市政計(jì)劃時期中國城市的早期現(xiàn)代化
——以南昌為例

王金金 | Wang Jinjin

李 晨 | Li Chen

宋世鈔 | Song Shichao

樊丞浩 | Fan Chenghao

當(dāng)代中國城市景觀可追溯到20世紀(jì)初期，當(dāng)時的政府精英試圖將城市改造成一個現(xiàn)代化的新世界。20世紀(jì)上半葉，中國城市經(jīng)歷了現(xiàn)代主義的轉(zhuǎn)型。中國對現(xiàn)代性的追求與城市發(fā)展聯(lián)系在一起，城墻拆除和城市空間重新配置，城市道路鋪面化和拓寬、污水處理和潔凈水的供應(yīng)，環(huán)境衛(wèi)生的改善，公共空間如百貨商店、劇院等的建設(shè)，衛(wèi)生條例和交通法等的執(zhí)行等，構(gòu)成了一種嶄新的城市形象[1]。這一時期，尤其是20世紀(jì)20～30年代，中國的市政運(yùn)動蓬勃興起，一批政界和學(xué)界的有識之士積極借鑒西方的市政管理經(jīng)驗(yàn)和城市規(guī)劃建設(shè)理念，開始中國城市化的探索之路[2]。

1882年，南昌第一家近代企業(yè)“羅興昌機(jī)器廠”開業(yè)，標(biāo)志著南昌城市向近代緩慢轉(zhuǎn)型。但與近代開埠城市相比，南昌的近代工業(yè)規(guī)模狹小，設(shè)備落后，資金薄弱，并沒有成為城市發(fā)展的強(qiáng)大推動力。至民國初期，城市仍囿于十四華里的古城墻之內(nèi)[3]。直至20世紀(jì)20年代，在中國的市政運(yùn)動勃興的背景[4]下，南昌亦進(jìn)入近代城市發(fā)展的黃金期，創(chuàng)立市政機(jī)構(gòu)、引進(jìn)市政技術(shù)和專業(yè)人才、測繪地形圖、制訂市政大綱，制定建設(shè)法規(guī)、實(shí)施工程建設(shè)等，城市管理和城市空間出現(xiàn)早期現(xiàn)代化。

本文搜集20～30年代南昌市政計(jì)劃時期的相關(guān)計(jì)劃文件、城市地圖、方志、出版物等史料，簡述這一時期市政機(jī)構(gòu)的演變和市政計(jì)劃概況。以南昌最早、也最具代表性的市政計(jì)劃文件——《南昌市政計(jì)劃大綱》（以下簡稱《市政計(jì)劃大綱》）為例，從城市管理體制的變革、城市發(fā)展布局、道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及實(shí)施計(jì)劃等方面，具體分析南昌城市從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要努力，其中得出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)亦對當(dāng)前的城市規(guī)劃和建設(shè)有一定的借鑒意義。

1 城市管理體制的變革

市政運(yùn)動帶來南昌城市管理制度和城市空間的變革，使城市由傳統(tǒng)城市向現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)型。在中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，城鄉(xiāng)合治，城市并不是獨(dú)立的管理單位[5]，也沒有明確的組織、機(jī)構(gòu)對城市的發(fā)展負(fù)責(zé)[6]。近代隨著西方工業(yè)文明的被動侵入或主動引入，以工業(yè)文明為基礎(chǔ)的西方市政管理模式被嫁接到中國近代城市管理模式中。

