則”、明晰可疑交易關聯程度，做好境外交易合規風險預判和防范。二是密切跟蹤OFAC動態調整SDNs名單，規避與被列入SDNs名單貿易往來、落入第三方制裁陷阱，特殊交易預先向美國OFAC申請獲得許可。

（2）被動尋求美國司法救濟

《愛國者法案》僅允許被制裁對象以提供信息方式澄清，無法申請行政申訴及行政復議。而美國《憲法》規定合法財產權利不受侵犯，隨意凍結沒收資產違背禁止剝奪公民權利條款。根據美國“三權分立”制度，允許法院對政府行為提請違憲審查，法學界主流觀點也限制次級制裁、域外管轄(劉瑛，2020)，可以尋求司法救濟渠道捍衛合法權益。同時，美國單邊制裁違背WTO條約實體義務（承諾）和《國家對國際不法行為的責任條款草案》，可以委托國家部門訴諸WTO、聯合國國際法院等國際爭端解決機構。

2.金融機構

（1）完善客戶身份識別與盡職調查流程

美國二級制裁法律是金融機構“充分了解你的客戶”(KYC)的合規依據。通過核實資料、數據信息和證明文件，建立制裁名單篩查管理系統，準確判斷是否涉及被制裁國別或SDNs，謹防遭到財政部OFAC、美聯儲及紐約州聯儲的二級制裁。

（2）健全黑名單監控及處置機制

完善可疑交易監測報告系統，強化制裁合規風險識別與評估，仔細甄別跨境業務往來，是否存在被OFAC懲罰風險（存量交易追溯性懲罰、新增交易合規風險）(陳宇曈和成弋威，2017)。一旦涉及SDNs（二級制裁），應及時采取補救性措施，向OFAC提供無辜證明信息、盡量獲得自由裁量。

（3）做好應急性備份方案

一旦涉及美國OFAC的二級制裁清單，最終被限制或禁止使用全球支付清算體系，采取效率低但不失為可行的備份方案。方案一，在未遭受制裁的國家(地區)銀行機構開立離岸美元賬戶，重新使用CHIPS美元跨境支付系統；方案二，采用傳統網銀或手工付款書（權利人簽字）向賬戶行發送付款指令，或通過互聯網新建支付指令報文體系，從而替代SWIFT跨境支付報文傳遞通道。

（二）國家戰略層面

1.上策：全球合作共贏成為優選策略

（1）構建“人類命運共同體”

中美遵循要素稟賦差異、發揮比較優勢，實現兩國經濟資源配置的帕累托改進，一度造就 “中美國”（Chimerica）經濟繁榮。中美合作符合美國金融資本的經濟規律，助力美國的通貨膨脹穩定、財政預算平衡；中美合作符合美國高新技術的運作規律，技術研發優勢必須附著終端產品大規模量產（依賴中國市場的穩定需求），方能收回研發投入、攤薄研發成本；美國社會階層撕裂只能依賴打通市場效率（精英階層的發展活力）、社會公平（弱勢群體的托底保障）的“任督二脈”，而不是把中國塑造為外部“替罪羊”。全球經濟治理分裂（碎片化）是兩敗俱傷的負和博弈，中美必須“化干戈為玉帛”，否則落入修昔底德陷阱、重蹈一戰前英德覆轍。中美鷸蚌相爭、兩敗俱傷，歐日隔岸觀火、漁翁得利；中美締造“G2”時代，則造福中美、惠及全球。因此，暢通政府層面的對話溝通機制，客觀中立闡釋中國國情、中國方案，秉持雙贏思維（增量博弈）、摒棄零和思維（存量博弈），探尋利益結合點和最大公約數；增進學術層面的智庫交流機制，加強與布魯金斯學會、彼得森國際研究所等智庫學術交流，紓解蠱惑性宣傳蒙蔽，消除美方固有邏輯的主觀臆斷。

