論監察從寬處罰建議的合理定位

王 譯

一、 引 言

2018年實施的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱為“監察法”)，整合了黨紀審查、行政監察與職務犯罪偵查，并通過第31條、第32條規定，賦權監察機關在職務犯罪調查終結時，可向人民檢察院提出從寬處罰建議。為表述上方便，本文統一將“監察機關作出的從寬處罰建議”簡化為“監察從寬處罰建議”，以期同檢察量刑建議做必要界分。有別于監察建議，監察從寬處罰建議在外觀上與刑事訴訟法層面的“量刑建議”的部分特征相接近。從法規范上考察，監察從寬處罰建議源自監察法第31條的規定，是指監察機關在“涉嫌職務犯罪的被調查人主動認罪認罰”的情形下，依照法定程序提出的“從寬處罰的建議”。監察從寬處罰建議作出的前提是滿足職務犯罪調查終結的時間條件，因而在銜接刑事訴訟的過程中會與檢察機關量刑建議形成重合。由于監察從寬處罰建議的作出依據源于監察法規范，因而涉嫌職務犯罪的被調查人如欲在調查終結時獲得從寬處罰建議，其應在調查程序啟動之際滿足主動認罪認罰的基本情形，具體包括如下條件：第一，涉嫌職務犯罪的被調查人主動認罪認罰；第二，主動投案，真誠悔罪，積極配合調查工作，積極退贓或者有重大立功情形；第三，主動檢舉揭發，查證屬實的，或者提供重要線索，有助于調查其他案件的情形等。

但是，從我國刑事訴訟認罪認罰從寬制度內涵形成過程來看，認罪認罰從寬制度中的“認罪”應當滿足“實體法+程序法+證據法”三重意義，如此方可符合認罪認罰從寬語境下的“認罪”要求；同時，“認罰”也應當涵蓋“肯定性行為”和“禁止性行為”兩方面內容。(1)參見孫長永：《認罪認罰從寬制度的基本內涵》，載《中國法學》2019年第3期。對于犯罪嫌疑人有能力、有條件但拒不退繳贓款贓物或者拒不賠償被害人經濟損失的，或者隱匿、轉移財產逃避財產刑執行的，均不屬于真實的“認罰”行為。換言之，從禁止性行為中的實體認罰情形來看，當犯罪嫌疑人在職務犯罪中存在為逃避刑罰制裁，隱瞞真實信息而逃避相應罰金刑的故意行為時，即不能作為“認罰”的情形對待。監察從寬處罰建議包含于監察職務犯罪調查程序之中，但該程序在本質上卻脫離刑事訴訟法的評價。進一步從“從寬處罰”的內涵與效果來看，其既包含著移送檢察機關提起公訴的有罪認定，又指明了在職務犯罪調查階段“認罪認罰從寬”的必要性與合理性。這就引出了一系列問題：監察從寬處罰建議如何與檢察量刑建議等在內容、限度上進行界分；監察從寬處罰建議的效果和作用對象能否涵蓋法院；當移送審查起訴后，刑事司法機關能否通過對監察從寬處罰建議的實質審查實現程序上的規制，即從結果上防止監察從寬處罰建議的濫用？這些問題歸根結底還是監察從寬處罰建議的合理定位問題。為回應這些重大問題，本文擬對監察從寬處罰建議的基本內涵、理論假設和價值立場展開分析，進而辨析與之相關的若干關聯概念，最后闡述其在刑事訴訟中的應然司法意蘊。筆者期待本文的研究能為職務犯罪調查中認罪認罰從寬的學理延伸提供些許有益的參考。

二、 監察從寬處罰建議性質的初步厘定

監察從寬處罰建議的“從寬”，體現了監察機關履行調查職能的處置功能。基于“黨政合署”的國家監察機構特質，為體現監督執紀“四種形態”中的第四種形態，即“紀法銜接”的要求，監察從寬處罰建議的內涵分析需從國家監察的政治屬性與刑事司法的程序屬性兩方面予以展開，在多重理論假設的辨析取舍中，明確“監察—刑事司法”銜接過程中的“從寬處罰”的內涵限度與價值立場。

(一) 監察從寬處罰建議的基本內涵

監察從寬處罰建議從內涵上至少應涵蓋三個層面。其一，在作出主體上，應明確排除職務違法調查部門。監察從寬處罰建議應由負責職務犯罪調查的部門作出，其同時擔負出具相應證明材料的義務。在程序啟動的主體上，監察機關的內部存在著職務犯罪調查與職務違法調查的區別，其根源在于“從寬處罰”屬于刑事處罰而非監察處置，從而僅能在職務犯罪調查階段呈現出類似刑事犯罪的“偵查”效果。其二，在作出程序上，職務犯罪調查部門應于調查終結后報送監察機關內部或上級監察機關職務犯罪調查部門，對從寬處罰建議之客觀性與必要性進行審查。其三，在內容限定層面上，應將為證明被調查人具有從輕、減輕處罰之情節而收集的證據材料作為提出建議之依據。

