關于“飛地”共建園區的文獻綜述研究

湯麗麗

（江蘇航運職業技術學院，江蘇 南通 226010）

0 引言

“飛地”早年曾被作為國外礦產資源和部分農產品的生產和初加工基地，其資本、技術和市場依賴于外資，而土地、勞動力則依靠當地。“飛地經濟”是兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。進入21世紀，“飛地經濟”作為一種新興的空間重構策略逐漸被國家、區域和城市重視。2015年12月，國家發展改革委發布《關于進一步加強區域合作工作的指導意見》，提出支持有條件的地區發展“飛地經濟”。2016年3月，國家“十三五”規劃綱要提出通過發展“飛地經濟”等方式，創新區域合作機制和互助機制。2017年6月，國家發展改革委等八部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，進一步提出創新“飛地經濟”合作機制，積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配等方面的新模式。2021年3月，國家“十四五”規劃綱要提出鼓勵探索共建園區、“飛地經濟”等利益共享模式。“飛地經濟”有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏的局面，有利于推動行政區管理向區域協同治理轉變，有利于建立區域產業鏈和供應鏈。共建園區作為城市間經濟協作的載體和平臺，在推進區域均衡發展戰略中發揮了重要作用，已經成為“飛地經濟”模式的成功典范。本文將對“飛地經濟”發展現狀進行簡要闡述，通過梳理共建園區的形成機制、對區域發展的作用、治理模式等方面內容，尋求“飛地”共建園區發展新的研究點，以期為推動“飛地經濟”可持續發展提供參考材料。

1 “飛地經濟”發展現狀

“飛地經濟”是兩個行政區突破體制機制限制，采取跨區域行政管理和經濟開發，最終實現兩地資源互補、互利共贏的合作發展模式。第一，諸多行政區域當前發展正在從“單中心”向“多中心”轉變，區際要素流動逐漸增多，傳統的“行政區行政”方式已不能滿足區域一體化發展的時代要求，“飛地經濟”有利于推動行政區管理向區域協同治理轉變。第二，“飛地經濟”跨越行政管轄或國界空間與當地的優勢結合，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏，有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏的局面。第三，“飛地經濟”推動實現土地、政策、創新等要素跨區域重構，既能促進區域產業的合理分工，又有利于完善產業鏈，在結構升級、梯度發展上促進“飛入地”產業集群發展。“飛入地”與“飛出地”間的經濟活動，一定程度上會促進生產、流通、消費跨區域流動，有利于逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

“飛地經濟”通常會依托園區或特定區域來發展，主要有以下幾種模式。

1.1 國家政府主導共建模式

主要由國家之間簽署政府協議，經濟較發達的國家采用外商直接投資等模式，將加工制造業等向其他國家轉移。例如，中國和新加坡兩國政府簽署協議，共建蘇州工業園。蘇州工業園主導產業以外資加工為主，在管理模式上有選擇地借鑒新加坡經濟發展和公共管理方面的經驗。隨著制造業水平的不斷提升，我國也在積極尋求海外合作，共建具備資源優勢和成本優勢的“飛地”。

1.2 地方政府主導共建模式

主要由地方政府開展合作，推動產業由經濟發達地區向經濟不發達地區轉移。通常是由雙方政府聯合成立投資公司，按市場化開發管理，稅費由兩地協商共享。地方政府聯合共建可分為省內合作和跨省合作兩種模式。例如，廣東省中山市與河源市以省內合作模式共建工業園區，兩市采用“聯手建設產業轉移園區聯席會議”制度，共同成立園區管委會，稅收留成部分采取五五分成。

1.3 園區主導建設模式

根據園區與“飛入地”的關系，可分為直營式、兼并式、合作式3種形式。直營式是指園區通過“飛地”擴大規劃面積，“飛地”享受原有的稅收優惠和政策支持，例如上海漕河涇新興技術開發區在閔行區擴建浦江高科技園等。兼并式是指發展狀況良好的園區兼并整合經營不善的園區，采用托管的方式擴展發展空間，例如余姚經開區異地整合濱海產業園、遠東工業新城等。合作式是指園區與“飛入地”政府進行協商合作，由發展狀況較好的園區輸出管理經驗，“飛入地”政府以土地價格入股等方式參與園區的具體運作，例如武漢江漢經開區江北民營科技園與東西湖區合作共建高橋園等。

