公共衛生事件檔案應急管理思考

彭佳

摘 要：文章闡釋了公共衛生事件檔案的特點及管理現狀，分析了其存在的問題，提出了遭遇突發事件時公共衛生事件檔案應當如何管理的總體思路，為檔案部門在公共衛生事件等特殊情況下開展工作提供具體對策。

關鍵詞：疫情防控；公共衛生事件；檔案；應急管理

習近平總書記在中共中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，要改革完善重大疫情防控救治體系，要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。[1]同時，新修訂的《檔案法》也規定：國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制。檔案館應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用。[2]檔案部門保管著大量檔案信息資源，在應對重大突發公共衛生事件方面具有顯著優勢。

一、 公共衛生事件檔案應急管理現狀

1. 理論研究現狀

目前，專門面向重大疫情防控或突發公共衛生事件的衛生防疫檔案信息應急服務研究并不多，學者們關注的焦點主要集中于“突發事件危及檔案安全時的搶救轉移和安全保護”“收集管理處置突發事件過程中形成的檔案”和“衛生防疫檔案工作的宏觀性研究”，具體內容涉及檔案應急管理的體制、機制、法制、評估、預案、保障，突發事件檔案的價值、屬性及其業務管理，以及衛生防疫檔案工作的重要性及其開發利用等，有力推動了相關理論與實踐工作的進展。

2. 實踐工作現狀

2008年10月，國家檔案局頒布的《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》是檔案系統第一個關于應對突發事件的法規，對有效預防、處理和解決檔案工作中的突發事件具有深遠意義。2003年“非典”肆虐全國，全國防治非典型肺炎指揮部辦公室和國家檔案局共同印發《關于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》，指出“抗擊疫情所形成的大量材料是為今后工作查考和研究的真實記錄，各地區、各有關部門應認真做好疫情檔案的收集工作”，對各地疫情檔案的收集具有指導意義。2008年5月，汶川地震后雅安市檔案局專門成立“抗災專題檔案收集領導小組”，派出檔案工作人員到指揮部協助工作。以上都是檔案實踐工作中的成功案例，但一直以來，檔案工作與應急業務仍缺乏有效的交流與合作，檔案信息對應急管理的支持力度仍顯不夠。

二、 公共衛生事件檔案應急管理工作中存在的問題

1. 檔案應急管理響應不夠及時

新冠肺炎疫情發生以來，黨中央和各級地方黨委政府作出了及時的響應。2020年1月25日，中共中央決定成立應對疫情工作領導小組，在中共中央政治局常務委員會領導下開展工作。[3]2020年2月7日，國家檔案局發布《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》指出：“檔案部門要按照各級黨委政府的工作安排，為打贏疫情防控阻擊戰做出檔案部門的貢獻?！盵4]檔案系統沒有第一時間下發執行相關規范，在突發事件檔案應急管理工作中應急響應不夠及時。

2. 檔案收集方法單一、收集難度大

《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》只對檔案部門收集工作提出了整體要求，對疫情防控檔案的收集內容、范圍、標準等方面沒有明確規定。對于公共衛生應急管理這樣專業性強的領域，僅憑人工操作或簡單數字化處理，難以實現公共衛生應急檔案管理緊急性和專業性需求。同時，疫情防控檔案資料的收集難度較大?；鶎俞t療機構在新冠肺炎疫情防控中發揮了哨所和關口的重要作用，在發熱門診、預檢分診、集中隔離醫學觀察、居家隔離醫學觀察等工作中，產生大量珍貴的衛生防疫資料信息，但由于病毒傳染性極強，檔案工作人員需要一級防護甚至更高級別的防護才可以進入一線，一些珍貴的救治護理工作畫面及文字材料的獲取難度很大，這些都使得檔案收集工作留有缺憾。

