行政級別、城市規模與土地產出效率

摘要：2019年1月1日起施行的《行政區劃管理條例》強調通過優化行政區劃設置，強化政府的行政化管理。行政級別作為國家政治權力在地理空間上的體現，對城市的資源配置、社會治理、政策規劃實施起到重要作用。城市可以憑借行政級別的優勢在中國的行政區經濟發展模式下獲取正反饋效應，因此從行政級別的角度理解城市發展也就抓住了中國特色的行政區經濟模式的關鍵。研究首先對我國行政級別的制度背景、演化發展歷程及發展趨勢展開系統性梳理分析。在此基礎上，基于空間政治經濟學的視角運用新經濟地理理論、規模經濟理論、區域經濟協同發展理論對行政級別、城市規模與土地產出效率之間的影響關系展開研究。分別從權力職能、財政能力、資源配置三個維度分析城市行政級別對土地產出效率的推動作用，由規模集聚、過度積累兩個維度分析城市規模對土地產出效率的倒U型結構作用，再從行政區與經濟區發展協同的角度分析城市行政級別與城市規模對土地產出效率的協同作用。在實證研究部分，研究通過對我國特色政治制度下行政級別設定的分析，將城市行政級別、城市規模、土地產出效率納入統一的面板數據模型中進行定量分析，在對數據進行單位根和格蘭杰因果檢驗的基礎上，利用2000—2016年中國地級及以上城市樣本進行面板數據固定效應模型分析，并通過內生性檢驗對模型內變量之間的干擾問題進行控制。為進一步探尋城市規模對土地產出效率倒U型作用下存在的最優區間值，研究利用門檻效應模型以全社會資本存量作為門檻變量通過500次自抽樣門檻效應檢驗對城市規模存在的結構變化點進行探尋。通過理論與實證分析，研究發現：第一，行政級別對土地產出效率的提升具有顯著影響;第二，城市規模對土地產出效率呈現倒U型作用，城市在387萬人時處于最優城市規模;第三，行政級別、城市規模對土地產出效率的協同作用較小，現階段城市行政級別與城市規模之間存在不協調的現象。最后，研究在著眼長遠發展展開行政區劃設置，強化行政區劃設置在城市空間治理中的作用、通過行政區劃制度協調行政區經濟發展，促進區域空間結構體系的良性健康發展、促進行政區劃設置與土地產出效率的協同作用，提升城市土地資源配置與城市發展的匹配程度三方面提出相應政策建議。

關鍵詞：行政級別;最優城市規模;土地產出效率;行政區劃設置

中圖分類號：F299.2;D630 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2022）01-0170-17

一、研究背景與問題

行政級別的制度設計是政府對區域發展的重要規劃方式，政府通過劃分層級結構以實現對地理空間的行政管理[1]。恩格斯曾經指出：國家的職能之一就是用區域劃分其國民。行政級別制度一方面是政府以行政管理與區域發展為目的展開的地區間層級的設計規劃，另一方面也反映出不同地區經濟社會發展的特征趨勢。我國自改革開放以來，發展方式逐漸由傳統計劃經濟體制下的縱向運行機制向著社會主義市場經濟體制下的橫向運行機制進行轉變，原有的行政區劃設置與經濟發展之間的關系錯綜復雜[2]。為推動我國的改革開放發展進程，在東部沿海地區設置的經濟特區、計劃單列市、副省級城市等行政區劃制度調整模式有效地推動了城市、區域、國家整體的開放水平與經濟發展，既反映出政府通過行政級別制度的設計調整推動區域乃至國家經濟發展的強大作用，也反映出區域、城市利用行政級別制度實現集聚經濟和規模優勢的發展現象。繼而在我國出現了一種兼具行政職能與經濟職能的區域經濟類型：行政區經濟。

行政級別作為國家政治權力在地理空間上的體現，對城市的資源配置、社會治理、政策規劃實施起到重要作用。行政級別更高的城市相對于普通地級市而言，在財政支出能力、人力資本吸引能力、資源集聚能力上具備更大的優勢，從而為城市的經濟發展提供更為優越的基礎條件。城市可以憑借行政級別的優勢在中國的行政區經濟發展模式下獲取正反饋效應，因此從行政級別的角度理解城市發展也就抓住了中國特色的行政區經濟模式的關鍵。

行政級別設定不僅對地區的經濟、人口、資源分配產生了重要影響，還對區域土地產出效率產生了顯著影響。一方面，屬于不同行政區劃的地區、不同行政級別的城市其資源稟賦與政治權力的不同，使得其單位空間內經濟社會發展效率存在差異;另一方面，相鄰地區需要通過協調行政區劃設置實現其發展的協同效應，同時也可以進一步提升單位空間內部的土地產出效率。

