西安高新區15分鐘生活圈劃定與規劃研究

米煒嵩 | Mi Weisong

柴曉怡 | Chai Xiaoyi

李 丹 | Li Dan

李龍濤 | Li Longtao

近年來，15分鐘生活圈規劃成為熱點話題，作為提高居民生活品質的重要抓手，以社區為研究對象，在步行可達范圍內，配備居民生活所需的基本服務設施與公共活動空間，打造社區生活的基本單元，各城市也陸續開展15分鐘生活圈規劃的探索[1]。然而，由于城市及基層治理能力的差異性，生活圈的規模在各地實踐中大小不一，生活圈的劃定與否在學術界也是眾說紛紜，對于生活圈規劃的普及難以形成經驗借鑒。

本文在上述背景下展開15分鐘生活圈的規劃探索，在國內外相關研究的基礎上，通過對《城市居住區規劃設計標準》GB50180—2018進行解讀，明確15分鐘生活圈的規模，以西安高新區為例，提出區域層面上下聯動的15分鐘生活圈劃定方法，并聚焦高新區管理與體制短板、生活職能缺失的普遍特征，提出多元共治的規劃策略，強調政府的有限與有效介入，在此基礎上，將設施建設的任務落實到具體的生活圈內，形成任務清單與行動計劃，對于治理能力相對較弱的城市及西部地區更為適用[2]。

1 15分鐘生活圈相關研究綜述

1.1 生活圈的規模研究

“生活圈”起源于1965年日本提出的“廣域生活圈”概念，并迅速在韓國、中國臺灣等地擴散[3]。近年來，15分鐘生活圈成為國內社區規劃的熱點，以上海為首，北京、武漢、濟南、廣州等城市陸續展開15分鐘生活圈的規劃與實踐工作。15分鐘生活圈強調在15分鐘步行可達范圍內涵蓋居民一日至一周所開展的各類活動，其圈域規模的確定多采用居民出行行為調查，通過合理的步行半徑與出行距離劃定。然而，由于調查數據受樣本分布及特征影響明顯，地區差異顯著（表1）。總體來講，15分鐘生活圈的圈域規模與服務人口規模差異較大，缺乏統一標準，難以進行推廣。

表1 15分鐘生活圈規模測度一覽表

1.2 生活圈的邊界測度

關于生活圈的邊界測度，宋小冬等（2000）提出通過GIS等時出行可達性分析為規劃提供精確的決策幫助[5]；申悅等（2013）基于GPS數據對北京郊區巨型社區居民日常活動空間進行測度[6]；季玨等（2012）通過對隨機100位居民居住地與駐點聯系進行K-means空間聚類分析，對現狀生活空間單元進行識別與劃分[7]；孫道勝等（2016）運用Alpha-shape方法進行清河地區18個社區居民日常生活圈的實證測度[8]；孫道勝等（2017）基于居民GPS數據對社區生活圈的時空范圍進行界定并進行生活圈的層次劃分[9]；趙彥云等（2018）基于全量POI數據，通過覆蓋率、達標率以及人口的發展協調性等指標對北京各城區15分鐘生活圈進行空間測度[10]。總體來講，生活圈定量測度的相關研究較少，且研究對象多聚焦于單個社區，研究內容多依托調查數據，局限于現狀生活圈空間的識別,規劃層面仍未形成有效的生活圈測度方法。

