韌性治理：基層治理共同體的運行機制與優(yōu)化路徑
——關于浙江省F 區(qū)“民呼必應”的調查研究

○ 魯華君

習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。”從“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”到“打造共建共治共享的社會治理格局”，充分體現(xiàn)了黨和政府對社會治理認識的進一步深化，回應了新時代基層社會治理實踐的深刻變革。如何從社會治理的演進嬗變中找到中國特色基層社會治理共同體運行機制與行動策略，對于推進基層治理、保持社會穩(wěn)定具有重要意義。筆者以浙江省F區(qū)“民呼必應”的基層治理服務體系為個案進行研究，嘗試搭建“韌性治理”賦能基層治理共同體的分析框架，包括從空間韌性、組織韌性、機制韌性和技術韌性為視角的運行機制，以及從價值共識、制度創(chuàng)新、利益整合、技術賦能等維度打造幸福共同體、有機生命體、社會聯(lián)合體和數(shù)字融合體。

一、實踐個案：F區(qū)“民呼必應”基層治理服務體系

早在2003年，時任浙江省委書記習近平同志在杭州調研時就曾提出，要堅持民有所呼、我有所應，民有所呼、我有所為。根據(jù)習近平總書記指示精神，2021年，F(xiàn)區(qū)在浙江省委全面推進數(shù)字化改革的背景下，堅持“小切口，大場景”要求，從解決老百姓的急難愁盼問題入手，堅持構建黨建統(tǒng)領、多元融合的“民呼必應”基層治理服務體系。

（一）具體實踐

“民呼必應”基層治理服務體系主要按照“1＋2＋4”架構體系進行建設：“1”即一個民呼必應數(shù)字駕駛艙，作為應用場景的數(shù)據(jù)和指揮中心?！?”即服務端和治理端兩端，其中，服務端為應用場景入口，主要面向居民群眾、“兩代表一委員”、網(wǎng)格員等用戶，集成“12345市民熱線”“聯(lián)名橋人大代表提案”“數(shù)字政協(xié)”等民意反映渠道；治理端為應用場景的工作后臺，主要由工作人員使用，按部門、鎮(zhèn)街、村社、小區(qū)四級分層定制操作界面和權限?！?”即數(shù)據(jù)動態(tài)（圍繞基層社會治理人、房、車三大要素，建立起包括居民群眾、車輛房屋、地圖信息等基礎數(shù)據(jù)庫）、掌上服務（建立起“居民群眾、小區(qū)、村社、鎮(zhèn)街、區(qū)級”五級架構，實現(xiàn)群眾訴求提交后，由下到上逐級兜底辦理）、先鋒力量（圍繞“黨建＋數(shù)字化”模式定位，實現(xiàn)對全區(qū)1300余個黨組織、1.1萬余名黨員干部的實時一體指揮）、智慧管理（實現(xiàn)對基層治理態(tài)勢的研判和對單位、個人參與基層治理服務績效的數(shù)字化考核管理）四大功能模塊。

（二）主要實效

通過數(shù)字化改革打破基層治理工作的瓶頸，賦能各級基層黨組織更好統(tǒng)籌政府、社會、市場等多元主體力量，共同參與治理服務，展示出共同體較為強大的整合和動員能力，有效推動基層治理效能提升。

一是堅持黨建統(tǒng)領，多元主體全網(wǎng)統(tǒng)管。發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，立體整合政府、社會、市場、公民等多方資源力量參與基層治理。F區(qū)制定《關于推進“黨建統(tǒng)領·基層智治”工作的實施意見》，系統(tǒng)融合街道大工委、社區(qū)大黨委、城鄉(xiāng)組團捆綁、鎮(zhèn)街組團聯(lián)村等機制，固化“晝訪夜談”調查研究、黨員干部進村社報到服務等黨建統(tǒng)領基層治理有效做法。同時，依托數(shù)字化應用場景，把各級黨組織、政府、社會組織、市場主體下屬黨員干部群眾都納入平臺，一體指揮管理，參與基層治理服務。