從現行監察規范文本可知，監察從寬處罰建議有著實現“實體從寬”效果的部分特質，但不能認為其可以同步實現“程序從簡”的效果。從刑事訴訟程序運行的一般規律可知，“實體從寬”和“程序從簡”應具備法理上的正當性基礎。這根源于“刑事協商”理論。由德國的職權進行主義的刑事訴訟構造理念可知，職權調查原則賦予法官自行調查案件證據與發現真相的權力，不受訴訟參與一方的主張或說明的限制，也不能由訴訟當事人一方自由處分訴訟標的，從而呈現實質的真實主義。而由傳統的對抗式訴訟模式與協商式訴訟模式之間的沖突可知，“實體從寬”與“程序從簡”應以刑事訴訟程序的運行為前提，即從權利處分的協商層面，經由刑事追訴程序方能實現實質的訴訟權利處分效果。立法機關通過簡化訴訟環節的方式在簡易程序的基礎上增加了速裁程序，這有力地拓寬了認罪認罰從寬制度的適用范圍，使得刑事訴訟程序避免了復雜而又高成本的繁瑣程序。(2)檢察機關主導的認罪認罰從寬程序既包括實體上刑罰裁量從寬的求刑建議，也涵蓋程序從簡的程序處分效果。參見卞建林、謝澍：《職權主義訴訟模式中的認罪認罰從寬》，載《比較法研究》2018年第3期。但是，監察職務犯罪調查程序并非屬于刑事訴訟范疇，因而監察從寬處罰建議的內容不應過早地體現刑事訴訟中的“量刑協商”性質。

我國現行立法文本雖規定了監察從寬處罰建議作出的時間節點為“移送人民檢察院時”，但并未明確是否可以同時向法院作出。筆者認為，此處應當理解為允許監察機關向法院作出從寬處罰建議。從監察立法的目的性擴張解釋視角，將監察從寬處罰建議移送人民檢察院的規定，并非意在阻止法院知曉從寬處罰建議的內容。移送審查起訴僅作為監察機關作出從寬處罰建議程序的起始節點，而非終止節點。根據“移送”可知，在裁判生效以前，法檢機關均可成為監察從寬處罰建議的接收主體，并據此對審查起訴、提起公訴和審理裁判產生相應的影響。

從“實體從寬”和“程序從簡”的兩大要求出發，認罪認罰從寬并不是檢察機關獨占的程序處分權，而是自偵查或調查之日起，認罪認罰從寬的事由便可以形成。(3)參見郭華：《“從寬”系譜中認罪認罰從寬的位序與程序安排》，載《中國刑事法雜志》2020年第5期。盡管2018年刑事訴訟法修正案確立了認罪認罰從寬制度，但這并不意味著職務犯罪調查階段的認罪認罰情形應排除在外。從“犯罪嫌疑人自愿如實供述罪行，承認指控犯罪事實，愿意接受處罰”的立法表述中可知，職務犯罪屬于監察調查的程序范疇，但涉嫌職務犯罪的被調查人也應在刑事訴訟層面被納入“犯罪嫌疑人”的范疇。由此，監察從寬處罰建議中的“實體從寬”包含了量刑建議的實體內容，也包含了免去法庭調查和辯論的簡化訴訟程序的內容。尤其是在程序簡化的實際運行過程中，司法實踐存在著“簡易不簡”和“速裁不速”的現實問題，甚至還包括案件審理局限在簡化庭審環節，證明標準的適用機械僵化，訴訟程序簡化的審批程序過多以及裁判文書的重復繁瑣等一系列問題。(4)參見李勇：《認罪認罰案件“程序從簡”的路徑》，載《國家檢察官學院學報》2019年第6期。從2019年修訂的《檢察院刑事訴訟規則》第256條規定可知，檢察機關可經商請提前介入職務犯罪調查階段。但是，此種介入不能等同于檢察機關在行使偵查監督職能。據此能否推知，檢察機關履行偵查監督的范圍在司法解釋中得到了相應的擴張？對此，筆者也表示贊同。提前介入職務犯罪案件實然地將偵查監督的權力延伸至監察調查領域。因監察機關的政治機關屬性決定了權力架構中的特殊地位，檢察機關尚無法在監察調查終結前直接對職務犯罪案件予以監督。但從刑事訴訟法第170條規定來看，在審查起訴環節檢察機關仍可以通過“退回補充調查”或者“自行偵查”實現程序回轉的監督效果。檢察機關提前介入職務犯罪案件屬于偵查監督職能覆蓋范圍以外的特定情形，盡管職務犯罪調查并不屬于刑事訴訟階段，但與刑事偵查相對應，仍然可以對被調查人實現認罪認罰從寬的處遇。由此，自移送審查起訴之日起直至判決生效之前，監察從寬處罰建議的接收對象應然性地涵蓋了檢察機關和法院。