1920年，南昌設(shè)市政籌備處[7-8]，因“經(jīng)費(fèi)無著，無形解體[9]。1925年，復(fù)立市政籌備處，設(shè)總務(wù)科、工程科，冷耿光①任工程科長。同年11月，工程測量隊(duì)成立，測繪南昌市區(qū)地形圖，歷時兩年多完成。1926年1月，市政籌備處改為市政處。同年11月，北伐軍克復(fù)南昌[10]，市政處隨北洋軍閥的覆滅而結(jié)束，隨后南昌市政府正式成立，下設(shè)工務(wù)、財(cái)政、教育等局，工務(wù)局內(nèi)設(shè)總務(wù)、工程、取締三科。1927年，市政府改行委員制，1928年又改組為市政府。1932年因財(cái)政困難而精簡機(jī)構(gòu)，工務(wù)局改為工務(wù)科，年底又將市工務(wù)科移交省公路處管轄，設(shè)市政工程辦公室，負(fù)責(zé)核發(fā)市民建筑許可證，行政級別連續(xù)下降。1933年，省政府內(nèi)新設(shè)市政專員辦公室，向上海市工務(wù)局借調(diào)工程技術(shù)專員。同年8月，市政工程辦公室撤銷，重新設(shè)立南昌市政委員會。1934年2月，市政委員會改組為南昌市政府，設(shè)總務(wù)、財(cái)務(wù)、工程、地政、教育五科。1935年，市政府調(diào)整機(jī)構(gòu)，將工程科改為總工程師室，直至1939年南昌淪陷[11]（圖1）。

圖1 南昌市政機(jī)構(gòu)的演變

這一時期，市政機(jī)構(gòu)頻繁調(diào)整。一則由于政局不穩(wěn)而導(dǎo)致市政機(jī)構(gòu)的湮滅，后因經(jīng)費(fèi)不足而精簡機(jī)構(gòu)；另一方面，市制和市政機(jī)構(gòu)對近代中國城市來說是一項(xiàng)需要適應(yīng)、調(diào)節(jié)的新事物。且當(dāng)時的中央政府“雖有市自治法之頒布，而于市政組織之規(guī)定尚付闕”，因此提出“外察歐美制度，內(nèi)審當(dāng)?shù)貙?shí)情”而逐步調(diào)整、完善[12]。

2 城市發(fā)展布局

1925年開始制定，至1926年完成的《市政計(jì)劃大綱[12]》是南昌最早的規(guī)劃文件。依照大綱的規(guī)劃，南昌興起近代城市建設(shè)，包括城市整體布局與功能分區(qū)、道路與交通、實(shí)施計(jì)劃等。

2.1 城市“松綁”與功能分區(qū)

南昌“全城面積約十一方里，人口約二十萬”②，考慮當(dāng)時城內(nèi)已過于擁擠，并產(chǎn)生交通、治安、衛(wèi)生等問題，以及未來數(shù)十年的發(fā)展需求，計(jì)劃擴(kuò)大市區(qū)范圍，并劃定五界。擴(kuò)大后的市區(qū)“較之舊市區(qū)面積擴(kuò)張約七萬一千三百余畝（約47.53km2）”。既要擴(kuò)大城市范圍，計(jì)劃決定拆除城墻。一則借鑒先例，“各省之興辦市政無不以拆毀城垣為唯一問題也”；二則將城基鏟平，修筑環(huán)城馬路，城內(nèi)城外大小街衢連成一片，可使交通便利，內(nèi)外溝通。另將城墻拆除后就近填塞城濠，增加城市可建設(shè)用地。

計(jì)劃工業(yè)、商業(yè)、住宅、行政等主要功能區(qū)。選擇牛行、沙井一帶，“衛(wèi)生無礙，取水亦便”，定為工業(yè)區(qū)；章江門、廣潤門內(nèi)外至進(jìn)賢門外一帶商務(wù)繁盛，距河亦近，又當(dāng)時計(jì)劃“省道贛浙路線擬以該處為起點(diǎn)”，因而規(guī)劃為商業(yè)區(qū)域；住宅區(qū)則規(guī)劃在德勝門外至永和門外一帶，“地形爽塏且遠(yuǎn)塵囂，曠土閑田足資展布”；學(xué)校區(qū)域永和門外至順外門外一帶，靠近住宅區(qū)，環(huán)境幽靜又方便學(xué)生上下學(xué)；省行政區(qū)規(guī)劃于舊貢院附近空闊地帶，學(xué)習(xí)歐美各國將“各行政機(jī)關(guān)合并建筑于一處，以促成政務(wù)實(shí)施上之便利”（圖2）。

圖2 功能分區(qū)

