疾病預防控制快速響應機制的挑戰與思考

李雪瑩 荊麗梅 張惠文 王靜蓉 何江江 金春林

摘 要 新冠肺炎疫情對全國衛生相關系統既是一次難度極高的挑戰，也是總結經驗教訓、提升應對突發公共衛生事件應急響應能力的契機。習近平總書記強調要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系，完善重大疫情防控體制機制是健全公共衛生應急管理體系的重要支撐。本文以經驗事實為依據，通過文獻綜述系統梳理典型國家和地區突發公共衛生事件快速響應的經驗和教訓，結合專家咨詢分析目前疾病預防控制快速響應機制的主要問題和挑戰，并從網絡直報系統和信息互通等方面提出思考與建議，為建設運轉高效響應及時的疾病預防控制體系和快速響應機制提供決策參考。

關鍵詞 疫情防控；公共衛生；應急響應

中圖分類號：R19 文獻標志碼：A 文章編號：1006-1533（2022）04-0003-04

基金項目：上海市公共衛生三年行動計劃項目（疾病預防控制體制機制創新研究- GWV-11）子課題（疾病預防控制體系快速響應機制研究）。

Challenges and reflections of the rapid response mechanism of disease prevention and control

LI Xueying1， JING Limei1， ZHANG Huiwen1， WANG Jingrong1， HE Jiangjiang2， JIN Chunlin2（1.School of Public Health of Shanghai Traditional Chinese Medicine University， Shanghai 201232， China； 2. Hygiene and Health

Development Research Center/Institute of Medical Science and Technology Information of Shanghai 200040， China）

ABSTRACT The COVID-19 epidemic is not only an extremely difficult challenge to the national health-related system， but also an opportunity to summarize experience and lesson and improve the ability to respond to public health emergencies. General Secretary Xi Jinping stresses that improvement of the major epidemic prevention and control system and mechanism， improvement of the national public health emergency management system， and improvement of the system and mechanism of major epidemic prevention and control are the important supports for improving the public health emergency management system. Based on experience and facts， this paper systematically combs the experience and lessons of rapid response to public health emergencies in typical countries and regions through literature review， combines with expert consultation， analyzes the main problems and challenges of the current rapid response mechanism for disease prevention and control， and puts forward thoughts and suggestions from the aspects of network direct reporting system and information exchange to provide decisionmaking reference for the establishment of an efficient and timely response to disease prevention and control system and rapid response mechanism.

KEY WORDS epidemic prevention and control； public health； emergency response

2019年12月以來的新型冠狀病毒肺炎（新冠肺炎）疫情是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件[1]，在威脅公共健康的同時對全國衛生相關系統既是一次難度極高的挑戰，也是總結經驗教訓、提升應對突發公共衛生事件應急響應能力的契機。習近平總書記強調要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系，完善重大疫情防控體制機制是健全公共衛生應急管理體系的重要支撐。在應對突發公共衛生事件過程中，我國的應急管理體系不斷演化，法律保障、應急響應機制、信息溝通機制都有很大改善，但與此同時，也暴露出監測網絡不合理、信息互通不高效、信息化程度不高等一系列亟待優化的問題。因此，本研究以經驗事實作為依據，通過文獻綜述總結典型國家和地區的應急管理經驗，結合專家訪談和咨詢，提出優化我國應急管理體系的建議。

1 典型國家和地區經驗

根據不同國家和地區的特征和典型性，國內主要聚焦香港和臺灣地區，國外主要梳理日本的縱向三級網絡、橫向多機構合作的綜合監測及應對體系，韓國的“雙路徑、交叉式”應急管理體系，新加坡的家園危機管理系統，美國的聯邦-地區衛生應急系統和德國的以州為主、屬地管理的應急管理體制。

1.1 國內經驗

香港特區應急管理組織機構是以行政長官為首的保安事務委員會，遇到突發事件時由政務司和財政司對危機管理的各個部門實行統一組織協調，其主要機構包括中樞指揮機構、執行機構、信息機構以及保障機構等。將突發事件分為緊急情況和危急情況兩種[2]，一旦發生突發事件，香港特區政府會啟動高效的應急處理工作，即限制涉及的部門和機構數目，限制緊急應變系統的聯系層次，授予緊急事故現場的有關人員必要的權力和責任。此外，政府幾乎對每個應急預案1年至少演練1次，通過演練提高政府的應急處置水平，每年可達30多次應急演練。