(二) 監察從寬處罰建議的理論假設

監察從寬處罰建議的理論假設，可以歸結為以下三種類型。

第一，量刑建議說。此種設定涵蓋兩種情形：一是定性建議，即監察機關在職務犯罪調查期間，結合被調查人是否具備法定的從寬處罰情節形成的從寬處罰建議。此種定性建議僅可在罪名確立的前提下，在量刑幅度層面作出相對概括的建議。二是定量建議，即監察機關針對職務犯罪被調查人的認罪認罰情形，可以直接作出類似檢察機關的精準量刑建議，這對定罪和量刑的范圍都予以了精準界定，可以確保從寬處罰的效果。筆者認為，精準量刑源自檢察官的客觀公正義務。根據法律監督職能的基本內涵，客觀公正義務蘊含了檢察機關在審查起訴階段對通過偵查/調查移送的審查起訴材料予以全面審查的要求。因而，從審查范圍上應然性地涵蓋了對監察職務犯罪調查的被調查人，即犯罪嫌疑人、被告人有利和不利的證據。倘若屬于定量的量刑建議，檢察機關則難以就刑事訴訟中的認罪認罰事由再予以精確展開。由此，監察從寬處罰建議仍應被納入概括的量刑建議范疇。

第二，監察建議說。還有觀點認為，監察從寬處罰建議屬于一種基于廣義監察監督職能的監察建議。在國家監察體制改革后，監察機關集合了調查、處置和監督職能，這不僅體現了廣義監察監督的“公權合規”和“再監督”要求，也是國家治理水平與治理能力現代化要求的客觀反映。(5)參見魏昌東：《監督職能是國家監察委員會的第一職能：理論邏輯與實現路徑——兼論中國特色監察監督系統的規范性創建》，載《法學論壇》2019年第1期?；诒O察監督職能形成的監察建議，并不同于就個案訴訟而形成的法律監督。盡管監察建議存在著糾錯型、整改型和督促型三種基本功能，但其主要目的體現在對監察決定難以覆蓋的范圍予以適度擴充，對處置明顯失當的內容予以糾正以及對個案中的廉政制度漏洞予以填補。(6)參見秦前紅、石澤華：《基于監察機關法定職權的監察建議：功能、定位及其法治化》，載《行政法學研究》2019年第2期。監察從寬處罰建議若被認為是監察建議的延伸，其理由也主要在于以結構功能主義為指引，依靠柔性效力整合并維系監察權與其他權力之間的互動。(7)參見喻少如、李勇峰：《監察建議“柔性”對事監督權的屬性厘定與功能實現》，載《江西社會科學》2021年第2期。監察從寬處罰建議正是以其剛性的監督效能，對刑事訴訟的實體和程序施加影響，體現了監察機關對職務犯罪案件辦理結果的態度。

第三，刑罰裁量說。此種設定更加凸顯了監察從寬處罰建議本身的效力，不僅突破了量刑建議的實質功能，更是將從寬處罰作為法院刑罰裁量的依據，從而對審判效果產生直接的影響。在刑罰裁量權的司法專有屬性下，顯然該種設定有悖于司法認知的一般規律。從監察從寬處罰建議銜接刑事量刑建議的程序效果可知，檢察機關在審查起訴階段作出的量刑建議須以監察從寬處罰建議的實質審查內容作為前置性依據。而監察從寬處罰建議的內容是否精確，可以直接影響到檢察機關量刑建議的作出以及對前置性從寬處罰建議的審查效果。

圖1 監察從寬處罰建議性質的理論假設與運行思路

有別于公訴權下的檢察機關求刑主張，監察從寬處罰建議的實現關鍵在于監察機關擁有職務犯罪調查權。監察法賦予監察機關較為廣泛的調查措施范圍，使之在證據的收集上具備天然優勢。從學理上對量刑建議提出的實質化要求，也應從監察證據當中尋找，但問題又落到監察證據材料來源單一性與監察從寬處罰建議作出客觀性之間的矛盾上。因監察從寬處罰建議僅在從寬層面上探討，而未涉及從重與加重部分，其實質屬于主張處刑輕緩化的單向建議。因此，監察從寬處罰建議中量刑效果能否得到保證，在學理上尚且存在探討的必要空間。根據檢察量刑建議的規則要義，監察從寬處罰建議也涵蓋了量刑事實調查、證據開示與量刑說理等部分內容，其量刑特征主要根據從寬處罰的表述而得來。(8)參見陳瑞華：《論量刑程序的獨立性——一種以量刑控制為中心的程序理論》，載《中國法學》2009年第1期。監察從寬處罰建議究竟能否具有量刑建議的實質內容，關鍵要判斷其是否具備與檢察量刑建議相同的實質效果。顯然，以監察從寬處罰建議的效果觀之，基于“監察全覆蓋”的主導地位，應然層面的互相配合在實踐中可轉化為對從寬處罰建議的采納。