1.3 生活圈的劃定方法

在不同地區15分鐘生活圈的實踐中，生活圈的組織方式呈現出三種模式：第一類以日本為代表，圍繞公共服務設施組織不同層級生活圈；第二類以上海為代表，與控詳規管理銜接，強調實施與治理；第三類以武漢為代表，強調15分鐘生活圈的劃定與空間優化。由于城市治理能力的差異性，國內15分鐘生活圈的實踐多采用武漢模式，通過劃定生活圈搭建生活圈單元，統籌協調各類民生設施一體化建設。關于生活圈的劃定，武漢提出遵循街道布局與小區建設，延續行政單元、管理單元，將概念性的生活圈與城市空間單元銜接[11]。濟南以居住和社區型公共服務設施用地為對象劃定街道級生活圈范圍[12]。廣州基于本地居民的實際需求測定生活圈規模半徑，在此基礎上對現行規劃管理單元進行優化與組合[13]。總體來講，國內生活圈的劃定實踐多基于管理維度，在人本視角僅是避免居民認知屏障對生活圈空間的切分，自下而上的劃定方法仍不明晰。

在既有研究與實踐中，15分鐘生活圈的規模缺乏統一標準，生活圈的測度偏向現狀識別，生活圈的劃定多為自上而下，難以形成標準流程的同時與15分鐘生活圈以人為本、以社區為研究對象的初衷相悖。下文以西安高新區為例，探討上下聯動的15分鐘生活圈劃定流程及規劃方法，以期為生活圈規劃提供可推廣經驗。

2 基于上下聯動的15分鐘生活圈劃定

本次研究以西安高新區一、二期為研究對象，將高新區規劃用地布局圖作為研究底圖，總用地規模483hm2，其中居住用地220.21hm2（圖1），本次研究旨在探索區域層面15分鐘生活圈的劃定方法。

圖1 研究范圍與規劃底圖

2.1 15分鐘生活圈的規模測定

2018年，《城市居住區規劃設計標準》提出15分鐘生活圈居住區、10分鐘生活圈居住區、5分鐘生活圈居住區的概念，與居住街坊共同構成城市居住區的4個層級，并對居住區規模、設施體系、規劃標準進行了明晰，對15分鐘生活圈的構建具有直接指導作用。新版標準提出：15分鐘生活圈居住區的劃定以居民步行15分鐘滿足其物質與生活需求為原則，居住人口規模為5～10萬人，配套設施完善的區域。但實際規劃中，人口指標往往難以進行準確預判，因此，筆者基于標準析出用地指標，使之更具有操作性。

（1）15分鐘生活圈居住區用地規模

新版標準中，形成“15分鐘生活圈居住區—10鐘生活圈居住區—5分鐘生活圈居住區—居住街坊”4個層級，并對居住街坊的規模進行界定（2～4hm2），由此推算15分鐘生活圈居住區用地規模為130～200hm2（圖2），包含住宅用地、配套設施用地、公共綠地及城市道路用地。

圖2 15分鐘生活圈居住區用地規模

（2）15分鐘生活圈住宅用地規模

實際工作中，生活圈的構建往往基于住宅用地考慮，因此，根據標準確定15分鐘生活圈住宅用地規模更利于操作（表2）。以西安高新區為例，西安屬于II類建筑氣候區，高新區一二期住宅建筑層數屬于高層II類（19～26層），由此確定高新區15分鐘生活圈住宅用地規模為58.5～96hm2。由于部分已開發小區建筑層數達到33層，片區容積率與人口密度較大，住宅用地規模可略小于上述計算值。本次研究中，住宅用地以居住用地（包含住宅用地及非獨立配套設施）測度，誤差可忽略不計。

表2 15分鐘生活圈居住區用地控制指標一覽表

2.2 自下而上的生活空間單元識別

若分別以每一個小區為研究對象進行15分鐘生活圈規劃必將造成公共資源配置的浪費。孫道勝等（2016）通過對18個社區生活圈的時空范圍進行界定，發現不同社區居民日常出行范圍存在重疊。季玨等（2012）基于居民與駐點調研數據得出屬于相同生活空間單元的居民日常出行范圍比較接近。前期研究表明，若N個小區的居民日常出行范圍接近，即社區生活圈重疊范圍越大，則N個小區關聯度越高，屬于同一生活空間單元，從資源高效利用視角可將其納入一個15分鐘生活圈統籌考慮設施配置與實施管控。