2.2 建設(shè)新市區(qū)，改造舊市區(qū)

新市區(qū)計(jì)劃分三期建設(shè)。第一期規(guī)劃新建用地，并從已有一定發(fā)展基礎(chǔ)的德勝、進(jìn)賢兩門外先行著手。第二期整改交通，“搭架橋梁或堵塞毫無關(guān)系之港汊以利交通且以增廣陸地”，發(fā)展商住。第三期發(fā)展贛江西岸的工業(yè)區(qū)。

關(guān)于舊市區(qū)改造中的土地和房屋產(chǎn)權(quán)問題，時至今日仍是主要難題之一，市政計(jì)劃對于舊市區(qū)改造與私人產(chǎn)權(quán)問題，公共利益與私人利益、私人之間的利益等矛盾，積極探索解決辦法。計(jì)劃將街道厘定界址，“鋪面少者作為一，多者劃分?jǐn)?shù) ”，每一 內(nèi)各業(yè)主自相聯(lián)合組織房產(chǎn)公司，按各自地面和房屋價(jià)值分股。將來街道改造便于簡化接洽事宜，亦可促進(jìn)各公司良性競爭，促進(jìn)商業(yè)繁榮，地價(jià)上漲，所獲利益各業(yè)主共享，此舉措極具先進(jìn)性。此外，計(jì)劃在舊市區(qū)計(jì)劃收用變賣后余下的官有房地、城基壕溝等，并在新市區(qū)囤地“居奇”。并依據(jù)中央土地收用法、各省成規(guī)，訂立收用土地暫行章程。

3 城市道路交通

民國前，城內(nèi)辟有東大街、中大街、西大街等南北向主要道路與城內(nèi)街巷縱橫交錯，初步形成城區(qū)骨架。出于經(jīng)濟(jì)和效率的考量，計(jì)劃道路除了“環(huán)城馬路”、“江岸馬路”是新建的，其他大多是在清末舊街巷基礎(chǔ)上改建、拓寬而成，使得原有的城市格局沒有發(fā)生根本性的變化，原城市結(jié)構(gòu)得到強(qiáng)化、鞏固。計(jì)劃道路建設(shè)包括改造舊市區(qū)道路、設(shè)想新市區(qū)道路、改造與新建橋梁。計(jì)劃新市區(qū)道路網(wǎng)為“棋盤式與射出式并用”，道路面積占用地面積的40%，主要街道寬度大于百尺（約33.33m）。

建設(shè)重點(diǎn)在于舊市區(qū)的道路改造。舊市區(qū)街道狹窄，交通不暢、且引發(fā)火災(zāi)、衛(wèi)生等問題，提出改造三要點(diǎn)，即路線、路面、路幅。擬就舊市區(qū)道路障礙較少、疏密適中之處改設(shè)東西、南北干線各三條，干線之間插入八條次等干線，二十條支線，構(gòu)成棋盤式道路網(wǎng)。在拆毀城墻的基礎(chǔ)上建環(huán)城路、東湖周圍建環(huán)湖路，“環(huán)城環(huán)湖俱為圓形，東西南北諸干路得此穿插，脈絡(luò)貫通，棋盤格式之弊可資補(bǔ)救”（圖3）。關(guān)于路幅，一方面考慮到“欲為市民圖便利、謀安全，路幅不得不求寬也”，且當(dāng)時“各國之繁盛區(qū)域莫不以三十公尺為最小限度”，另一方面考慮到寬路幅耗資巨大，特別是舊市區(qū)擴(kuò)寬道路阻礙甚多。最終擬定“大干線寬自五十尺至八十尺。次等干線寬自三十尺至五十尺，支線寬自二十尺至三十尺”。考慮到資金不足，且考慮“汽車發(fā)達(dá)必需時日”，路面材質(zhì)暫定碎石路，待“十?dāng)?shù)年后，市政發(fā)達(dá)再改造更堅(jiān)美之路”。