二是聚焦好用實用，群眾需求及時受理。聚焦群眾感受最直接的民意采集業(yè)務，依托浙里辦、浙政釘?shù)戎匾辗掌脚_，精簡群眾訴求申報操作步驟，整合“12345”投訴熱線、人大議案、政協(xié)提案等民意渠道，“智慧物業(yè)”“安心家政”“智慧民政”社會組織等服務平臺，實現(xiàn)群眾需求一端受理、一鍵智達。如，F(xiàn)區(qū)首個試點使用應用場景的J社區(qū)，居民群眾已形成了使用該服務體系的習慣，2021年1到10月的信訪量相比上一年同期，從23件下降為6件。

三是實施全域協(xié)同，治理服務快速辦結。發(fā)揮黨建統(tǒng)領的獨特優(yōu)勢，打破政府、社會、市場邊界壁壘和部門、鎮(zhèn)街“條塊”框架，為群眾提供一站式服務。縱向構建“村（居）民群眾-網(wǎng)格（小區(qū)物業(yè)）-村社-鎮(zhèn)街-區(qū)級”群眾訴求自下而上反映、逐級接訴即辦的工作閉環(huán)，統(tǒng)籌多元主體力量共同承辦群眾需求，形成全域協(xié)同、全科辦理的工作模式。同步推行首問負責、即時響應、限時辦結三項機制。如，在小區(qū)、村社兩級，一些小區(qū)業(yè)主家電維修、社區(qū)居家養(yǎng)老、幼兒課后托管等民生小事基本都能在當天被小區(qū)物業(yè)、個體工商戶、村（社區(qū)）、志愿服務隊等快速辦結。

四是實行系統(tǒng)考評，工作責任一貫到底。以群眾滿意度為主要內容，建立多領域多層級全覆蓋的考核評價體系。開發(fā)群眾滿意度五星評價功能，每件事項辦結后，群眾可對辦理情況進行評價，系統(tǒng)后臺自動形成“一事一檔”，以此數(shù)據(jù)為依據(jù)建立考評機制，將各單位、個人的辦件情況，通過辦件量、辦結率、及時率、滿意率“一量三率”等核心指標進行量化，按照30%和50%的比例分別納入部門和鎮(zhèn)街社會評價，并作為所有單位“大黨建”和信訪工作考核重要內容，以及黨員干部和村社兩委班子個人年度考核內容，倒逼全體黨員干部持續(xù)轉作風、提效能。

二、韌性治理：基層治理共同體的運行機制

當下社會共同體運行過程中容易產(chǎn)生治理困境，如，受傳統(tǒng)治理習慣影響，治理主體間容易產(chǎn)生“信任不足”；公民綜合素質參差不齊，治理過程容易產(chǎn)生“參與不足”；上下級的數(shù)據(jù)在使用過程中容易產(chǎn)生“共享不足”等問題。基于此，必須將多元主體包括政黨、政府、社會組織、市場及公民等納入一個空間治理體系，以韌性治理的維度去創(chuàng)新基層治理共同體運行機制。實踐證明，黨、政府、社會組織、市場、公民等之間互動良好，就能形成較為默契、相互理解和密切配合的治理關系，進而奠定基層治理的穩(wěn)固基礎。韌性治理強調管理系統(tǒng)的適應能力，強調要調動多方主體的積極性和創(chuàng)造力，特別是在復雜多元的風險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結構調整與功能優(yōu)化，提升組織韌性、機制韌性、空間韌性、技術韌性，發(fā)揮柔性協(xié)同、制度創(chuàng)新、管理閉環(huán)、數(shù)字賦能機制的合力效能。