隨著我國經濟步入新常態，通過行政區劃制度的調整優化資源配置、協調政府與市場關系是全面深化改革的重要實現路徑。土地空間作為不可再生資源，數量及面積受到固定限制。隨著城市的人口增多、集聚規模不斷擴大，城市用地需求也在不斷增加，進而逐漸引發地區間、城市間的土地資源爭奪。城市用地擠占農業用地的情況屢屢發生，城市內部呈現出土地資源緊缺、空間布局混亂的現象，對地區的土地資源分配、空間布局結構提出了極大挑戰。要實現集約型的經濟增長、城市規模與承載力相適應、地區的梯度化發展結構，就需要協調城市經濟發展的規模效應，正確處理好城市土地產出效率與規模擴張之間的矛盾，通過對城市進行行政級別的設定調整以及城市規模的管控從而實現對土地產出效率的提升、資源配置能力的優化、政府與市場及城市發展規律的協調[3]。

十八屆三中全會報告提出了要健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的機制體制，推進國家治理體系和治理能力的現代化，實現從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。在2015、2016年的中央經濟工作會議上習近平總書記特別強調，城市的發展要注重空間布局的規劃協調，實現緊湊集約，使人口規模與承載能力相適應，深化改革，完善市場化資源配置的體制機制并深化行政管理體制改革，打破壟斷，提高勞動生產率。2017年10月18日習近平總書記在十九大報告中明確指出要構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，深化行政體制改革，形成科學合理的管理體制。此外在2019年1月1日起施行的《行政區劃管理條例》中也強調了通過優化行政區劃設置，強化政府的行政化管理，推動國家治理體系和治理能力的現代化，實現城鄉與區域間的協調發展。

目前缺乏從行政級別、城市規模視角展開的對土地產出效率的研究，未能實現對我國特色行政區劃制度下行政區經濟發展模式的研究分析。本研究基于空間政治經濟學的視角，運用新經濟地理理論、規模經濟理論、區域經濟協同發展理論，認為行政級別、城市規模與土地產出效率之間存在緊密聯系，城市土地產出效率的提升依賴于行政級別的設計調整、城市規模的控制作用。研究基于理論分析，實現對行政級別、城市規模、土地產出效率的定量測算，并將三者納入統一的分析體系中進行研究。研究對于探尋城市土地產出效率提升實現路徑，確保地區地理空間結構合理、區域經濟協調發展、城市空間發展可持續具有重要的理論與實踐價值。

二、文獻回顧

關于區域行政級別設定及規模控制的研究起始于都市治理對經濟發展的影響，這源于政府在都市治理過程中可通過地方環境及公共服務設施等間接影響企業投資和居民居住環境的選擇，從而影響地方經濟發展[4]。國外學者對于政府的行政區劃設置作用與地區發展的研究主要側重于對城鎮化進程導致的公共資源、土地資源的擠壓問題，認為應當通過對行政區劃的調整統籌各方利益，協調政府管理[5]。Ahrend等將行政區劃、政府治理效率與生產力集聚之間進行了聯系，認為國家及地區的城市行政區劃設置保持一定的寬松環境有利于生產力集聚以及城市規模擴大[6]。Irwin基于城市空間經濟模型對城市土地利用變化進行分析，認為土地產出效率的研究要結合經濟層面與政策層面雙重影響分析[7]。Tsai對人口與城市土地擴張進行分析，認為城市擴張來自于人口的潛在壓力，城市要提升土地產出率必須實施以城市中心為核心形成高度緊湊的行政區劃的政策[8]。隨著經濟全球化的不斷推進，學者們對各國的行政區劃進行了更為廣泛多維的研究。Geshkov和Desalvo對美國城市土地產出效率進行分析，認為應當對不同規模大小城市的增長邊界進行有效控制，通過控制城市擴張實現對土地產出效率的有效維持[9]。Koster和Rouwendal通過對歐洲行政規劃政策與土地產出效率的研究，發現通過緊湊和功能混合的規劃方式，拓展城市土地的多樣程度有利于土地產出效率的提高[10]。Sridhar研究印度城市的土地產出效率，認為過于嚴苛的土地規劃政策不利于城市經濟及空間格局的發展[11]。Duvivier通過對中國地區及城市用地類型的分析發現不同地區的城市用地效率差異性較大，行政級別較高的城市生產效率具備優勢，應當對城市進行合理規劃[12]。

在行政級別方面，最早由舒慶、劉君德[13]提出了行政區經濟的概念，行政區經濟是因行政區劃對區域經濟產生剛性約束從而產生的一種特殊區域經濟。關于行政區經濟模式是否適應于市場經濟體制的問題，劉小康認為行政級別的制度設計是我國在經濟社會發展過程中體制機制轉變從而對區域經濟所形成的來自行政力量與市場力量的分割現象[14]。王麒麟認為城市行政級別的形成源于政府干預，而城市群經濟因城市行政級別越高呈現出越好的發展水平[15]。高玲玲和孫海鳴認為行政級別制度與區域經濟發展具有內在的聯系，行政區單位的變動對區域經濟的發展有著一定的影響[16]。國內學者進一步結合行政區經濟與土地產出效率進行了研究分析。馮紅燕等認為影響土地產出效率的主要因素可以分為自然因素與經濟社會因素兩個方面，應當通過對土地進行分區管理，完善現有土地行政管理制度[17]。方創琳和馬海濤對政府行政管理與土地資源保護問題展開研究，發現中國行政區單位不斷增多導致行政結構及規模復雜化，容易引發土地資源的浪費，應當嚴格控制城市行政級別的審批權限，謹慎擴大人口規模[18]。李志剛等對土地產出效率與地區主體功能規劃管理之間的關系展開研究，認為提升土地產出率需要對地區及城市進行充分的功能區規劃，強化地區間、地區內經濟聯系，從區域一體化及功能區劃分的視角進行政府行政管理[19]。