（2）完善全球金融治理規則

一是推進國際貨幣體系改革。避免單一主權貨幣充當國際儲備貨幣的內在缺陷，“金融穩定性三島”(美元、歐元、人民幣)相互制衡的國際貨幣體系，但也面臨交易成本高問題，理想選擇仍是將SDR創造成超主權的全球性貨幣。應在G20框架下實質性推動IMF份額調整和投票權改革，新興市場國家擁有公平參與權，SDR貨幣籃子構成涵蓋主要經濟體的動態修正，拓寬SDR在國際貿易、大宗商品及資本流動的計價、結算與儲備功能，為SDR、美元資產漸進兌換創造條件。二是恢復SWIFT的中立性。金融機構共享統一國際收付通訊基礎設施是經濟全球化高效運行的最佳選擇。SWIFT 應體現全球性組織，目前SWIFT董事會21名獨立董事（共25名）、執委會全部成員來自歐美國家，應推動SWIFT管理機構改革尤其董事會結構調整，增加新興經濟體金融機構的股份和席位；SWIFT 應保持專業屬性，避免SWIFT被個別成員國(美國)控制，金融制裁應在聯合國安理會決議下實施，從SWIFT獲取報文信息必須經過嚴格的授權和監督。

（3）堅定不移擁抱“全球化”

美國動輒對伊朗、朝鮮等極端金融制裁的背后邏輯：雙方缺少利益聯系無法形成“雙向制約”，且被制裁國屬于小型經濟體，對全球美元體系影響忽略不計。因此，應持續優化投資營商環境，增強中國市場“磁場效應”，最大限度嵌入全球分工體系、深度融入全球金融治理體系。一是秉持“雙向開放”策略。拉緊中美之間的供應鏈、產業鏈，雙方持有對方資產規模對稱，中美經濟相互滲透必然削弱金融制裁意愿，尤其實施大規模、極端性金融制裁必然有所顧忌，自然無法切斷美元支付清算聯系，從SWIFT系統剔除可能性越小。二是謹防誘致落入自我封閉的戰略誤區。美國拉攏組建“印太經濟框架”、美日印澳“四方對話”、美英澳“三邊機制”、英美澳加新“五眼情報聯盟”、美日韓臺“芯片四方聯盟”(Chip4)等，企圖聯合盟友排斥中國。然而，美國盟友（歐日韓澳等）與中國經濟深度關聯，排斥中國違背“市場追隨”基本原則；美歐日韓同處全球產業鏈高端環節，經濟同質性強、競爭而非互補，掩蓋不了搶奪中國龐大市場誘惑。因此，一方面，采取管控危機、擱置爭議，營造睦鄰友好環境，破解“安全靠美國”亞洲悖論，以歷史人文和地緣相近為感召，恢復中日韓自貿區談判進程；另一方面，擴大市場開放，加大采購歐盟商品力度，助力歐元穩定為契機，推動簽署《中歐全面投資協定》(CECAI)。

（4）激發經濟澎湃動力

崇尚實干興邦、“潤物細無聲”壯大綜合國力，是抵御金融制裁和外來挑戰的定海神針。一是精準打贏新冠疫情防控攻堅戰。當前首要任務是做好新冠疫情的早發現、快控制，避免全域長期靜態管理、全員核酸檢測等極端防控措施，從而耗費巨大財政開支、造成物流供應鏈中斷等負面效應。二是加強財政政策—貨幣政策的功能耦合和優化組合。財政政策側重公平、承載優化結構的靶向調控功能，貨幣政策關注效率、調節資金頭寸的總量調控功能。既要保持貨幣政策前瞻性，央行M2數據顯示：當前市場流動性合理充裕，仍屬債務驅動型（宏觀杠桿率）增長；又要發揮財政政策中流砥柱，深化財稅改革是穩增長、擴消費和增投資的一劑良藥，通過央行二級市場購買政府債券（國債、地方債）、公募REITs等驅動公共投資，發放消費券定向補貼弱勢群體，扭轉消費頹勢、鞏固脫貧攻堅成果。三是優化全國產業布局、促進資源要素合理配置。中國版圖幅員遼闊、生產要素稟賦差異、區域發展呈現梯度，具有“庫茲涅茨-索洛增長”（要素驅動）、“斯密-諾斯增長”（制度驅動）、“熊彼特-羅默增長”（創新驅動）協同優勢。東部沿海側重從汗水驅動向智慧驅動、要素投入向創新驅動的新舊動能轉換，中西部利用要素優勢（人工、土地）承接勞動密集型產業，然后利用原產地將制造業組裝環節借道東南亞、“一帶一路”沿線國家，規避美國關稅和配額制裁。最終形成東部沿海（創新驅動）、中西地區（要素驅動）、東北三省（投資驅動）等互補經濟區域疊加“中國+”模式，從而鞏固全球產業鏈中心地位。