1.4 企業主導建設模式

一是龍頭企業牽頭建設。由企業在其他地區建立較大規模的生產基地，并按照當地慣例建設開發管理，帶動“飛入地”的經濟發展。二是企業之間合作共建。處于產業鏈不同環節的企業，通過資源優勢互補，合作建設“飛地”。例如，寧波中策動力機電集團與華人財團李氏機構合作，在尼日利亞建設中策工業園區，由寧波中策在園區建設電力設備制造廠、修造船廠、水泥建材廠等，同時積極將國內合作伙伴引入園區，在非洲修建空調制造廠等，推動優勢產能向海外轉移。

在一系列政策的引導和鼓勵下，我國一些省市對“飛地經濟”展開了有益的探索。首先，發展規模顯著提升。各省市開展了不同形式的“飛地經濟”實踐。從地區跨度上看，包括市內跨縣共建產業園、省內跨市共建產業園、省際合作共建產業園等形式。截至2019年底，我國各類國家級開發區共有628家，省級開發區2 053家，各類產業園區15 000多個，其中飛地型經濟園區800多個，對中國經濟的貢獻逐漸增大。其次，空間布局逐步優化。從區域視角看，我國長三角、珠三角地區及四川、遼寧等省的“飛地經濟”發展較好，中西部省市飛地經濟發展快速崛起。第三，運行機制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產業有效對接成為共識，各地在產業轉移過程中實施產業鏈共建，例如深汕特別合作區、淮安鐵嶺工業園等。二是政府統籌、市場運行成為“飛地”管理的有益探索，例如蘇州工業園、光谷黃岡科技產業園等通過成立園區管理平臺公司，建立市場化運作模式。三是“反向飛地”成為“飛地經濟”的創新風向標，一些經濟欠發達地區開始在發達地區建立園區，例如成阿工業園、甘眉工業園等。

2 共建園區相關研究進展

在2004年后，關于“飛地經濟”、共建園區的相關研究逐漸增多，對于概念的界定也逐漸寬泛起來。“飛地經濟”最初起源于京津冀、珠三角和長三角等地區，現已成為欠發達地區引進發達地區項目、資金、人才、技術和管理等要素的重要途徑和有效方式。例如，浙江的“山海協作工程”、江蘇的“南北共建園區”、安徽的“南北合作共建園區”、深汕的特別合作區等實踐的成功，為我國“飛地經濟”的發展樹立了典范。2019年11月江蘇省委省政府印發《關于推動南北共建園區高質量發展的若干政策措施》，賦予共建園區新目標、新任務，共建園區的重要性日益凸顯。

2.1 共建園區形成機制研究

相關學者主要從政府和市場對共建園區形成機制進行論述。一是政府主導政策推動。蔣費雯和羅小龍（2016）對江蘇省南北共建園區的個案進行分析，認為共建園區的形成是由于政府主導基礎上及資本的集聚，進而產生了跨界治理和跨域生產關系[1]。費文博、余力宏和葉曉佳（2020）利用實證檢驗的方法，對江蘇省不同時期出臺的相關政策進行檢驗，認為政府在不同時期頒布的政策對于園區的擴張有正向作用，并且有助于區域經濟一體化進程[2]。高幸等（2021）基于“飛地經濟”模式的內在屬性，探究我國“飛地經濟”的運行機制[3]。二是市場合作共贏發展。由于要素約束及產業轉移等原因推進兩地市場協作互利共贏。DAVID H．KAPLAN（1997）認為“飛地經濟”是一種特殊的民族經濟，應該提供與主流經濟相等的機會[4]。羅小龍和沈建法（2006）提出這種城市合作創新的產物——共建園區可以被看作是跨界的城市增長，出現城市間園區共建的新現象主要是長江三角洲的一些城市出現了資源匱乏緊缺的問題[5]。我國在優化經濟布局、轉變發展方式的進程中，加快推進產業轉移是重要議題。吳素春（2013）認為“飛地經濟”模式的發展可以解決產業轉移過程中出現的規模、資金、人員及產業集中度等問題[6]。李猛和黃振宇[7]（2020）認為“飛地”合作要賦予發達地區更大的管理權限，實現從“雙方各管”向“一方主導”的轉變[2]。張貴（2021）對“飛地經濟”的發展邏輯和機制進行了探索[8]。