臺灣省最高衛生行政管理部門是衛生福利部，下設有中央健保局、疾病管制局、國民健康局等分支機構，其中疾病管制局負責各類疾病的防疫工作[3]。疫情期間為應對疫情變化，臺灣中央疫情指揮中心調升開設層級，成立“嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心”，一級開設的組織架構以“情報、作戰、后勤”3大范疇，下設10個執行分組進行各項防疫。并成立專家咨詢小組，設立研發組，加速相關產品開發[4]。建設基于互聯網的綜合信息平臺，向公眾與決策方提供實時信息[5]。

1.2 國外經驗

日本厚生勞動省在公共衛生應急管理體系中發揮核心領導作用，建立了“三級兩大系統”，即“中央-都道府縣-市町村”三級，“國家-地方”兩大應急管理系統，形成了日本突發公共衛生事件的應急管理網絡。分布在各行政區域的保健所作為專職技術性公共衛生行政組織，在應對突發公共衛生事件時發揮核心作用，與厚生勞動省形成上下協調關系，同時與地方政府、地方公共衛生中心、公安部門、醫療機構和教育部門等形成橫向合作關系[6]。地方應急系統中的地方保健所發揮著核心作用，遵循“日常防備”和“緊急事態”兩種機制，當急性傳染病等事件發生時，立即啟動“緊急事態”機制[7]。

韓國應急管理為中央及地方組成的“雙路徑、交叉式”應急管理體系。發生突發事件后，中央與地方協同開展應急管理，中央遵守“中央安全管理委員會-中央災難安全對策本部-中央事故處理本部和中央緊急救助控制團”三級管理體系，地方遵守“區域災難安全對策本部-區域晉級救援與控制團隊和救災志愿者”二級管理體系[8]。由疾病管理本部全權負責疫情事務處理，集中統一管理所有與傳染病有關的信息，協助相關機構對現場進行指揮、管控和支援。

新加坡建立了家園危機管理系統和國家傳染病中心，形成一個強大的危機管理框架，協調國家對策并進行資源配置[9]。新加坡疫情防控管理機構層級較少，職責分工明確，有效克服了多層級設置導致的管理效能遞減、條塊協同困難的問題。完備的醫療分級和轉診制度也在應對疫情中起到了決定性作用[10]。

美國聯邦層面管理機構美國衛生與公共服務部（Department of Health and Human Services，HHS）是主要的政府公共衛生行政部門。在突發公共衛生安全事件中，HHS負責指揮和協調各科研部門、社會部門以及醫院等公共衛生部門的反應和協作等方面的工作。美國各州都設有與HHS保持協作關系的衛生管理機構及公共衛生部門，是美國公共衛生體系的核心。美國還設有“國家戰略儲備”（Strategic National Stockpile，SNS）用于衛生應急的國家倉庫，各州與聯邦公共衛生機構合作制訂使用規劃。

德國公共衛生應急管理由“嚴重傳染疾病能力與治療中心”常設工作組負責，實行以州為主、屬地管理的應急管理體制，因此，各州政府是德國應急管理的主體。突發事件發生后，以州最高行政長官或內政部長為核心的應急指揮小組緊急啟動，有關部門以及專家參與決策指揮，統一調動政府以及全社會的力量。德國應對疫情的治理體系包括5個子系統，各個系統之間環環相扣、分工協作，形成一個有機整體，在抗擊新冠肺炎疫情過程中，取得了較好的治理效果[11]。

2 現狀與主要問題

2.1 監測網絡敏感程度不高，前移關口作用不明顯

2003年非典疫情爆發后，政府投資、中國疾控中心牽頭共同組建了一套覆蓋全國的傳染病與突發公共衛生事件監測信息系統，以便在醫院接診傳染病患者或疑似患者后，能夠快速上報、審核、分析和決策。近年數據顯示，各省市哨點醫院傳染病報告綜合質量呈現上升趨勢，但依然存在漏報和報告不完整的情況，無法反映突發疫情的全貌[12]，以二級、區級醫療機構居多[13]，主要有以下幾個原因：監測哨點布局和數量不夠合理；哨點醫療機構對傳染病監測工作的重視程度不夠；傳染病報告人員數量配置不足、人員變動頻繁工作連續性較差；臨床醫生傳染病疫情報告的意識較低；疾病診斷不明、信息填寫不完整等[14-15]。并且現行監測網絡系統主要針對特定傳染病種進行監測，在面對未知、少見、不明原因疾病還存在不足。