圖3 舊市區(qū)干線規(guī)劃

此外，將舊市區(qū)原有橋梁改造為鋼筋混凝土橋。考慮未來鐵路建設(shè)通行之后，贛江兩岸的貫通往來需要新建橋梁，又“廣潤、惠民門外隔河諸洲均劃入市區(qū)范圍內(nèi)，將來亦須架橋以資聯(lián)絡(luò)”。但限于當(dāng)時的技術(shù)條件，計(jì)劃中未作詳細(xì)規(guī)劃。

4 實(shí)施計(jì)劃

4.1 財(cái)政計(jì)劃

計(jì)劃詳細(xì)列舉了財(cái)政收入（財(cái)源）和支出項(xiàng)。財(cái)政收入包括各類稅捐、公產(chǎn)、公債、省政府補(bǔ)助金、雜款。支出包括經(jīng)常費(fèi)、工程費(fèi)、收用土地費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生設(shè)備費(fèi)、救濟(jì)事業(yè)費(fèi)。每一項(xiàng)都極其具體詳細(xì)，如雜款中計(jì)算全城城磚數(shù)目，去除將來用作建筑馬路、修造駁岸溝渠及其他公共建筑的數(shù)量后，剩余的城磚招商估價(jià)轉(zhuǎn)賣民間作為公款收入之一。“市政之先決問題厥為市財(cái)政之獨(dú)立”，然而預(yù)計(jì)最理想的情況下，市政處每年財(cái)政收入仍入不敷出，市政建設(shè)艱難行進(jìn)。

4.2 分期施行

將以上所述計(jì)劃按事項(xiàng)緩急分三期施行，第一期施行計(jì)劃包括拆毀城墻、填平城壕、修筑環(huán)城馬路、疏浚東湖、修筑環(huán)湖馬路、建設(shè)百花洲公園、建筑第一模范市場、建筑菜場、設(shè)立銀行；第二期施行計(jì)劃包括改造舊市道路、修治舊市溝渠、改造舊市橋梁、建筑沿江駁岸、修筑沿江馬路、電燈、電話、建筑市政公所、建筑第二模范市場；第三期施行計(jì)劃包括創(chuàng)立行政中樞、開辟新市場、創(chuàng)辦自來水、建筑第三模范市場、修筑渡江橋梁、修筑城外其他橋梁。

市政建設(shè)項(xiàng)目從計(jì)劃到實(shí)施經(jīng)過較嚴(yán)格的審批流程，如1927年工務(wù)局開始著手計(jì)劃拆城筑路，再報(bào)請上級核定、進(jìn)行設(shè)計(jì)、編造預(yù)算后，1928年1月登報(bào)招商承包建筑中山路、沿江路、勝利路、環(huán)湖路（包括沿江、環(huán)湖兩駁岸）工程，同年4月正式動工，于1931年竣工[13]。

結(jié)語

20世紀(jì)20年代是南昌城市發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)法制化、制度化的探索階段。市政組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建、市政計(jì)劃的制定、規(guī)劃方法和思想的引入、相關(guān)法律規(guī)章的制定等，對南昌城市現(xiàn)代化起著啟蒙、推動的作用。《南昌市政計(jì)劃大綱》具有一定的科學(xué)性、先進(jìn)性、靈活性和嚴(yán)肅性，同時也存在局限性。

編制的科學(xué)性。通過比較研究，借鑒西方發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)其他城市的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南昌城市的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會狀況，制定適合本土的計(jì)劃策略，尤其體現(xiàn)在城市分區(qū)的制定、道路網(wǎng)和道路設(shè)計(jì)、市政設(shè)施建設(shè)等。另一方面，制定細(xì)致財(cái)政計(jì)劃和分期施行計(jì)劃，保證市政計(jì)劃的可實(shí)施性。

思想的先進(jìn)性。一是結(jié)合實(shí)際情況，從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)制定計(jì)劃。同時以人為本，將與市民生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為計(jì)劃和實(shí)施的重點(diǎn)之一，尤其是自來水、溝渠（排水）等改善衛(wèi)生環(huán)境的工程，市政公所、菜市場、公園等生活服務(wù)設(shè)施。另一方面，對于現(xiàn)今舊城改造中仍存在的土地和產(chǎn)權(quán)的問題，計(jì)劃中對解決辦法進(jìn)行了有效探索，即各地段業(yè)主自組織成立“公司”，按各自地面和房屋價(jià)值分股。在政府的組織下共同參與改造、所獲利益各業(yè)主與政府共享。