基于上述分析可以看到，國內外學者對行政級別、城市規模從不同學科、不同維度進行了較為充分的研究，認為城市的級別、規模對其經濟發展與空間結構變化具有重要作用，行政級別、規模大小的設計調整應當圍繞促進國家及地區的穩定、健康發展進行。國外對行政級別與規模的研究歷史較久，視角廣闊且成果豐碩。然而，由于不同的政治結構測度方法與對應的行政級別相關聯，傳統的政治結構測度方法使相關研究更加模糊化[20]。行政級別、城市規模對土地產出效率的影響仍是一個有待深入研究的課題。就國內而言，學者對于行政級別的研究主要是以理論闡述為主，如多中心治理理論、區域經濟協調發展理論和政府間關系理論等。在土地產出效率的研究中，大部分國內外學者將政府、經濟因素作為主要影響變量展開分析。

目前關于行政級別、城市規模的研究并未考慮我國行政級別設定的特殊性，切實結合我國國情的地區行政管理制度研究極為罕見。尚未有研究實現對行政級別、城市規模與土地產出效率的定量分析。本研究將行政級別、城市規模、土地產出效率納入統一的面板數據模型中進行定量分析。研究結論對政府提升城市土地產出效率選擇實現路徑、行政級別設定調整方向、城市規模控制幅度、轉變政府空間治理模式、協調地區發展關系具有重要的理論與現實意義。

基于以上分析，本研究嘗試從理論與實證兩個層面回答如下問題：（1）我國的城市行政級別規劃是否對土地產出效率的提升起到正向作用？（2）城市規模與土地產出效率之間呈現出何種變化趨勢，是否存在適用于土地產出效率提升的最優城市規模？（3）如何有針對性地通過行政區劃制度的設計與調整推動我國城市土地產出效率的提升？

三、制度背景分析

改革開放之后我國在行政區經濟模式下形成了穩定的城市行政級別體系，自上而下依次為：直轄市、副省級城市、非副省級的省會城市、一般地級市。直轄市與其他省份、自治區相同，直接受到中央管轄，直轄市的市委書記通常由中央政治局委員擔任，市長也為正省部級配置，城市的行政級別最高。省會城市是省份、自治區的行政中心，省會城市的市委書記通常會兼任省委常委，為副省部級配置，從而省會城市的行政級別要高于一般地級市。在我國的城市行政級別體系中不同的省會城市之間還存在著差異。在中央文件《中央機構編制委員會印發lt;關于副省級市若干問題的意見gt;的通知》（中編發〔1995〕5號）。中對副省級城市進行了明確的劃分：廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、重慶、南京、西安、長春、濟南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波為副省級城市。在中國現有的15個副省級城市中有13個為政府設立的計劃單列市（濟南、杭州除外）。因此，對于副省級城市的制度設計可以追溯到計劃單列市的產生。

1983年黨中央、國務院決定將重慶市設為計劃單列市《中共中央、國務院批準四川省委、四川人民政府lt;關于在重慶市進行經濟體制綜合改革試點意見的報告gt;》。，并陸續批復了沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、寧波、廈門、青島、武漢、成都、重慶、廣州、深圳、西安等14個計劃單列市的政策文件。計劃單列市的市委書記由中央直接任命，給予副省部級的配置。計劃單列市的設立是國家從政府級別的角度對部分政治中心、區位中心城市給予政策、財政、權力上的優勢條件，是中國行政區經濟模式下行政區劃制度設計與調整的重要表現。而副省級城市的確定進一步對不同城市內部機構、人員的政治級別進行了明確，使得副省級城市與非副省級的省會城市、一般地級市之間的差異得到了制度層面的確立。在1997年重慶市被設立為直轄市之后，我國的城市行政級別基本保持了穩定的結構體系。

城市行政級別越高其能夠實現的權力范圍、財政能力、資源配置均更具優勢，進而使得整體經濟發展水平更高。行政級別更高的城市在區域內承載著更為重要的推動經濟社會發展的責任。用不同城市行政級別與GDP之間的關系形成散點圖（研究對中國城市行政級別通過虛擬變量的形式進行劃分，其中，直轄市啞變量賦值為4，副省級城市啞變量賦值為3，準副省級城市啞變量賦值為2，一般地級市啞變量賦值為1）。圖1為中國2016年260個地級及以上城市的行政級別與GDP的散點圖，可以看到城市的行政級別越高其經濟規模也就越大，兩者之間存在顯著的線性關系。