2.中策：預防中美脫鉤的折中方案

（1）優化外匯儲備投資策略

一是做好外匯儲備規模可行性論證。構建中國外匯儲備規模的安全評估與預警指標體系，適度外匯儲備規模是維持國際貿易支付、避免主權債務違約及抵御投機資本沖擊的壓艙石。二是按照最優路徑動態調整外儲結構。一方面，擇機適度減持美國國債規模，維持最低限度美元儲備、削弱美方制衡籌碼；另一方面，由于增持非美發達國家貨幣儲備（歐元債券、英鎊國債、日元國債等）無法抵御聯合制裁風險且面臨貶值風險（張明，2022），理想選擇是將更高比例外匯資產購置能源、礦產等大宗商品和戰略儲備資源，另外黃金剝離“主權”鉻印、適度增持黃金儲備，等等。

（2）做好中概股有序撤退備案

中概股是中美“雙贏”制度安排，增強美國全球資本市場地位、美國資本分享中國經濟紅利，如果中美審計監管協議最終破裂：一是回歸境內A股。推行注冊制改革、完善科創板、IPO 及退市機制，頒布綠色通道政策、吸引中概股回歸境內A股上市，同時設立“國際板”吸引外資企業來華上市。二是轉赴香港上市。離岸金融中心在股東權利、持股比例、收益分配等享有信息披露豁免，中概股可以選擇香港作為海外上市地，或在新加坡、瑞士、倫敦等國際資本市場發行GDR（全球存托憑證），從而替代納斯達克和紐約證券交易所。

（3）穩步推進人民幣國際化

人民幣國際化遵循“貿易資本項下結算貨幣→金融交易項下計價貨幣→全球儲備貨幣”進程，然而截至目前，全球支付系統市場份額、全球官方外匯儲備、SDR貨幣籃子權重數據顯示，人民幣距離肩負穩定全球貨幣市場職能甚遠。多措并舉穩步推進人民幣國際化：利用A股納入明晟(MSCI)、富時羅素(FTSE)及中國國債和政策性銀行債券納入彭博巴克萊(BBGA)等全球主流指數，便利境外投資者配置中國股票、債券等，鼓勵境外機構擴大發行人民幣“熊貓債”“點心債”規模；人民幣離岸市場是“雙軌制”下釋放資本賬戶開放風險、減緩投機資本跨境沖擊的次優選擇，鞏固完善香港(地緣政治優勢)、新加坡(東盟貿易渠道)及倫敦(全球金融市場)等離岸市場；擴大貿易伙伴國央行簽署雙邊本幣互換協議(含展期、續簽)規模，實質性推動互換協議下人民幣使用；借助亞投行(AIIB)、絲路基金(SRF)和金磚銀行(BRICS DB)等多邊機制，拓展“人民幣圈”、培育人民幣黏性需求；人民幣作為唯一與全球能源接軌的貨幣，發揮全球最大石油進口國優勢，加強與俄羅斯、伊朗、委內瑞拉及沙特等主要產油國戰略對話，簽訂“石油-人民幣”計價結算協議。