本次研究以高新區一、二期居住用地為研究對象，根據道路要素分割對其進行編碼，共43個居住社區（圖3）。規劃視角下對15分鐘生活圈進行識別，采用自下而上的理論出行路徑，本次研究通過Arcgis平臺模擬居民步行出行路徑測定15分鐘出行范圍。

圖3 研究范圍居住區編碼圖

（1）測度方案篩選

①方案一：以小區15分鐘出行范圍的重疊面積衡量，面積越大，小區關聯度越高。實施路徑：基于GIS平臺漁網與路徑分析工具測算各小區居民步行15分鐘覆蓋范圍，并測算任意兩個小區步行15分鐘覆蓋范圍的重疊面積（圖4），基于matlab數學建模工具對生活空間單元進行分類。方案優勢與不足：通過構建10m×10m的均勻漁網，考慮從小區內任意一點出行產生的差異性。但方案的不足體現在：目前43個小區生活空間單元的重疊面積有903個數據，隨著研究區域的擴大，面臨的數據計算量將十分巨大。同時，在生活空間單元分類的過程中，重疊面積的目標值無法定量。

圖4 基于15分鐘出行范圍的 生活空間單元識別

②方案二：以小區間出行距離或出行時間衡量，時間成本越小，小區關聯度越高。實施路徑：基于GIS平臺道路網絡數據集與OD成本矩陣分析工具，構建小區間OD矩陣模型，度量每兩個小區間步行的距離成本與時間成本。同時對于大型小區，考慮小區內部步行的時間成本，在小區臨道路邊界手動添加點要素，輔助以服務區分析[14]（圖5）。通過選取時間成本值t=15分鐘，對生活空間單元進行識別。方案優勢與不足：采用時間成本值進行篩選與歸類，易于操作，隨著研究范圍的擴大與研究對象的增多，篩選標準值不會隨之改變。但方案對小區內部不同點的出行差異性考慮仍有待優化。

圖5 基于OD成本矩陣分析的 生活空間單元識別

③方案綜合比選。最終選取方案二，通過時間成本進行小區間關聯度的測量，識別生活空間單元。

（2）生活空間單元識別

高新區一、二期居住用地規模為220.21hm2，按照15分鐘生活圈住宅用地規模58.5～96hm2的標準，該片區理論存在2～3.5個15分鐘生活圈。

當t≤5min時，生活空間單元基本集中在社區邊界內部；當t≤10min時，形成7片彼此獨立且內部聯系緊密的生活空間單元，但單個規模較小；當t≤15min時，形成3個生活空間單元，且規模達到15分鐘生活圈構建標準（圖6～圖7）。

圖6 t值取5、10、15min時生活空間單元特征識別分析圖

圖7 生活空間單元識別結果圖

2.3 自上而下的15分鐘生活圈劃定

自下而上對生活空間單元進行識別后，需通過自上而下對15分鐘生活圈的邊界進行劃定與校核。從資源高效利用視角，15分鐘生活圈作為規劃管理與建設的基本單元，是相對獨立的單元；從實施管控視角，15分鐘生活圈應與控規單元、行政邊界相互銜接；從自然地理條件視角，15分鐘生活圈應避免河流、高速公路、大型綠化帶的分割，保證空間的相對完整性。

綜上所述，以3片生活空間單元為核心，依托居住用地與公共服務設施用地，劃定3個15分鐘生活圈（圖8，表3）。區域北部4個居住區周邊城市級公共服務設施完備，因此，不納入15分鐘生活圈體系中。