2.2 培訓效果不佳，缺少聯合性演練

定期進行針對性的傳染病培訓是目前提高基層醫務人員防病意識的主要手段，醫務人員作為防疫預警的第一道關口，第一時間發現異常并及時地、規范地上報是提高應急響應速度的著力點之一。但長期以來，“重醫輕防”現象普遍存在，三級醫院由于臨床工作壓力較大，醫護人員大多注重患者疾病的診治上而疲于應對相關內容的培訓；二級醫院診療經驗不足，存在預警意識淡薄、主觀上重視程度不高、傳染病相關知識儲備不足、對傳染病相關法律法規不熟悉等問題[16-18]，且僅接受知識培訓，缺少參加傳染病救援實踐或預警演練的經驗，無法有效提升突發傳染病的應急能力[19]。目前已有的應急演練局限于單個機構內部，而在實際應急響應工作需要通過多家單位的協作完成，缺少聯合多家醫療機構、涉及多部門、社會范圍的聯合性演練[20]。

2.3 信息化程度低，數據互通存在障礙

公立醫院與疾病防控部門之間存在的“信息孤島”現象，一定程度上造成疫情初期信息的缺失和延遲，無法充分發揮醫院的哨點作用。信息系統整合度較低也造成醫院系統無法與該地區其他醫院和疾病預防控制中心實現數據共享，能完全實現資源共享、實時溝通的信息平臺尚未建立。許多傳染病上報需要通過多套系統完成，并且多數流調工作依舊停留在較原始的紙筆形式，上報系統分散化加上信息散在化，無法高效整合已有的信息和資源，工作效率提升困難。

3 思考與建議

3.1 建立綜合監測模式，逐步提高哨點監測敏感度

亟需加強癥狀監測領域的相關研究與實踐，彌補現有疾病監測系統的缺陷，增強對傳染病和突發公共衛生事件的早期預警、監測和態勢感知的能力。綜合考慮醫療機構的診療水平、檢測水平、周邊患者特征等因素完善哨點醫院的布局，并將重大新發傳染病的預警能力作為完善監測網絡的重點，開展結合癥狀、暴露因素、數據信息等元素的綜合監測，形成多點觸發的監測模式，進一步提高傳染病監測的敏感度，發揮預警作用。

3.2 應急演練與理論培訓結合，逐步建立公共衛生應急演練制度

專業化培訓是提高應急管理能力的重要途徑[21]，應急能力培訓體系的建設，應當一方面針對一線醫務人員和領導管理層的分級和分類培訓，另一方面完善面向普通民眾的傳染病宣教。在原本理論為重的授課結合案例的傳統培訓方法的基礎上，將情景模擬、桌面推演、實戰演練等互動性和操作性強的培訓方式作為應急培訓的主要方法，通過演練及時發現問題，提高應急管理培訓的質量和效果，逐步提升應急流程的可靠性，全面提升整個社會的應急能力，最終建立以行動為導向，體現“黃金時刻”和“事件現場”應急管理原則的全鏈條、全社會范圍的演練制度。

3.3 加快公共衛生信息化建設，利用大數據整合有效信息

實現數字化使醫院信息資源高度共享已成現代化醫院的迫切需要，建議在現有信息系統基礎上，有效整合傳染病上報系統，將公共衛生信息系統與醫療機構、海關檢驗、檢疫等部門內信息整合互通，簡化上報流程，提高工作效率。利用大數據挖掘分析患者多方面信息，進行傳染病暴露史核查，輔助臨床醫生進行相應的診斷。通過擴展系統內傳染病上報功能，完整收集病例的生理和生化檢測報告、影像報告、疾病的暴露史等基本信息，實現傳染病病例信息報告撰寫的自動化。構建公共衛生信息互通平臺，實現“邊調查，邊報告”的傳染病疫情調查制度，提高傳染病報告效率，有助于傳染病的早預警、早發現、早隔離、早治療。

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