(三) 監察從寬處罰建議的價值立場

監察從寬處罰建議不具備刑事訴訟屬性，但實踐中會與檢察機關作出的量刑建議在內容上發生重合。監察從寬處罰建議應秉持客觀公正的價值立場。

首先，由監察從寬處罰建議的監察處置效果可知，從寬處罰并不意味著不處罰，在程序運行的效果上也類似于大陸法系中的檢察官客觀公正義務理論。客觀公正義務主要體現為檢察官針對犯罪嫌疑人的無罪或罪輕的證據，可超越控方立場全面客觀收集證據，防止有利于犯罪嫌疑人、被告人的情節被疏漏。(9)參見陳衛東、杜磊：《檢察官客觀義務的立法評析》，載《國家檢察官學院學報》2015年第3期。因此，我國的認罪認罰從寬制度從某種程度上借鑒了大陸法系中的檢察官客觀義務，由此形成了共通的理論基礎。檢察機關量刑建議的準備工作包括了移送審查起訴過程中的證據審查，這些內容可以應然地擴張到刑事審前程序。由此，監察機關在職務犯罪調查中的“專責”機關與檢察機關作為刑事訴訟中的“專門”機關在功能上具有相似點，并不是單純地尋求對被調查人或犯罪嫌疑人有罪的證據材料，而是同時兼顧了從輕、減輕等對被調查人、犯罪嫌疑人有利的客觀義務的需要。

其次，比較監察官與檢察官的身份可知，監察機關對于職務犯罪調查中從寬處罰的態度與大陸法系檢察官客觀公正義務存在異曲同工之處。監察調查主體在職務犯罪調查過程中，并非立足于檢察機關的審查起訴職能。作為偵查或者調查主體，在辦理案件過程中往往囿于時限要求，難以杜絕所有可能的主觀偏好以及能夠始終秉持價值中立。基于效率原則與案件推進的客觀需要，職務犯罪調查程序一般難以秉持中立的立場。由此，檢察官客觀公正義務正是基于法律監督主體地位，源于檢察機關在審查起訴中的裁量權限，這也是我國刑事訴訟中的認罪認罰從寬制度之法理依據。從這個角度來看，似乎監察機關的職務犯罪調查程序并無求刑上的程序裁量的效果，但是在現實中，監察職務犯罪調查程序終結后，往往存在著移送刑事司法的較大可能性。

再次，根據刑事司法的正當程序理念，價值中立可以作為“監—檢”銜接的程序正當性基礎。由此，監察機關作出的從寬處罰建議應屬于一種客觀義務，意味著監察機關在調查職務犯罪時應當查明事實真相，秉持中立，嚴格和全面適用法律規范。雖然監察調查不具備刑事訴訟屬性，但不可否認的是，檢察機關原有的職務犯罪偵查權是監察職務犯罪調查權力的重要來源。因此，強調“監察官客觀公正義務”并不會動搖現有的刑事司法權力構架。從內容上看，統籌考量監察官客觀義務的可能限度，也包含了對監察機關職權行為進行客觀判斷的價值審視。從檢察官客觀義務的功能展開可知，該義務在預防刑事錯案中具有不可或缺的多元意義，其中包括保障人權的根本價值、公正司法的核心價值、控辯平等的程序價值以及法律監督的體制價值等。(10)參見吳建雄：《檢察官客觀義務的錯案預防價值》，載《法學評論》2011年第1期。監察法的出臺并未細化監察組織規范，而在監察官法中，監察職責的履行也參考了法官法、檢察官法等規范。立足于程序運行的內部分工視角，監察官客觀公正義務應當兼顧監察調查權力運行的二元性與多重性，克制調查中心主義的傾向。自改革試點到監察法頒布，監察官逐漸具備了全面收集和提交證據的職權與職責，監察法第33條明確了監察機關調查、收集、審查和運用證據時的刑事證據標準，該引證規范提高了監察機關調查證據的門檻。因此，被調查人無論是涉嫌職務違法還是職務犯罪，監察機關都必須客觀中立地評價案件事實，保障被調查人相應的程序救濟權利，并在監察調查階段就應當及早、及時地排除非法證據。從“法—法”銜接的角度評判，“監—檢”銜接過程中適用的法律文本性質會發生變化，而且程序的轉換也有別于“行政—刑事”程序銜接。因此，在從寬處罰的處置意見實現過程中，監察機關應當秉持客觀公正的價值立場。

三、 監察從寬處罰建議的關聯概念辨析

監察職務犯罪調查程序性質的特殊性，決定了其與監察建議的程序運行必然存在分野。而由“從寬”在內容上并未限定邊界的立法現狀可知，監察從寬處罰建議與量刑建議應然存在學理上的定位差別。在辨析關聯概念的屬性與運行規律之后，程序銜接上的邏輯自洽與立法精神上的內在彌合方能形成。

(一) 監察從寬處罰建議與監察建議

監察法第38條規定的采取初步核實方式確立的“處理建議”與監察法第45條第3項中的“問責建議”共同屬于“監察建議”的表現形態。有學者指出，在法定職權中列舉的“監察建議”應當有別于廣義上的“監察建議”，其涵蓋了督促型監察建議、糾錯型監察建議與整改型監察建議三種類型。(11)督促型監察建議以法治化反腐為邏輯起點，其目的在于對監察決定無法觸及的內容予以補充；糾錯型監察建議之功能在于對內部處置明顯失當的內容予以糾正；整改型監察建議之作用在于對個案暴露的廉政制度缺陷予以優化。參見前引⑥，秦前紅、石澤華文。從狹義上論，監察建議僅以監督職能為前提，基于調查結果對需要督促、糾正或整改的行為提出建議。從廣義上論，監察從寬處罰建議應為監察建議的下位概念，依據在于，監察法第11條第3項的“監察建議”是為監察處置而確立的，而監察處置既包括了對職務違法行為的初查或者初步核實程序，又包括了對職務犯罪行為的正式立案調查活動。但從狹義的監察建議判斷，監察從寬處罰建議又不屬于監察建議的下位概念。狹義的監察建議主要為了實現監察監督職能，集中表現在對監察對象所在單位廉政建設與履職情況中存在的問題提出批評、問責或以核查組初步核實的形式提出處理意見。這種監察建議從處理機制上通常不以職務犯罪調查作為“建議”作出的依據，而主要表現在監察法第18條規定的監督教育檢查與第38條規定的職務違法線索初查程序之中。(12)參見秦前紅主編：《監察法學教程》，法律出版社2019年版，第285頁。