伴隨著近些年我國城鎮化進程的迅速發展，地區內的城市行政級別設置也進行過多次變動——“地改市”“縣改市”“地市合并”“市管縣”“省管縣”等大方向性的調整，每一次調整改革都是對經濟社會發展需求的回應。通過對民政部區劃地名司政策文件的統計，發現2000—2006年期間行政區劃設置以城市更名、建立新區、區劃歸屬調整為主，所頒發的行政區劃設置文件在2004年后出現了懸崖式的數量下降。研究進一步對2007年至2016年期間經國務院審批通過的縣級以上行政區劃的變更調整政策文件進行統計，所進行的政策調整分別為6項（2007年）、4項（2008年）、9項（2009年）、12項（2010年）、13項（2011年）、14項（2012年）、19項（2013年）、29項（2014年）、35項（2015年）、39項（2016年），其中是對地區進行“撤縣改區”“地改市”“多區合并”“設立新區（縣）”等方面的行政級別設置安排的政策文件分別為：1項（2007年）、1項（2008年）、6項（2009年）、5項（2010年）、10項（2011年）、14項（2012年）、17項（2013年）、28項（2014年）、34項（2015年）、34項（2016年）。說明政府正在不斷通過積極的行政級別調整以適應經濟發展變化，協調政府與市場之間的關系，從而在新常態下構建更高層級的開放經濟格局。行政級別設置是對城市職能的準確定位、要素資源的優化配置，是新常態下轉變經濟發展模式、解決城市間的發展制約問題、滿足我國整體發展需要的重要實現路徑。城市行政級別的設置是為適應現階段經濟發展水平進行的資源合理調配以及政府職能轉變。

四、理論框架及研究假設

本研究基于空間政治經濟學視角，運用新經濟地理理論、規模經濟理論、區域經濟協同發展理論對行政級別、城市規模與土地產出效率進行研究。工業革命后，人類的勞動生產率不斷提升，人口、資本、各類要素資源不斷在城市形成集聚，規模經濟效應不斷推動地區及城市高速發展。空間一方面作為重要的規模經濟的載體參與到經濟發展中;另一方面，空間距離也成為人口、資本、各類要素資源流動擴散的冰山成本，對經濟增長形成影響;再一方面，空間作為重要的經濟要素，其演化發展也會推動經濟發展階段的提升。由于土地資源是不可再生資源，城市擴張不僅受到客觀區位條件的影響制約，同時也會不斷增加城市的承載壓力。因此，充分提升土地產出的效率對于地區及城市的經濟社會發展具有重要意義。

土地產出效率一方面受到政府行政規劃的作用，另一方面也會受城市客觀經濟發展的制約。行政級別是政府實現國家及地區空間規劃管理的重要制度，通過對城市建立梯度化的制度體系，實現對土地資源的有效配置及合理利用。由不同級別政府結構為主導的行政網絡形成了國家層面中央—地方、地區層面核心—邊緣的地理空間結構關系。進行行政級別調整意味著行政管轄區范圍的變化以及行政權力的變更。一般而言，行政級別較高的城市的人口規模、經濟規模、職能范圍、資源優勢都較為明顯。研究進一步由圖2對城市行政級別、城市規模與土地產出效率的作用機理展開分析。

通過圖2對行政級別與土地產出效率之間的關系進行分析，研究運用新經濟地理理論，認為地區的集聚經濟是其經濟發展的關鍵，而政府的政策規劃、政府投資行為等會對地區的集聚效應產生正向或負向的影響，政府部門是推動地區經濟集聚化的重要作用因素[21]。研究進一步由三個方面就行政級別對土地產出效率的影響作用展開分析。第一，行政級別更高的城市其權力職能范圍更大，并且人員的晉升空間也更大，從而使得政府的職能范圍與治理能力具備優勢。例如副省級城市相比于一般地級市，一方面整體部門配置為副省部級單位，其行政權力更高，能夠獲取相對應資源配置的能力也更強。同時副省級城市內部各部門人員的晉升空間也比一般地級市更廣闊，從而促進政府的治理能力及效率提升。第二，行政級別更高的城市在財政稅收方面更具備優勢，其財政規模更大并且自由度更高。例如副省級城市在國家財政體系中屬于省一級單位，其財政支出直接由中央進行劃撥，相較于一般地級市而言，副省級城市在財政稅收方面受到省一級單位的制約較小，其整體財政規模與支出自由程度更高，從而使地方政府財政實力出現顯著差異。第三，行政級別更高的城市其資源配置能力更具備優勢。一方面行政級別更高的城市與中央及省一級部門的聯系更加緊密，其能夠獲取的經濟社會管理權限、政策便利優惠條件、戰略資源支持也就更多，從而使得城市在經濟社會發展中更具備軟實力方面的優勢。例如副省級城市與一般地級市相比，其能夠實現部分省級單位的政府權限職能，并且與中央各部門間的聯系更為緊密，能夠為城市的發展爭取更多的隱性優勢條件及資源傾斜。另一方面行政級別更高的城市在國家區域規劃中的戰略地位更加突出，承載著帶動區域整體經濟社會發展的規劃目標。例如國家設立的15個副省級城市均在區域發展中處于特殊地位，承載著區域發展由點帶面的責任。行政級別更高的城市更容易獲取區域發展中的政策支撐、要素集聚等優勢，從而與一般地級市拉開差距。