（一）以組織韌性提升為保障，發(fā)揮柔性協(xié)同機制的基礎性作用

與傳統(tǒng)基層管理模式相比，韌性治理強調柔性化治理。柔性治理是指“政府、社會組織和公眾等治理主體，秉持以人為本、平等自主、公平正義的基本理念，以黨建引領，通過采取理性溝通、協(xié)同合作等非強制性手段，形成整體性治理框架，共同應對公共事務”。在這種形態(tài)下，政府的管控色彩逐漸淡化，友好協(xié)商、協(xié)同合作的引導者角色日趨顯現(xiàn)；參與者之間不再是單一向度關系，而是互利合作、平等協(xié)商的多元關系，實現(xiàn)了互利共贏。韌性治理彰顯出現(xiàn)代基層治理的行動理性，契合其內在需求，合作共贏的目標更多的是強調理念和執(zhí)行上的協(xié)同。如，F(xiàn) 區(qū)J 社區(qū)許多居民通過“民呼必應”系統(tǒng)反映樓道內飛線問題嚴重，安全隱患巨大。于是，J 社區(qū)通過治理服務體系，將問題交由該社區(qū)大黨委協(xié)同辦理。作為該社區(qū)大黨委牽頭單位的區(qū)委辦公室接到問題后，先后多次牽頭組織召開業(yè)委會、物業(yè)、小區(qū)議事代表、四大運營商、社區(qū)等相關人員協(xié)商會并一次次現(xiàn)場察看，從各抒己見到匯聚眾智、凝聚共識，從弱電箱的處理到過道區(qū)塊飛線的討論，思想的碰撞、智慧的交融終于畫出了最大的同心圓，各方力量的匯聚最終攻破了這一難題。

（二）以機制韌性提升作支撐，發(fā)揮制度創(chuàng)新機制的調節(jié)作用

隨著改革進程不斷向縱深推進，利益格局深刻變化、社會結構深刻分化、思想觀念日益多元化、矛盾訴求逐漸異質化的特征日漸明顯。這些都對基層治理帶來了“如何凝聚共識、何以形成一致行動”的挑戰(zhàn)。韌性治理的一個重要功能就是通過民主協(xié)商、制度創(chuàng)新等手段來規(guī)范社會行為、協(xié)調交往關系、形成一致意見、促進一致行動，從而更好地達到整體性互動狀態(tài)，不斷增強社會成員之間的情感交流和信任合作，形成社會凝聚力。多元主體更愿意以平等合作的態(tài)度融入基層治理之中并努力貢獻自己的力量。以老舊小區(qū)加裝電梯為例，各地一直存在“高層住戶叫好，低層住戶反對”的難題，在F區(qū)也同樣存在。如，Q小區(qū)很多高層居民通過“民呼必應”服務體系反映了該問題，區(qū)住建局決定通過創(chuàng)新機制以聽證會形式解決，邀請街道人民調解員、退休老干部、電梯設備專家、律師等擔任聽證評議團成員，并提前15 天在小區(qū)里公示了聽證會相關方式及流程。聽證評議團經(jīng)初步合議向雙方釋明意見，經(jīng)前期組織對表決事項的統(tǒng)計，A 樓加裝電梯涉及的10戶業(yè)主中，7戶表決同意加裝電梯、1戶反對、2戶棄權。聽證評議團認為，符合民法典及《杭州市老舊小區(qū)加裝電梯管理辦法》等法律法規(guī)對相關報批條件的規(guī)定，應予準許。

（三）以空間韌性提升打基礎，發(fā)揮管理閉環(huán)機制的導向性作用

依托“民呼必應”基層治理服務體系中數(shù)字化應用場景中的群眾訴求智能分類、自動推送功能，完善分層分類服務解難機制，形成微事村社辦、小事鎮(zhèn)街辦、難事聯(lián)動辦的全域協(xié)同工作模式和工作閉環(huán)。如，對小區(qū)、群眾個人的需求，由應用場景分類后推送至相應主體，通過“小區(qū)物業(yè)依單辦＋個體商戶接單辦＋‘微心愿’主動辦”模式予以快辦快結，形成“小閉環(huán)”；對村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的問題，由應用場景分層推送至村社、鎮(zhèn)街層級，依靠街道大工委、社區(qū)大黨委、城鄉(xiāng)組團捆綁、鎮(zhèn)街組團聯(lián)村、百日解百難等載體，充分動員政府、社會、市場等層面力量協(xié)同推進辦理，形成“中閉環(huán)”；對全區(qū)性綜合性難題，由應用場景進行智能篩選形成問題庫，通過“晝訪夜談”調查研究等形式出具“調研報告”，列入年度“民生實事”項目，適時予以解決，形成“大閉環(huán)”。根據(jù)第三方機構測評，F(xiàn)區(qū)自2022年6月以來，群眾對政府工作整體滿意度同比上升約13%，對全區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、市政管理等民生熱點領域服務滿意度平均提升了約17%。