監察從寬處罰建議基于認罪認罰態度向刑事司法機關提出“從寬處罰的建議”，即已說明此種從寬處罰建議應當建立在職務犯罪調查程序的基礎上，其目的也不同于狹義監察建議的督促、整改與糾錯功能。當前，“建議”表述在監察法中共出現8次，其中在第31條、第32條出現時并非表述為“監察建議”，而僅為“建議”。但從監察實踐中可知，“建議”對量刑所起的效果顯然符合廣義上的監察建議特征。因此，監察法第31條中的“從寬處罰建議”也具有廣義上的監察建議屬性。

(二) 監察從寬處罰建議與檢察量刑建議

通過上述監察從寬處罰建議與監察建議之比較可知，檢察量刑建議所依據之運行程序應在刑事訴訟范疇中予以考量。由最高人民檢察院公訴廳于2010年2月發布的《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見(試行)》第1條可知，“量刑建議是指人民檢察院對提起公訴的被告人，依法就其適用的刑罰種類、幅度及執行方式等向人民法院提出的建議。量刑建議是檢察機關公訴權的一項重要內容”。依照學界通說，檢察量刑建議又稱為“求刑建議”，即以公訴權為基礎對被告人應當科處的刑罰提出法律意見。(13)參見朱孝清：《論量刑建議》，載《人民檢察》2010年第16期。還有學者認為，檢察量刑建議是指檢察機關提起公訴后就有罪被告人的量刑種類和量刑幅度向法院提出的法律意見。(14)參見陳瑞華：《論量刑建議》，載《政法論壇》2011年第2期。鑒于檢察機關的求刑建議須將量刑幅度控制在一個相對較小的范圍內，對刑罰的實體裁量不會產生根本性變化。日本《刑事訴訟法》中規定檢察官在法庭證據調查終結后，可就合意筆錄針對刑罰適用的輕重幅度陳述控方意見。這實際上反映了日本近年來的刑事訴訟程序改革對英美法辯訴交易機制以及德國的刑事合意程序的合理吸收。(15)參見[日]田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，法律出版社2019年版，第220頁。因而，檢察量刑建議作為起訴權內涵中定罪建議與求刑建議的一部分，反映在程序適用選擇空間之中，在廣義上還包括提起公訴時對法院適用刑事審判簡易程序以及對刑罰執行程序提出建議等內容。

監察從寬處罰建議，在效果上可以實現與刑事訴訟程序上的銜接，因而可以將坦白從寬這一重要刑事政策在職務犯罪調查程序中具體化，這是我國刑事訴訟中認罪認罰從寬的應然延伸。同時，從世界范圍來看，量刑建議權不是檢察機關的專有權能，如英美法緩刑官也可以作為量刑建議的作出主體，尤其是在以美國為代表的立法例中，檢察公訴方、緩刑執行方與辯護方均可作為量刑建議作出的主體范疇，共性在于檢察公訴方與辯護方的量刑建議在作出之前，應當提出以危險性程度為內容的量刑建議調查報告。(16)參見曾康：《國外量刑建議制度考評與借鑒》，載《求索》2004年第7期。而在緩刑執行官科處刑罰以前，也可參照刑事公訴程序享有向法官提出量刑選擇的建議權。(17)參見[英]麥高偉、杰弗里·威爾遜主編：《英國刑事司法程序》，姚永吉等譯，法律出版社2003年版，第9-12頁。因而，借鑒比較法中的量刑建議可知，共同特征在于以刑事訴訟中的訴權為基礎，以公訴方的定罪請求為標的，以起訴證據與事實為內容形成的非獨立量刑主張。(18)參見肖波：《量刑建議權與刑罰裁量權關系之澄清》，載《法律適用》2011年第1期。