不僅是副省級城市與一般地級市相比具有顯著優勢，非副省級的省會城市與一般地級市相比也具備行政級別所帶來的優勢條件。一方面省會城市是省份、自治區的行政中心，其獲取省一級部門單位的財政、政策支持的競爭力要比一般地級市更強;另一方面由于省會城市處于省份、自治區的行政中心，在項目審批、驗收以及人力物流等方面的成本相較一般地級市也更具備優勢;再一方面省會城市在中國行政區經濟模式下往往不僅是行政中心，也是經濟中心，承載著省份、自治區要素集聚、資源分配、擴散帶動等方面的作用，使得省會城市在人力資本、資金投入、科技水平、基礎設施等方面相較一般地級市的差距不斷被拉大。省會城市呈現出全方面對省（自治區）內其他一般地級市的超越[22]。

研究進一步結合規模經濟理論對城市規模與城市土地產出效率之間的關系展開分析。在城市發展處于起步階段時，由于城市獨特的區位優勢、聚集吸引能力，使得各類要素資源在城市內部形成集聚，城市規模的不斷擴大可以促使規模經濟不斷發展，勞動力成本與交易成本的下降也不斷促使更大規模的集聚形成以及市場規模的擴張[23]。城市內部基礎設施、綜合職能、公共服務、社會福利等方面也趨于完善，進而促使城市成為地區內部發展的主要動力[24]。當城市處于高速發展階段，其城市土地產出效率不斷提升。但隨著城市規模不斷擴大，也會對城市的承載能力提出更高的要求，城市的社會結構日益復雜，資源環境的消耗程度不斷擴大[25]，部分行政級別更高、發展基礎更好的城市其集聚經濟率先出現了邊際遞減的現象，城市規模的擴大不再對其經濟發展起到顯著作用，而由于人口密度過大、生產生活成本上升、社會結構復雜、地區發展差距懸殊從而導致經濟增長出現下降，城市開始出現“大城市病”，經濟發展逐步呈現出向外部擴散的趨勢。因而當城市規模超過一定范圍后，會導致對城市土地產出效率的抑制作用。基于上述分析，研究認為城市規模對土地產出效率起到倒U型結構作用，城市規模存在最優規模臨界點，當城市規模超過最優范圍后，會對土地產出效率起到負向作用。

結合上述分析，本研究對行政級別、城市規模的交互與城市土地產出效率之間的關系展開分析。行政級別對土地產出效率具備正向的推動作用，行政級別更高的城市可以在權力職能范圍、財政能力、資源配置等方面更具備優勢，促使城市土地規劃利用的效率更高。城市規模在經濟發展初期伴隨著規模效應，對土地產出效率起到正向作用，而當城市規模超過承載力范圍后，會對土地產出效率起到負向作用[26]。區域經濟協同發展理論的觀點提出在實際情況下存在著一般化的行政區與經濟區的協同發展模式，可以通過政府行政力量的調控以實現對市場化條件下城市發展不平衡的修正。研究行政級別、城市規模的交互對土地產出效率的作用也就是進一步探尋城市在經濟發展中行政區與經濟區的協同。一方面根據政府通過構建梯度化的行政級別結構對地區空間體系進行全局整體設計，可以為不同類別、不同階段的城市預留發展空間，滿足地區整體的土地資源需求，優化土地產出效率;另一方面城市規模的管控可以實現城市健康、穩定、可持續發展。行政級別、城市規模的交互是政府作用與市場因素之間的協調統一，可以進一步提升地區及土地產出效率[27]。

根據以上分析，研究提出以下三個研究假設。

H1：行政級別對土地產出效率會產生正向作用。

H2：城市規模對土地產出效率呈現倒U型作用。

H3：行政級別、城市規模對土地產出效率會有協同的正向作用。

五、研究模型設定與變量說明

研究使用面板數據對行政級別、城市規模與土地產出效率展開分析。結合理論分析，建立行政級別、城市規模與土地產出效率的實證模型。通過式（1）可以對研究假設H1進行檢驗，通過式（2）可以對研究假設H2進行檢驗，通過式（3）進一步對式（1）、式（2）進行聯立分析，可以對研究假設H3進行檢驗。

其中，EFFit表示土地產出效率，為城市生產總值與建成區面積之比，通過土地產出效率可以對城市的經濟效率及土地利用狀況進行衡量[28]。LEVELit表示行政級別，研究依據中國城市劃分標準對行政級別變量進行虛擬變量賦值，直轄市賦值為4，副省級城市賦值為3，準副省級城市賦值為2，一般地級市賦值為1[29]。城市規模LnSCAit用城市年末總人口衡量。（LnSCAit）2為城市規模的平方項，根據柯善咨和趙曜[30]的研究通過取城市規模的平方項可以對城市規模的倒U型變化進行檢驗。LEVELit×LnSCAit為兩者的交互項，對行政級別、城市規模的協同作用能力進行分析，研究對模型內的交互項進行去中心化處理以避免交互項的共線性問題。control表示控制變量，regioni為模型對城市的地區效應進行控制，uit表示隨機項，i表示第i個城市，t表示第t個年份。

