農村宅基地使用權流轉制度創新研究※

○ 張元慶

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，要堅決防止兩極分化，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益，保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵農民依法自愿有償轉讓土地。

目前，我國農民人均收入水平相較城市居民還存在較大差距。國家統計局統計數據顯示：2021年，全國農村居民人均可支配收入為18931元，僅占城鎮居民人均可支配收入的四成左右。土地作為重要資源，是助力農民增收的重要載體，也是全面推進鄉村振興和實現共同富裕的基礎。現階段的公有制體制下，我國農村宅基地產權歸農村集體組織所有，農民擁有宅基地的使用權。在城市化進程中，大量農村青壯年涌入城市打工，加之土地資源規劃的不合理，農村出現了“空心村”等現象，農村宅基地使用權的自由流動顯得越來越迫切。此外，在我國逐步消除城鄉差別、大力實施鄉村振興目標的背景下，促進土地資源充分流動也是大勢所趨。研究農村宅基地使用權流轉制度創新對統籌城鄉發展、助力共同富裕有重要意義。

一、我國農村宅基地使用權流轉的現實困境

（一）立法針對性不足，宅基地流轉束縛較多

目前，我國在農村宅基地的使用與轉讓方面的立法缺乏針對性。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”可見，我國現行法律禁止宅基地使用權單獨轉讓，且根據“地隨房走”原則，農村宅基地僅限于村集體組織內部成員間流轉，這些規定從法律層面直接限制了宅基地的流轉范圍，難以有效發揮出市場的作用。在現有法律框架下，農民無法擁有集體土地的所有權，使用權和流轉權又受到一定程度的限制，這一現狀不適應新時代生產要素市場化流動的基本要求。

我國雖然已經開展了部分宅基地使用權流轉試點、出臺了一些政策支持，包括集體經營性建設用地入市的試點等，但集體經營性建設用地入市的立法依然缺失，依然沒有解決生產要素在城鄉之間充分流動的問題。要大范圍實現農村宅基地使用權流轉是一個艱巨的任務。長期的土地公有制和集體所有制下，全國范圍內存在眾多“小產權房”等特殊情況，雖然我國城鄉二元結構正不斷解體，但因為制度環境等因素形成的路徑依賴現象依然非常突出，使立法改革創新面臨巨大成本。

（二）土地產權制度設計不完善，法律層面所有權主體虛位

宅基地使用權本質上屬于私權，但國家基于公共利益視角進行了公權干預與介入，導致法律意義上的產權主體虛位。宅基地使用權作為一種特殊的產權，想要以合法的方式進入市場流轉，就必須要通過國家征收的形式進行。宅基地產權主體是村集體經濟組織等組織，宅基地使用權流轉的對象又必須是本集體內部人員。目前我國農村集體經濟組織不具備法人資格，因此，現有制度背景下，村集體組織作為宅基地產權主體的規定存在法律意義上的虛位現象。

在具體實踐中，村集體組織和村集體經濟組織等擁有宅基地所有權，從決策過程和決策結果來看，村民往往無法全員參與決策，只能由村委會等集體組織代為管理。這種委托-代理模式存在嚴重的漏洞，容易滋生村干部的“尋租”和“道德風險”等問題，嚴重阻礙農民土地財產權的獲得。在全國范圍內的案例中，集體土地被租被賣、村民無法獲得收益的案件屢見不鮮，也證明了這種風險的存在。

（三）缺乏統一的流轉市場，流轉效率低下

現階段，為提高土地流轉效率，各個地區在嘗試建立土地流轉市場。但事實上，由于制度障礙，各個地區的土地市場并不健全，規模較小，更無法形成更大規模的全國性統一市場，可流轉土地也受到更多限制。加之缺乏統一的土地價值衡量標準，嚴重阻礙著全國統一市場的形成。宅基地流轉需要提前核算，過程復雜，需要第三方專業機構參與，農民是無法單獨進行這項活動的。相應的，由于分散的流轉市場，農戶若要獲取足夠的信息，就要花費大量時間和精力，增加了成本，也必然導致交易費用上漲，這進一步影響到了土地資源的優化配置。

在各地開展的宅基地使用權流轉試點進程中，屢屢發生權益結構失衡現象。雖然各地政府征地后給予了當地農民一定的生存性補償，但沒有讓使用權所有者的發展權益得到充分的保障。即便是受大眾追捧的“地票”形式，它所給農民的利益分配也僅限于前期的補償。加上政府和農戶信息不對稱，農戶很難享受到土地增值收益。

二、創新農村宅基地使用權流轉制度的建議

（一）完善立法，破解宅基地流轉束縛

要提升農村宅基地使用權流轉效率，就要解決立法針對性不足的問題，只有在健全的法律框架保障下，農村宅基地流轉才能變成一種有效的激勵機制，同時保護農民合法權益，有效增加農民的土地財產收益。首先，應完善《中華人民共和國土地管理法》中有關宅基地流轉的限制條款，盡可能擴大農村宅基地流轉交易范圍，確保農民土地財產的可得性。其次，加快集體經營性建設用地整體入市試點和相關立法，解放更多土地資源，增加農民財產性收入。最后，還需要在立法中明確宅基地使用權人所享有的宅基地財產權范圍。在現有法律體系中農民依法享有集體土地的使用權和收益權，但因為不具備所有權，在實踐中存在使用權人對宅基地處分權和收益權束縛問題，急需在立法中做出明確規定。

（二）完善土地所有權制度，賦予宅基地所有者法人資格

長期以來，農村集體組織和農村集體經濟組織等宅基地所有者不具備法人資格，而農民對宅基地的使用權又存在諸多限制，導致農民在宅基地流轉中困難重重。要解決“地隨房走”原則的宅基地流轉障礙，就應進一步完善我國土地所有權制度，賦予宅基地所有者的村集體組織和集體經濟組織等法人資格，包括應進一步明確和細化法律層面的農村集體組織和農民集體經濟組織等的法人地位和范圍界定，如宅基地所有者的村集體組織具體包括哪些，哪些土地由哪些具體的村集體組織所有，該組織的法人代表是誰等。這是農民可以擴大宅基地流轉范圍的法律前提和基礎，也是解決我國農村土地制度中所有者法律虛位的必然選擇。通過賦予宅基地所有者法人資格，可以實現在宅基地轉為經營性建設用地過程中農民經營性建設用地整體入市的困境，也能實現適當擴大農村宅基地流轉范圍的目標，還可以有效杜絕眾多委托-代理中的道德風險問題。

（三）建立統一的宅基地流轉市場，提高土地資源利用效率

要破解我國農村宅基地困局，實現鄉村振興和共同富裕，應打破土地作為重要生產要素的流動限制，建立全國統一的宅基地流轉市場。可采取漸進式改革方式，先統一各地區農村宅基地使用權流轉市場，再進行全國統一的城鄉一體化宅基地流轉市場建設。充分運用市場機制作為資源配置手段，實現土地要素在區域之間自由流動，提升土地要素流轉效率。同時，對宅基地使用目的進行規制，如規定單一主體使用宅基地數量，且對宅基地使用進行持續監督。另外，在完成宅基地確權工作之后，還可以通過宅基地租賃、置換和股份制改革等多種方式增加農民宅基地財產性收入。