實(shí)施的靈活性和嚴(yán)肅性。在計(jì)劃的施行中根據(jù)實(shí)際情況靈活變動。如1928年，為少拆民房，擬稍變更、縮減環(huán)城馬路、沿江馬路路線，“惟事關(guān)成案，故特將變更理由呈請市政府審核，轉(zhuǎn)呈江西省政府核準(zhǔn)備案”[14]，同時，也能看出當(dāng)時對于已審核“計(jì)劃”的變更也相當(dāng)審慎，維護(hù)既定計(jì)劃的嚴(yán)肅性。這一時期也制訂了一些章程，使得建設(shè)有章可循，有法可依。1927年省政府公布的《改革江西城市之實(shí)施法規(guī)》[15]中對市政建設(shè)有非常具體的規(guī)定，如對街路進(jìn)行等級分類，規(guī)定縱坡、橫坡等標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定舊市區(qū)、新市區(qū)的建筑密度、建筑高度等；排水體制的確定；公園的擇址和規(guī)模等。同時公布的還有《江西城市工務(wù)局組織法》[16]、《江西民眾筑路條例》[17]等。1928年公布的《修正南昌市建筑暫行條例》中規(guī)定房屋建筑原則、建筑許可證的申請等[18]。此外，還有《南昌市政府籌備處建設(shè)科辦事細(xì)則》③、《南昌城北新住宅區(qū)領(lǐng)地及建筑規(guī)則》、《南昌市土木建筑業(yè)登記規(guī)則》、《土地登記注冊規(guī)則》等④，不再贅述。

計(jì)劃的局限性。一是人口和用地規(guī)模的制定未有明確的方法和依據(jù)。二是計(jì)劃制定時，還未有完整、詳細(xì)的南昌市區(qū)地形圖可依據(jù)，如土地功能分區(qū)做一些示意性的規(guī)劃（圖2）。此外，計(jì)劃中對古跡的保護(hù)對象做出了明確規(guī)定，但對于同樣的歷史遺存——城墻卻毫無保留地進(jìn)行拆除。受當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)狀況和觀念所限，“拆城筑路”在當(dāng)時的國內(nèi)各城市亦頗為流行，“各省之興辦市政無不以拆毀城垣為唯一問題也”[12]。

總體來說，《南昌市政計(jì)劃大綱》作為南昌最早的現(xiàn)代城市建設(shè)規(guī)劃性文件，雖囿于時局和財(cái)力，并未按預(yù)期完整實(shí)施，但仍取得了局部和階段性的成果，提高了南昌的城市建設(shè)水平，奠定了近代南昌城市骨架，對南昌之后的規(guī)劃建設(shè)有著深遠(yuǎn)的影響。

資料來源：

圖1：作者自繪；

圖2～3：《南昌市政計(jì)劃大綱》，作者改繪。

注釋

①冷耿光（1893-1932）畢業(yè)于日本東京帝國大學(xué)土木工程系，歸國后曾在上海市參議會任參議之職，1925年赴南昌任職以來，先后任市政籌備處工程科長、工務(wù)局長直至1931年因病辭職，成為南昌市政工程建設(shè)的奠基人（傅朝梧，1982[11]）。

② 《南昌工務(wù)計(jì)劃概略》（江西建設(shè)公報(bào)，1929年 第三卷 第五期）中所述，“據(jù)公安局十八年度之調(diào)查，為十八萬九千三百九十二人（即約十九萬人）”。二者數(shù)值有所出入，以1929年的調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，因此此處的人數(shù)應(yīng)該是不足20萬的。

③南昌市政府籌備處秘書處編制:《南昌市政月報(bào)》,1942年3卷第1期。

④ 南昌市政委員會問事處編制:《市政半月刊》，1934年1卷法規(guī)專號。