本研究參考其他學者的研究成果進行控制變量的選取，包括：工業集聚水平[31]（IND）、規模以上企業總利潤[32]（PROF）、貨運總量[33]（FRE）、客運總量[34]（PAS）、財政預算收入[35]（BUGS）、道路面積[36]（ROAD）、平均工資[37]（WAGE）。以上述控制變量對城市發展的經濟結構、運輸能力、政府財政能力、城市基礎設施、消費水平進行衡量。本文以2000—2016年為時間段對行政級別、城市規模與土地產出效率展開研究。為了確保研究的準確性，選取了2000—2016年行政級別保持穩定的260個地級及以上城市作為研究對象，依照直轄市（4個）、副省級城市副省級城市中包含部分副省級省會城市及計劃單列市。省會級計劃單列市有：廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州;非省會的計劃單列市有：大連、青島、深圳、廈門、寧波。（10個省會級計劃單列市、5個非省會的計劃單列城市）、準副省級的省會城市考慮到我國非副省級的省會城市的經濟規模、發展水平與普通地級市相比存在較大優勢，因此研究將非副省級的省會城市設定為準副省級城市，與地級市形成區分;準副省級的省會城市有：南寧、昆明、長沙、石家莊、太原、呼和浩特、合肥、福州、南昌、鄭州、海口、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。（17個省會城市）及一般地級市（225個城市）對城市行政級別進行劃分。考慮到香港特別行政區、澳門特別行政區及臺灣地區的特殊性，研究未將其納入研究范圍;拉薩市數據空缺較多，因此也未將其納入研究范圍。研究所使用的地級及以上城市數據來自《中國城市統計年鑒（2001—2017）》，部分數據來自于各省統計年鑒、各城市的國民經濟與社會發展統計公報中的城市宏觀數據。研究所使用的相關價格數據運用《中國統計年鑒（2000—2017）》的GDP指數進行平減，由于年鑒統計口徑為省域數據，因此研究對各市的GDP指數用其所在省份數據進行換算。表1為260個城市面板數據的描述性統計。

六、實證模型分析

（一）全國地級及以上城市樣本估計

研究以全國260個地級及以上城市的數據作為全樣本，對行政級別、城市規模與土地產出效率的關系進行面板數據檢驗。研究首先對數據進行單位根和格蘭杰因果檢驗，一方面對變量間關系進行驗證，另一方面排除數據不平穩導致的偽回歸出現。檢驗結果表明，行政級別、城市規模、土地產出效率在二階滯后的情況下保持平穩，并且行政級別、城市規模、土地產出效率之間的因果關系滿足研究假設的推論。說明進行行政級別、城市規模與土地產出效率的影響研究具備科學合理性。由于城市行政級別為不隨時間變化的虛擬變量，因此參考何鳴和柯善咨[38]的研究方法，對模型進行雙對數OLS參數估計，同時考慮到模型可能存在的異方差性，進一步通過Hubei目標函數對模型進行Robust穩健性檢驗。結果見表2、表3。

研究所得到的實證回歸結果基本驗證了研究假設。通過模型（1）可以看到行政級別對土地產出效率具備顯著的正向作用，行政級別越高的城市其土地產出效率更具備優勢。對模型（2）進行分析可以看到城市規模在一次方、二次方項上均達到了在1%水平上顯著，且二次方項系數為負，說明城市規模對土地產出效率呈現倒U型作用。通過模型（3）可以看到在將行政級別、城市規模納入統一模型后，模型依舊保持穩定，其中城市規模的作用幅度更大，說明兩者之間存在一定的相互影響。通過模型（4）進一步引入行政級別、城市規模的交互項，結果依舊保持穩定，而行政級別、城市規模的交互項呈現不顯著的正向作用，說明二者間存在不協調的問題。研究對OLS、Robust估計分析結果進行對比，各項變量的系數基本相同，說明研究模型具備一定的穩健性。

（二）內生性檢驗

本研究通過全國260個地級及以上城市的面板數據分析對研究假設進行了驗證。研究發現行政級別對土地產出效率具備顯著的正向作用，城市規模對土地產出效率呈現倒U型作用，行政級別、城市規模對土地產出效率的協同推動作用較弱。考慮到模型設置內可能存在二次方項引起的共線性問題以及模型設計中可能存在的遺漏、估計偏差，研究進一步對式（4）進行內生性檢驗。通過Durbin-Wu-Hausman內生性檢驗得到P值為0.000，拒絕原假設，說明模型確實存在內生性問題。研究通過選取工具變量運用兩階段最小二乘法的方式對模型進行內生性檢驗[39]。通過反復嘗試選取了城市常住人口、政府預算支出作為城市行政級別的工具變量，全社會資本存量（全社會資本存量參考范巧[40]的研究成果運用永續盤存法對城市全社會資本存量進行估算）作為城市規模的工具變量。行政級別設定本身就與城市的常住人口指標有著緊密聯系，同時城市的常住人口與政府預算支出直接體現出政府行政級別的職能范圍與財政能力作用，城市規模的擴大意味著其資本存量的擴大，用城市資本存量也可以較為清晰反映出城市的規模效應。因此研究所選用的工具變量在理論上與核心解釋變量之間也存在著較為明顯的正向關聯性。研究參考連玉君等[41]的研究方法運用兩階段最小二乘IV估計的方式對核心解釋變量進行內生性檢驗，結果見表4。