（四）以技術韌性提升添動力，發(fā)揮數(shù)字賦能機制的保障性作用

傳統(tǒng)治理方式“不能有效突破原有體制的碎片化、斷層化、鏈條式格局，需以數(shù)字化思維通過力量和資源的融合，構建起網(wǎng)絡化、整體式、協(xié)同式基層治理體系”。在基層數(shù)字治理過程中，以數(shù)字賦能黨建，以黨建引領治理，激發(fā)各方內生動力，有效破解基層治理“九龍治水、各自為政”的難題，就是一種全新有效的治理方式。如，F(xiàn)區(qū)針對疫情精密智控需要，利用“民呼必應”基層治理服務體系，在“數(shù)據(jù)動態(tài)”模塊中，通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)共享中心，聯(lián)通區(qū)級統(tǒng)一地址庫、公安戶籍管理系統(tǒng)等基層治理平臺，歸集居民、房屋、車輛等相關數(shù)據(jù)，建立起涵蓋職業(yè)、年齡、政治面貌等101項村（居）民身份標簽，房屋地址、面積、業(yè)主等17項房屋管理信息，號牌、車主、進出小區(qū)時間等9 項車輛動態(tài)數(shù)據(jù)的社會治理數(shù)據(jù)庫。以此為基礎，通過對比碰撞人員信息和所有高清攝像采集數(shù)據(jù)，建立算法模型，開發(fā)重點人員小區(qū)內軌跡追蹤、健康碼紅黃碼人員進出小區(qū)預警等疫情防控功能，為基層黨組織精準動員防疫力量等提供了數(shù)據(jù)支撐。

三、優(yōu)化路徑：基層治理共同體韌性功能的實現(xiàn)

現(xiàn)代社會是一個高度復雜的社會。基層治理共同體的行動邏輯應是發(fā)揮多元主體的同頻共振作用，既要從結構性機制入手，搭建國家、政黨與社會、民眾之間合作互動的制度框架，也要以程序性機制作保障，為多元主體廣泛參與提供便捷有效的渠道，達到“價值共識凝聚耦合、制度創(chuàng)新豐富實踐、多元主體利益整合、科技支撐技術賦能”的目的。

（一）價值共識，以系統(tǒng)治理機制打造幸福共同體

基層韌性治理共同體通過黨建統(tǒng)領、系統(tǒng)集成、高效協(xié)同、整體推進的方法貫穿到基層治理的全過程，實現(xiàn)國家、社會與公民的良性互動。一是強化頂層設計。面對不斷變化的社會環(huán)境，在社會治理過程中，要堅持和加強黨的政治引領、組織引領和制度引領，從治理領域、治理主體、治理法規(guī)、治理制度、治理方式等方面進行全方位系統(tǒng)規(guī)劃，只有實現(xiàn)多元主體嵌入、系統(tǒng)資源整合、治理行為優(yōu)化、職責邊界清晰，才能不斷提升治理韌性和治理效能。二是強化源頭治理?；鶎由鐣卫肀仨氉⒅貜脑搭^上防范化解重大安全風險，在突發(fā)事件、公共安全、群眾信訪、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡輿情等方面著眼著力，開展風險監(jiān)測和預警，堅持常態(tài)管理和非常態(tài)應急相統(tǒng)一，提高區(qū)域內整體治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性。三是加強協(xié)商治理。服務群眾是基層政府的治理目標，以實用和務實為導向讓居民充分參與，通過民主協(xié)商機制嵌入治理過程，提升居民體驗度，激發(fā)居民活躍度。對于治理過程中出現(xiàn)的新問題、新矛盾和新分歧，繼續(xù)組織利益相關方進行民主協(xié)商，把“民辦”和“民議”動態(tài)持續(xù)地結合起來，推動形成基層微治理。