（4）完善跨境資本流動預警監控機制

及時研判美聯儲貨幣政策逆轉、謹防美國虹吸資本回流，有效狙擊對中國金融市場的破壞性沖擊。一是完善跨境資本流動的預警機制，選擇若干項反映跨境資本異常流動的監測指標，實現數據采集、軌跡分析、異常甄別的全流程動態監控（陳鴻祥，2016），敏捷反饋大額可疑的短期跨境資本異常流動；二是構筑跨境資本攻擊（套匯逐利）“隔離帶”和“防火墻”，采取價格工具(遠期購匯保證金、開征“托賓稅”、差別存款準備金等)提高短期資本跨境流動成本，列出負面清單(短期資本賬戶管制、最短滯留期限、特殊審查制度等)遏制投機熱錢異常波動。

3.下策：避免極端對抗的防御措施

（1）前瞻性布局反制裁戰略

一是完善阻斷法律框架，仿效歐盟《阻斷法案》，2021年，商務部公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（“不可靠實體清單”）、全國人大頒布《中華人民共和國反外國制裁法》（反制“域外管轄”）；探索符合《聯合國憲章》的中國版金融制裁法律，醞釀出臺諸如《針對不友好國家的反制裁措施法案》等。二是加強反制裁政策研究，國務院金融穩委負責牽頭，組織“一行兩會”及財政部、公安部等相關機構，專題研究涉俄金融制裁的影響機理，預判評估潛在金融制裁的風險傳導。三是設立金融反制裁主管部門，修訂中國人民銀行法，中國人民銀行負責金融情報的搜集、分析、處置及評估，完善緊急狀態的政策工具箱，授權頒布行政命令。四是完善本土信用評級機構，構筑主權信譽屏障，避免標準普爾、穆迪等國際評級機構追隨美國金融制裁，共同下調中國主權信用評級，避免擁有償債能力卻陷入“人為技術性債務違約”窘境（劉威，2020）。

（2）完善人民幣支付清算體系

準備好支付結算設施和國際交易信息通道的備選方案，警惕被CHIPS切斷跨境支付系統、SWIFT切斷報文轉換通道等極端制裁措施，避免跨境交易業務癱瘓。一是提升人民幣跨境支付系統（CIPS）功能。有序拓展CIPS業務容量、運行時區和操作方便，增設技術功能模塊、提高網絡慣性，形成覆蓋全球的跨境支付結算、凈額清算機制。由于CIPS類似紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS），CIPS跨境報文傳遞仍然依賴SWIFT，通過SWIFT的My Standards項目平臺新建標準用戶組，CIPS跨境金融信息通訊環節尚不獨立。二是探索央行數字貨幣(DC/EP)跨境支付機制。基于智能合約、分布式記賬等技術功能的央行數字貨幣，全額即時跨境支付、無需代理銀行（去中心化）、點對點報文傳輸，顛覆了SWIFT的技術邏輯。推進央行數字貨幣研發測試，拓展跨境支付領域的應用場景和交易模式，形成聯結多國央行的“央行數字貨幣橋”（m-CBDC Bridge），打破SWIFT全球跨境報文傳遞的壟斷地位。目前區塊鏈、大數據技術尚無法滿足央行數字貨幣高強度、高頻率交易場景，有待探索量子信息等新技術在跨境支付領域應用。

（3）攻克自主可控的核心技術

CIPS仍然依賴美國的技術軟件、中國銀聯依賴美國BMC軟件監控結算支付系統和生產銀行卡，等等，謹防美方設置硬件和軟件的安全漏洞。一是筑牢金融安全“防火墻”。提高外購硬（軟）件的配套改造，強化境內數據庫和災難備份的存儲、維護，提升黑客攻擊定位追蹤和災難信息恢復技術；提高金融基礎設施（關鍵設備和信息系統）的自主化程度，盡快形成國產硬件（網絡、主機）和軟件（數據庫、操作系統）的替換方案。二是倒逼攻克“掐脖子”技術。營造科研創新的自由探索環境，釋放科研人員創新潛能，優化科研績效評價機制，構建層層遞進的原始創新生態鏈；利用最大市場規模優勢換取全球科技合作，吸引優秀留學人員、招攬全球頂級人才，引領原創性、顛覆性技術突破。