表4內生性檢驗結果與表2、3的回歸結果相符，說明研究結論具備較高的科學性與可信性。研究進一步對所選取的工具變量的識別能力進行sargan過度識別檢驗，模型P值為0.102，無法拒絕原假設，說明模型所選用的工具變量基本合理，可以對模型進行識別解釋。雖然所選用的工具變量可以達到對模型的識別解釋，但也可能存在部分工具變量與模型關聯性較弱的可能，因此本研究再通過弱工具檢驗對所選用的工具變量進行判斷。通過弱工具變量識別發現所選用的工具變量其Partial R2數值均保持在0.3以上的水平，說明模型選用的工具變量不存在弱工具變量的問題。

（三）門檻效應分析

本研究通過面板數據實證檢驗得到城市規模對土地產出效率起倒U型作用，說明城市規模對土地產出效率起的作用存在最優區間值。研究通過門檻效應模型對城市規模存在的結構變化點進行捕捉分析，從而對最優城市規模進行探尋。參考李梅和柳士昌[42]運用面板數據門檻模型的研究成果，對式（2）進行改寫：

CAP為全社會資本存量，研究在內生性檢驗中將全社會資本存量作為城市規模的工具變量對模型進行了驗證，說明全社會資本存量與城市規模之間存在極強的正向關聯性，并且與其他變量之間不存在內生性問題，因此研究選用全社會資本存量與城市規模直接的關聯性構建式（4）。研究運用門檻效應模型進行自抽樣檢驗從而對城市規模的結構變化點個數及信息進行確定。結果見表5。

根據表5分析結果可以看到在500次自抽樣門檻效應檢驗中城市規模在單一門檻下顯著性水平最高，在雙重門檻、三重門檻下其顯著性較低，說明城市規模存在一個結果變化點。研究為了進一步對結果變化點的取值及其趨勢進行判斷，運用門檻效應模型對式（4）進行檢驗，結果見表6。

根據表6可以看到在城市規模小于387萬人時，城市規模對土地產出效率呈現正向作用;在城市規模大于387萬人后，城市規模對土地產出效率呈現較為微弱的抑制作用，再次對假設2進行了驗證，城市規模對土地產出效率呈現倒U型作用。

七、研究發現與討論

通過對我國行政級別、城市規模對土地產出效率的影響研究，所得到實證結果與研究假設基本相符，通過文獻分析、理論研究、實證研究，研究發現以下特征。

第一，行政級別對土地產出效率的提升具有顯著影響。

第二，城規模對土地產出效率呈現倒U型作用，城市在387萬人時處于最優城市規模。

第三，行政級別、城市規模對土地產出效率的協同作用較小，現階段城市行政級別與城市規模之間存在不協調的現象。

至此研究已經從文獻分析、理論分析、實證分析三個層面對我國行政級別、城市規模對土地產出效率的影響展開分析，接下來針對上述研究發現進行進一步討論。

第一，行政級別對土地產出效率具備顯著推動作用。劉君德[43]、劉小康[44]、朱建華等[45]等學者通過對我國行政區經濟發展模式研究分析，發現我國的區域經濟發展中滲透著強烈的政府經濟行為，地區的行政中心與經濟中心往往高度重合。行政級別設定對城市的權力范圍、邊界范圍進行了政治層面上的限定，較高權力級別的城市在資源分配上具備優勢，政府治理效率也更高，從而使得土地資源配置矛盾更少，土地產出效率較高。行政級別較高的城市在國家及地區的發展戰略中地位更高，其得到的政策優勢更大，城市進行空間布局規劃的層級更高，因此其內部空間布局安排及調整能力更好，進一步提升了城市的土地產出效率。通過行政級別設定的方式將地理空間作為制度性工具，可以提升城市地理空間的協調程度[46]。