（二）生態(tài)整合，以柔性治理機制打造有機生命體

構建黨領導下的政府、市場、社會組織、公民等協(xié)同共治的基層治理生態(tài)體系，使其具備高效穩(wěn)定、高度適應和行動一致的治理韌性，切實增強基層社會治理的組織力，真正實現(xiàn)就地解決問題。一是堅持黨建引領。由黨委牽頭開展基層治理工作可加強基層的資源調配能力，引導各方主體有序參與基層治理，特別是要建立以社區(qū)黨組織為主導的社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)、志愿者在基層治理的有機配合和聯(lián)動機制，化解“碎片化”治理困局。二是激發(fā)社會活力。推動“放管服”改革，建立社會組織孵化基地，鼓勵和引導社會組織的自主性和積極性，整合各類資源構建聯(lián)動機制，建立社會力量參與治理服務的統(tǒng)一端口，發(fā)揮其凝聚社會共識、傳遞社會需求和提供社會服務的功能。三是擴大群眾參與。引導群眾開展自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督，提高基層治理群眾參與度，把主場和主動權交給群眾，零距離議事、面對面溝通，實打實回應群眾關切；同時，通過網(wǎng)絡平臺建設，實現(xiàn)遠程協(xié)商民主，推動實現(xiàn)基層治理扁平化。

（三）制度重塑，以創(chuàng)新治理機制打造社會聯(lián)合體

注重基層治理空間層次性，打造權責明晰、高效聯(lián)動、上下貫通、運轉靈活的基層治理韌性制度體系。一是實現(xiàn)上下聯(lián)動。建構“縱向到底、橫向到邊”的基層治理網(wǎng)格系統(tǒng)，在橫向上構建“黨委領導、政府負責、群團助推、社會協(xié)同、居民參與”的韌性基層治理共同體的最大同心圓；在縱向上著力打造韌性治理協(xié)同鏈，明確基層黨委政府、社區(qū)黨委會、居委會以及業(yè)委會等不同基層治理主體的職責功能和職能界限。二是強化思維韌性。以發(fā)散性思維推動社會治理，其過程體現(xiàn)為“問題研判-制訂方案-征集民意-實施與反饋”，廣泛收集民意，獲取更多的治理方案。三是加強流程再造。以“全周期治理”理念為指導，從源頭、過程和結果等三個維度加強精細化韌性治理，強化事前、事中、事后全流程共建共治的實現(xiàn)路徑。

（四）技術賦能，以數(shù)據(jù)治理機制打造數(shù)字融合體

在萬物互聯(lián)的數(shù)字時代，必須持續(xù)優(yōu)化社會治理效能，加強數(shù)字治理應用場景，加快數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡化、智能化平臺建設，積極拓展基層社會治理新空間。一是強化治理預警。健全完善一體化信息采集、會商研判、指揮調度、應急處置的綜合指揮服務體系，提升基層安全類數(shù)據(jù)的采集、匯總、應用能力，提升全時空、全地域安全預警預報、防控指揮能力，有效解決預警信息發(fā)布的“最后一公里”問題。二是優(yōu)化信息分析。為破解治理碎片化問題，在整體性治理范式下，通過打破信息壁壘、及時有效共享數(shù)據(jù)，形成跨部門、跨區(qū)域、跨領域的合作，實現(xiàn)社會治理諸多問題最多跑一次、一網(wǎng)通辦。三是實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術，構建大數(shù)據(jù)驅動的全時空全場景基層治理服務平臺，實現(xiàn)信息孤島的無縫對接，構建大數(shù)據(jù)公共安全部門合作機制，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，以數(shù)據(jù)驅動倒逼線下基層治理變革。