2.2 共建園區對區域發展作用研究

學者主要從促進區域經濟發展和推動區域經濟一體化加以闡述。呂衛國和陳雯（2013）在滬蘇通三角區產業經濟一體化的研究中指出隨著市場化的加強及地區政府間合作愈發密切，三地應共同構建新興產業發展的良好環境，在產業創新方面展開深度合作，以此進一步推進區域一體化[9]。胡俊峰和楊鳳華（2014）針對蘇中蘇南城市園區共建進行研究時指出，蘇中城市與蘇南城市的區際合作基于優勢互補、互利合作，以共建園區為平臺載體，有利于蘇中在新時期快速崛起發展，同時也對江蘇省區域經濟協調發展起到至關重要作用[10]。李琳（2020）指出園區共建的方式是促進區域協調發展的重要途徑，通過在經濟發展差異較大的城際之間開展“飛地經濟”模式合作，優化各類資源要素的配置，可突破行政區域邊界，實現兩地合作共贏[12]。李猛和黃振宇（2020）提出飛地經濟在促進區域協調發展將發揮重要作用，在未來園區共建發展上應該專注于更加高質量的發展[7]。沈雪庭和劉孝斌（2020）提出了產業融合視域下德清縣“飛地經濟”的發展策略[12]。費文博、于立宏和葉曉佳（2020）運用對稱性破裂模型進行研究，基于城市間產業轉移角度解釋共建園區對區域經濟一體化的作用，認為園區的設立能夠促進城市間的產業轉移，進而對區域經濟一體化起到正向作用[2]。劉孝斌（2021）[13]提出了優化“飛地經濟”促進國內國際“雙循環”的主要途徑[4]。

2.3 共建園區治理模式研究

李駿陽和夏惠芳（2006）對開發區“飛地經濟”的運行進行研究，概括出直營、兼并和合作3種運行模式[14]。楊玲麗和萬陸（2012）在以江蘇省南北掛鉤共建園區為代表的“飛地經濟”模式研究中，將共建園區的模式劃分為政府主導、企業主導、對口援建及本土合作4種[15]。楊玲麗（2015）還認為在園區共建成功后政府應及時脫手，按照市場化方式運作園區，并探討如何利用合法性機制及效率機制建立園區的治理模式[16]。蔣費雯和羅小龍（2016）將園區合作共建空間的治理模式歸納為3種：封閉式、松散式和企業化，并且分析探究了不同模式下園區發展的效果[1]。王璇和鄶艷麗（2021）[17]從空間生產的尺度和地域雙重理論視角對深汕特別合作區進行分析，認為尺度和地域共同推動了“飛地經濟”的發展[5]。夏茜（2021）對新發展格局下共建園區的高質量治理模式和路徑進行了分析[18]。

3 研究述評

總體看來，共建園區的探索還在逐步推進，關于共建園區研究的文獻逐年豐富，大量研究成果被應用于實踐之中。國內研究對象多為省域內兩地或跨省域兩地合作共建“飛地”園區。國內越來越多的學者對共建園區形成歷程、形成機制進行討論，還有學者著重研究治理模式、合作運營機制，并對當前共建園區對我國經濟發展、長三角一體化、區域協調發展的作用深入探討。但是，已有研究還未從共建園區所面對的新發展階段、新發展格局等視角進行分析，在高質量發展背景下如何實現共建園區的可持續發展問題還有待進一步探索。

4 研究展望

從國內研究來看，由于數據采集和整理困難、研究方法單一等問題的存在，所以學者們過多局限于微觀層面，注重單個或多個案例、模式的對比研究，而對宏觀層面的實證分析及理論研究缺少實質性的進展。此外，現有相關實證研究文獻較少，大多從發展模式入手，以案例分析歸納、探究其內在機理。短期來看，共建園區能否達到預期成效？長期來看，共建園區能否給飛入地區帶來可持續的發展？如何通過兩地之間的利益協調機制，避免飛地雙方由于利益分配出現分歧，實現長效發展？部分地區高污染產業出于環境保護的目的被迫遷至“飛入地”，“飛入地”的環境又該如何保障？如何在“飛地經濟”中融入生態發展的理念？這一系列的問題都有待進一步深入探索。