由前述可知，檢察量刑建議在性質上也應與檢察建議進行區分。前者作為公訴權應然內涵，有別于后者在非訴訟監督過程中的法律文書性質。(19)參見韓成軍：《檢察建議的本質屬性與法律規制》，載《河南大學學報》(社會科學版)2014年第5期。較之監察從寬處罰建議，本文所指的檢察量刑建議，是以刑事起訴為時間起點，為實現求刑權對偵查機關所移送的證據材料進行全面審查，在對犯罪嫌疑人進行證據調查的基礎上認定偵查階段所收集證據的證據能力，再就刑罰種類與幅度上如何精確科處提出專業建議。檢察量刑建議可因犯罪嫌疑人、被告人符合認罪認罰從寬之法定情形而具備簽署認罪認罰具結書之原因。檢察機關適用認罪認罰從寬程序的效果可作為檢察量刑建議的基本內容。監察從寬處罰建議與檢察量刑建議作出之程序均須以犯罪作為啟動事由。盡管前者不屬于刑事訴訟階段，但其職務犯罪調查之最終目的乃為服務于刑事審查起訴與刑事審判，監察從寬處罰建議必然涉及證據材料的移送與審查。從目的上看，二者均為實現一定的求刑效果；從效果上看，二者均可對法院刑罰裁量起到一定的影響。在考量二者的差別時，須注意幾個方面：其一，在時間節點上，前者僅可在監察調查終結后、移送審查起訴前提出，而不可待法院審判時再另行提出。其二，從依據來源上看，監察從寬處罰建議所依據的證據材料源于自身的調查職責，而檢察量刑建議所依據的證據材料則更多側重于對偵查機關移送證據的審查判斷。其三，從內容上看，監察從寬處罰建議應為概括型建議，不應涉及對刑罰種類與幅度的具體化判斷，而檢察量刑建議應為確定型建議，可在認罪認罰基礎上對刑罰種類與幅度進行規制。

(三) 監察從寬處罰建議與法院量刑

法院量刑本質上體現為法院刑罰裁量權的行使，其性質上屬審判權之范疇。檢察機關的量刑建議在刑事審判階段可形成法官或合議庭對刑罰裁量的綜合判斷。法院量刑權因表現為法官的裁量選擇，其對自由裁量中所據之量刑方法、步驟與情形均可因量刑建議中的概括或模糊事實產生不同的選擇結果。英美法在獨立的量刑程序中基于刑罰目的之多重性，諸如報應、威懾、剝奪犯罪能力或復歸社會等價值，其選擇可影響量刑建議的內容走向。(20)參見[美]約書亞·德雷斯勒、艾倫·C.邁克爾斯：《美國刑事訴訟法精解(第四版)第二卷·刑事審判》，魏曉娜譯，北京大學出版社2009年版，第320-325頁。因而，監察從寬處罰建議僅可作為法院量刑權的部分依據，而且，非基于刑事訴訟的請求權基礎形成的從寬處罰建議，從刑罰的價值選擇來看亦弱化了對量刑依據充分性的需求。誠如學者所言，作為公訴方的量刑主張，檢察量刑建議表現為國家的求刑態度。監察從寬處罰建議與其所追求的目標趨近一致，但基于量刑建議運行程序與權力來源性質之差異，其均不可作為量刑程序中的訴訟標的對待，因而法院量刑權須遵循二者之合法與適當標準。(21)前引，肖波文。監察從寬處罰建議與檢察機關量刑建議均須在法院量刑權的行使范疇內考量，不得超出法定幅度對刑罰裁量的升格與降格予以精確化引導，而僅須從客觀視角上論證量刑加重與減輕之事實以及證明依據。因前二者之建議不同于監察監督與檢察監督，亦不可假“建議”之名行“干預”審判之實。從內部考核的評估體系構建上看，監察機關不應以量刑建議是否被檢察量刑建議包容吸收、是否被法院判決采納作為衡量監察從寬處罰建議效果的主要標準。

四、 監察從寬處罰建議的應然司法意蘊

從當前立法的定位來看，監察從寬處罰建議的作出程序并未被納入司法權力運行范疇，而是以獨立的監察權力形態運行。從決定程序上看，監察從寬處罰建議的運行程序可比照公安機關行政執法銜接刑事偵查程序，而具備部分類行政裁量性質。但是“監—檢”銜接的過程有別于公安機關行政違法與刑事犯罪二元一體的追究機制。此因集合二元權力的公安機關在主體地位、行政違法行為與刑事犯罪之間的劃分標準上具備了程序選擇的較大裁量空間。(22)參見張澤濤：《行政違法行為被犯罪化處理的程序控制》，載《中國法學》2018年第5期。因而，雖可將監察職務犯罪調查階段比作刑事訴訟程序的前置處理階段，但終究性質上有別于刑事偵查程序。(23)早在監察委員會成立之初，有學者從監察機關保留并拓展了原有的偵查手段及強制措施，對“法外”的黨紀偵查手段及強制措施進行了“合法化”重塑等視角，將“調查”從學理上賦予了“偵查”的內涵。參見施鵬鵬：《國家監察委員會的偵查權及其限制》，載《中國法律評論》2017年第2期。從效果上可對檢察機關的量刑建議以及法院的刑罰裁量產生直接的影響。筆者認為，此即確保了監察從寬處罰建議的決定程序具備監察權的專屬特質，符合當前國家立法、行政、監察、檢察和審判的“五權分置”格局。(24)參見江國華：《國家監察體制改革的邏輯與取向》，載《學術論壇》2017年第3期。由前述可知，監察從寬處罰建議的性質既非刑事審判中的刑罰裁量權，亦非審查起訴與提起公訴中的求刑權，而是犯罪調查階段的從寬建議權，其應然司法意蘊有三，這也構成了監察從寬處罰建議制度的完善進路。