表3 15分鐘生活圈劃定一覽表

圖8 15分鐘生活圈劃定

3 基于共建共治的15分鐘生活圈規劃

3.1 基于多元主體的設施差異配置

15分鐘生活圈作為營造社區生活的基本單元，面對居民主體日益增長的復雜需求，單靠政府行政力難以實現各類要素的聚集，部分政府投入設施也面臨從“基本保障型”向“品質提升型”的升級。市場主體不可或缺，但在利益驅使下，往往難以保障公共服務設施的供給問題，“就近”看病就醫仍讓人心生忌憚、社區養老機構由于在空間匹配關系上缺乏競爭力往往處于短缺狀態。近年來，社區居民參與社區商業屢見不鮮，涉及餐飲外賣、休閑娛樂、理發店等多種業態與形式，也使得社區服務更加多元便民。因此，15分鐘生活圈規劃在社會治理的理念下，應聚焦多元共治中出現的權責不清導致的設施缺失、設施品質不足等問題，進一步明確各類主體的權責范疇，更好地實現共建共享。

本次研究基于雄安、上海、廣州、武漢等城市的實踐樣本與先進經驗，結合規范標準及地方管理規定，構建匹配高新特征的15分鐘生活圈服務體系，將其分為創新創業、交通物流、環境衛生、養老健康、全齡教育、鄰里生活6大類26項設施。其中：創新創業、交通物流、環境衛生類設施作為公共物品，在政府主導下進行投資建設。養老健康、全齡教育類設施由政府負責兜底建設，同時可采用更新開發下的設施捆綁建設，將設施建設納入控規土地出讓條件，或通過容積率獎勵、稅捐減免等政策鼓勵市場主體介入進行投資建設，設施建設品質由政府負責驗收。鄰里生活類設施，由市場介入實現空間的合理利用、資源的有效分配與生產力的廣泛提升，同時，鼓勵社區居民等眾多私人團體介入，在居民自治下進行設施補充建設（表4）。

表4 15分鐘生活圈居住區配套設施與建設主體一覽表

3.2 基于服務盲區的設施短板補充

生活圈設施規劃基于現狀設施的服務盲區識別，在評估設施短板時，綜合衡量設施的步行可達性及居民滿意度，本次研究通過百度地圖POI數據爬取，獲取與高新區居民社區生活相關的設施點，并通過問卷調查分析居民的社區生活需求。結果表明，現狀高新區15分鐘生活圈的設施類型基本涵蓋上述6大類，但總體來講存在設施缺項、層次缺失、系統性不足的問題（表5）。問卷顯示，居民不滿意的設施前三項為醫療設施、養老設施、交通設施，除日常購物設施外，其余類型設施滿意度均未超過50%，現有設施存在品質不足的問題（圖9）。

圖9 居民對設施滿意度分析結果

表5 高新15分鐘生活圈設施現狀一覽表

設施評估基于GIS平臺網絡分析工具，計算各個小區到達各類設施的時間成本，以設施所在生活圈層級對應的時間成本為標準篩選達標小區與未達標小區（圖10）。考慮到現實生活圈之間存在重疊及設施共享的特征，設施短板分析采用生活圈內的設施及外部設施共同進行評估。基于此對現狀小區與生活圈的設施完善度進行體檢，將設施建設的任務落實到具體的生活圈內，形成任務清單與行動計劃（表6）。

圖10 基于服務盲區的生活圈設施完善度體檢，以教育設施為例

表6 高新區15分鐘生活圈設施建設任務清單

結語

本文在梳理國內外相關研究與實踐經驗的基礎上，進行西安高新區15分鐘生活圈的規劃探索，提出“生活圈規模測定——生活空間單元識別——生活圈劃定”的上下聯動的15分鐘生活圈劃定流程，并聚焦解決現階段15分鐘生活圈的設施均好性問題，提出多元共治的規劃策略。然而，15分鐘生活圈的構建不止于設施的完善，更加強調以社區為單元的整體環境營造，隨著服務設施的完善、人居環境的提升與社區文化的培育，15分鐘生活圈的建設將推動基層治理單元的不斷完善，通過構建“熟人社會”不斷發揮“穩定器”作用。

資料來源：

表2：根據《城市居住區規劃設計標準》表4.0.1-1繪制；

文中其余圖表均為作者自繪。