第二，城市規模對土地產出效率呈現倒U型作用變化。城市規模作為衡量城市大小的客觀變量，隨著城市的發展其規模不斷擴大，人口不斷形成集聚，為資本積累帶來了大量的人力資本優勢。但隨著城市人口超過其承載力范圍，由人口、資本過度積累帶來的空間生產關系矛盾導致城市土地產出效率會出現下降，因此城市規模對土地產出效率的正面效益存在一個最優范圍[47-48]。研究通過理論與實證分析發現城市規模對土地產出效率的作用存在著一個最優的規模區間，最優的城市規模大致的范圍在387萬人左右。從我國實際情況展開分析，我國的副省級以及省會城市的人口往往超過387萬，而對行政級別與土地產出效率關系的研究發現行政級別的提升會對土地產出效率呈現正向作用，說明目前我國對于大中城市而言其城市規模的擴大對于土地產出效率的提升未形成明顯的推動作用，而我國中小城市則存在著人力資源不足抑制其土地產出效率的現象。人口超過387萬人的城市，往往是區域發展的中心，其呈現出的土地產出效率偏低，一方面說明簡單依靠“人口紅利”、粗放型的城鎮化發展模式已經不能帶動城市的經濟發展[49]，作為區域經濟增長極，中心城市要通過經濟增長模式轉型、空間結構優化、規模范圍調控等政策手段以滿足新時代我國社會主義現代化建設目標。另一方面超過387萬人口的城市規模對土地產出效率的抑制作用也說明城市盲目擴張、土地財政、人口城鎮化與土地城鎮化的不協調會導致城市經濟發展效率的降低[50]。

第三，行政級別、城市規模對土地產出效率的協同作用較弱。土地產出效率的提升一方面依賴于行政區與經濟區的協調平穩發展，另一方面也與城市的客觀發展具有緊密聯系。研究發現二者之間的協同作用較弱，說明決定地區及城市的空間關系的行政力量、城市客觀發展存在不協調的狀況。土地產出效率是對城市生產效率的衡量，實際上也就是對地理空間上資源有效配置能力的判斷[51]。行政級別是由政策層面將地理空間視為制度性工具從而對城市空間關系進行調節的方式，城市規模是城市實現發展的重要動力。因此，提升土地產出效率需要對行政力量、經濟發展之間的關系進行協調匹配[52]。要素資源密集流動的區域往往具備一定的發展基礎和區位優勢，導致城市在客觀的集聚—擴散效應下會帶來地區發展的不均衡和地區空間關系的不穩定[53]。因此需要政府以行政級別設定、調整城市規模控制的方式進行地理空間政策規劃，維持地區的地理空間梯度化結構以及區域經濟一體化的發展方向，通過提升土地產出效率的方式實現國家及地區土地資源的合理分配。

八、政策含義及政策建議

通過對行政級別、城市規模對土地產出效率影響的研究發現，對中央及各級政府進行行政區劃調整、優化土地資源配置、建設緊湊型地區空間布局結構、協調行政區與經濟區發展、政府職能轉型提供了重要的理論與實證參考。

通過研究可以得到以下政策含義：第一，研究為評估我國城市行政區劃制度、土地資源配置的協調關系提供了理論論證及實證支撐，為土地產出效率與政府治理模式研究提供了新角度、新方向。第二，探究進行行政級別、城市規模與土地產出效率問題研究的重要性，為進一步完善地區空間治理、行政區劃設置提供了理論與實證層面的驗證。第三，研究為政府根據各城市經濟發展階段進行地區空間結構調整、城市關系梳理、土地產出效率優化提供了實踐路徑選擇。

基于上述政策含義分析，研究提出以下通過行政管理體制的調整有效提升土地產出率的政策建議。

其一，政府應當著眼長遠發展展開行政區劃設置，強化行政區劃設置在城市空間治理中的作用。研究發現雖然行政級別越高的城市其土地產出效率越具備優勢，但在全國范圍內行政級別與城市規模的匹配狀況還需要進一步調節，對符合發展標準的城市積極展開行政級別的提升，同時嚴格管控城市規模，避免由于人口、資本的過度積累導致城市空間關系矛盾的激增。政府一方面應當轉變職能，要著眼長遠展開行政區劃的調整工作;另一方面應當將國家的區域發展規劃與行政區劃設置工作相結合，以發展城市群作為行政區劃設置目標;再一方面應當持續進行城市規模擴容與戰略性空間調整，促進行政區劃設置與城市規模的協同效應。

其二，政府應當通過行政區劃制度協調行政區經濟發展，促進區域空間結構體系的良性健康發展。研究結論說明以行政力量進行城市空間布局優化、城市規模控制具備可行性及必要性。政府一方面應當重視行政區劃制度與土地產出效率之間的作用關系，通過行政級別調整、城市規模管控提升土地產出效率與空間治理能力;另一方面應當形成規范化、制度化、動態化的行政區劃設置與調整的制度流程，開展實行行政區劃制度的試點工作;再一方面應當梳理細化城市行政級別的設計模式，由行政級別設置給城市發展賦能，推動土地產出效率的提升。

其三，政府應當促進行政區劃設置與土地產出效率的協同，提升城市土地資源配置與城市發展的匹配程度。研究發現說明行政力量與資本流動均對土地產出效率的提升產生影響，對地理空間進行規劃有利于各類要素資源的自由流動。政府一方面應當正確處理等級結構、規模大小、土地資源之間的作用關系，在順應城市發展規律的前提下進行空間布局的規劃調節[54];另一方面應當形成行政區劃制度與城市職能的匹配[55]，要充分發揮中國特色社會主義政府治理模式的優勢;再一方面應當以行政區劃設置促進城市土地產出效率提升，合理高效利用地區土地資源。

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（責任編輯 傅旭東）