(一) 建議的形成須以全案材料為依據

從監察從寬處罰建議的形成過程來看，“從寬處罰建議”作出主體為監察機關，因而內容上僅以監察調查所收集的證據材料為限。當排除非法證據、篩選具備證據能力的證據材料進入法庭庭審階段后，其起訴罪名還可因相關證據被排除而變更。因而，該建議的束力應當限于監察機關移送審查起訴的部門。我國自2012年刑事訴訟法修訂以來，仍未采“起訴一本主義”，而是保留了卷宗全案移送的方式。因此，監察職務犯罪調查程序亦蘊含著調查終結后須移送全部的案卷材料之要求。這就意味著“從寬處罰建議”作出的依據是完整的監察調查證據資料，而非經由檢察機關對證據審查篩選后或者新補充的證據材料。(25)有別于英美法系“起訴書一本主義”中蘊含的預斷排除法則之理念，其對附帶的證據材料不移送要求遮蔽了不同主體對量刑建議作出依據之差異，因而僅在卷宗移送主義視域下，對監察從寬處罰建議之規制方存在必要的探討空間。參見前引②，卞建林、謝澍文；參見胡蓮芳：《卷宗移送主義：對理想的妥協還是對現實的尊重》，載《西北大學學報》(哲學社會科學版)2013年第3期。從程序運行的客觀規律考量，其形成的內容來源與法規范根據有別于檢察量刑建議。監察從寬處罰建議不應在監察調查階段對檢察機關履行刑事審查起訴職能作出提前預判，以免對檢察機關起訴時的證據審查構成干擾。

(二) 建議的運行應有合理限度與邊界

基于對檢察機關在刑事訴訟程序運行中的職責功能與地位權限的考量，監察從寬處罰建議作為提前于職務犯罪調查而非刑事審查起訴階段的類司法判斷，還應涵蓋對檢察機關量刑建議的影響。因職務犯罪存在認罪認罰情形，在審查起訴階段除監察從寬處罰建議外，須將職務犯罪被告人的認罪認罰情形在審查起訴階段再予重新認定。由此，檢察量刑建議在刑事起訴階段予以考量的內容與職務犯罪調查終結后形成的監察從寬處罰建議必然存在重合。因而，監察從寬處罰建議不得以確定刑作為建議的必要部分。檢察機關的量刑建議何以精準？乃因其內容涵蓋了刑種、刑期、附加刑、附加的財產刑金額與資格刑的期限等刑罰執行方式的六個方面。監察從寬處罰建議因不涉及聽取值班律師以及辯護律師對犯罪事實、證據、情節及罪名認定及確定刑罰的專業意見，其單向的概括性建議性質難以就內容的精確性提前預判。(26)參見曹堅：《確定刑量刑建議適用范圍、程序與內容》，載《檢察日報》2009年8月12日。且監察職務犯罪調查部門并非審查起訴，因此有限的監察程序裁量僅可作為審查起訴的前置依據，呈現的是監察調查與刑事審查起訴程序間適用銜接的協調與相稱。當欠缺外部第三方主體監督時，監察從寬處罰建議從理論上僅可定性為對檢察機關審查起訴階段量刑建議提供參考的監察意見。(27)由檢察機關量刑建議精確化要求可知，過于精細、訴訟化的量刑建議實質上將檢察機關量刑建議中的求刑主張演變為“刑罰裁量建議”。作為求刑主張的一種訴訟態度，因獨立量刑程序之闕如，檢察量刑建議從性質上并非屬于刑事訴訟標的范疇。由英美法中量刑建議(sentencing recommendation or proposal)與訴訟請求(claim or pleading)間的嚴格界分可知，不論是監察機關“從寬處罰建議”，還是檢察機關“量刑建議”如缺失訴訟請求之必備要件，從理論上均不應產生對法官刑罰裁判的強制約束力。參見陳嵐：《西方國家的量刑建議制度及其比較》，載《法學評論》2008年第1期。職務犯罪案件中的認罪認罰從寬程序是否可因監察從寬處罰建議的作出而取得時空上前置化的效力，應當從檢察機關審查起訴的現實情況予以客觀分析，而不能“一刀切”地徑行認定。因此，盡管立法明確規定了監察從寬處罰建議的法定適用情形，但從刑事訴訟法修訂后確立的退回補充調查條款觀之，顯然立法默認了監察職務犯罪調查允許程序回轉的類司法屬性。由此，基于刑事訴訟認罪認罰從寬制度的內在價值，即便作為職務犯罪案件的調查主體顯著區別于一般意義上的刑事偵查機關，亦不得超出其法定界限，對本屬于檢察機關審查起訴階段的法律監督職責范圍的事項，如全案證據審查、是否退回補充調查或自行偵查乃至定罪、量刑上的司法判斷和審查，不宜作出過于精確的從寬處罰建議。

(三) 建議影響刑罰裁量應有合理邊界

為確保法院合理科學地行使刑罰裁量權，監察從寬處罰建議亦不得“干擾”或者“直接決定”法院對案件事實的客觀判斷以及對法律適用的科學裁量。刑事審判是刑事訴訟程序運行的核心階段，監察從寬處罰建議在內容上不應為對被調查人在刑事訴訟中刑罰裁量的精確預先判斷，僅可為定罪及認罪上的概括建議。而且在監察調查階段的認罪認罰態度，亦僅可作為犯罪嫌疑人刑罰裁量的前期證據。在庭審階段中，被告人是否保持認罪認罰態度以獲取從寬處罰，這不僅可從監察調查中的認罪認罰態度中獲知信息，亦可從刑事審查起訴期間以檢察機關為主導的認罪認罰具結書為依據做進一步審查，甚至在法庭審理期間，法庭亦可以根據被告人的供述與辯解等言詞證據的情況，對先前監察調查與起訴的證據作出全面客觀的判斷。正是基于法官及合議庭客觀中立的角色本位，刑罰裁量須尊重法庭調查與言詞辯論的結果。從大陸法系的法官庭審期間義務可知，法官在訴訟進行的證據調查期間，對于“武器不對等”的刑事被告人，應承擔以“法官澄清”為內容的“訴訟照料”義務。其要求刑事法官應當維護刑事訴訟被告人的正當權益，一般涵蓋消極尊重與積極照顧兩個方面。(28)參見[日]松尾浩也：《刑事訴訟法》，丁相順譯，中國人民大學出版社2005年版，第326-329頁。此時，為避免監察從寬處罰建議的實質效果僭越刑事司法程序運行的相對獨立性，應當避免將其作為法官論處刑罰的裁量依據。對此，可從審判公正視角避免“從寬處罰建議”成為裁判主文部分內容而預先交由法官在庭審過程中予以釋明說理。(29)監察機關“從寬處罰建議”在刑事裁判文書中的說理部分，不應在對推定嚴格限制的刑事審判領域作為司法實踐的“常理”或“規律”，而備受重視或直接采納?；诹啃陶f理的客觀要求，其依據在于法律本身適用之精準。而在當前對監察調查階段的從寬處罰建議，鑒于證據資格的不充分性更應側重考慮對法官量刑預先判斷的排除法則。參見謝進杰、鄧慧筠：《刑事裁判說理中的“常理”》，載《中山大學學報》(社會科學版)2019年第3期。刑罰裁量是刑事訴訟程序的末端環節，而“從寬處罰建議”是監察階段職務犯罪調查的終結，是銜接刑事訴訟的程序性節點，因而在時空效力上不可替代審查起訴階段中的檢察量刑建議，從而主導法院刑事審判的走向。

五、 結 語

監察從寬處罰建議的立法定位具有一定的特殊性，既不是量刑建議，亦不屬于刑罰裁量，而是由監察機關向檢察機關和法院作出的單向、概括的從寬處罰意見。從監察權運行的目的考量，監察機關在移送職務犯罪案件時，“從寬處罰建議”即已顯現了其對案件的處置態度，代表的是職務犯罪調查主體的監察意見，也體現了監察機關在刑事訴訟程序銜接環節的裁量權和處分權。立足刑事司法的基本屬性和運行規律，監察從寬處罰建議都應尊重刑罰裁量的司法終局性，并將之作為程序運行的前提。

從廣義監察監督的視角觀之，監察調查權屬于監察監督職能的實現方式之一。在探知監察從寬處罰建議的內在運行規律的基礎上，更容易理解監察從寬處罰建議在刑事訴訟認罪認罰從寬制度中的地位與意義。監察從寬處罰建議的作出，不論是否對刑事訴訟中的認罪認罰從寬程序適用產生了前置化效果，都應精準把握監察調查與刑事訴訟間的程序協調與銜接，科學考量監察從寬處罰建議內涵、形式以及效力運行的應然限度。刑事訴訟階段量刑建議的作出，在程序上最為關鍵的地方體現在，該程序是以檢察機關為主導，在聽取被告人、被害人與辯護人的意見后，基于自愿真實的“認罪+認罰”，從而形成量刑建議。此種程序表現出多元主體參與的訴訟權利的讓渡和妥協，體現了刑事司法參與主體間“控辯協商”的精神。但在欠缺訴訟主體對抗與外部主體參與的監察調查程序中，監察從寬處罰建議的作出主體既非起訴裁量的決定者，亦非控訴職能的實施者，因此難以與檢察官完全一致地去堅持相對客觀的公正立場。因此，監察官的“客觀公正義務”只是一種理想的追求和期待。職務犯罪調查主體的特殊身份固然可允許存在有限的客觀公正，但在有限的辦案時限要求下追求“客觀公正”的實際效果未免有些苛責。在未來的制度完善過程中，立法機關仍應從監察機關對被調查人告知義務的充分履行層面考量監察從寬處罰建議中蘊含的“協商”特質，以平衡監察從寬處罰建議作出的單向性與強制性。同時，還應拓寬必要的外部監督路徑，允許并鼓勵第三方主體參與審查判斷，并且在移送審查起訴環節，強化檢察機關對監察從寬處罰建議及其依據進行全面、中立、客觀、實質審查的義務。