3. 檔案應急管理缺乏多方協作支持

新冠肺炎疫情檔案的形成具有跨地區、跨部門和跨行業等特點。檔案應急管理工作不單是檔案部門的工作，更是參與抗疫所有主體的工作，少不了各個系統各個主體的相互配合、互通有無、資源共享。筆者所在基層醫療機構負責轄區內密切接觸者集中隔離醫學觀察工作，此項工作由街道、公安、醫療衛生、交通、信息等多個部門聯合開展，但各個業務條口的檔案都缺乏統一的整理及協作支持，造成了檔案收集一定程度的重復或缺失。

4. 檔案應急管理機制尚未健全

在制度建設方面，國家檔案局印發的《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》涉及本辦法的適用主體、處置預案包括突發事件報告制度、預警機制、應急處置措施等，[5]但是該辦法只從總體上提供了指導性的意見，沒有結合公共衛生事件檔案的特點和類型，系統、具體地提出公共衛生事件檔案應急管理機制。筆者所在基層醫療機構在應對突發公共衛生事件時，由于時間緊、工作強度大，大多臨時組建檔案團隊，待任務完成后即解散，公共衛生應急管理決策和科研的專業化要求難以達到，也沒有明確的檔案突發事件應急管理領導機構，檔案行政管理部門和政府相關職能部門的聯合機制還沒有真正建立。

三、 公共衛生事件檔案應急管理工作策略

1. 及時作出響應

《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》指出：“應及時處理和解決檔案工作中的突發事件，確保國家檔案資源的安全?！盵6]在應對重大突發事件時，檔案部門應把握好時間節點，抓住最佳時機主動與各部門對接聯系，統籌協調。同時，成立疫情檔案資料收集領導小組，及時出臺相關法律法規。在應對公共衛生事件的過程中應體現“及時、主動、專業”原則。疫情發生時，檔案部門應快速回應疫情防控工作的迫切需求，第一時間出臺相關管理辦法，為相關部門提供疫情防控檔案材料。

2. 多途徑、廣覆蓋、全過程收集檔案資料

美國危機管理學家斯蒂文·芬克將公共危機的生命周期劃分為四個階段，即潛伏期、暴發期、持續期和解決期。[7]檔案部門應在公共衛生事件發生的四個階段進行全過程檔案收集，保證收集的完整性和科學性。收集時應遵循類別宜多不宜少、分工宜統不宜散、范圍宜寬不宜窄的原則，尤其是在抗擊疫情中科研機構所形成的過程性記錄材料，一線醫務工作者、基層干部、志愿者為疫情做出貢獻和犧牲的先進事跡、人物檔案，反映社會抗擊疫情的感人事跡、民間抗擊疫情的檔案材料，新聞媒體客戶端和網絡新媒體所形成的疫情檔案材料等記錄，都要積極收集整理歸檔。筆者所在基層醫療機構積極拓展檔案收集渠道，在微信公眾號開設抗疫宣傳專欄，一邊記錄戰疫信息、進行戰疫報道、弘揚正能量，一邊征集戰疫珍貴檔案，保存戰疫記憶，充實公共衛生事件檔案資料。在收集過程中，檔案部門也要充分了解突發事件中管理主體的應急理念、方法、思路，與政府部門、國有和非國有企業或組織、社會團體等主體建立合作，積極協助各有關機構認真做好疫情防控工作所產生各種文件材料收集與整理，確保其完整齊全。

3. 推動檔案信息共建共享

公共衛生事件檔案來源于各級各類衛生防疫機構，具有多源特征，而且信息形式多樣。各級各類衛生防疫機構要實現多元信息的共建共享，可以借鑒其他領域檔案資源整合服務形成的經驗，做好頂層設計、平臺建設和績效評估。[8]首先，頂層設計是前提。需要強化跨部門的橫向協作，深化部門內的縱向聯系，形成多元主體信息互動的組織體系和基礎機制。[9]其次，平臺建設是支撐。建設集管理、技術、資源、服務、運營、維護于一體的綜合信息管理平臺，賦予集成管理、動態管理、應急管理、社會化管理等功能。既能為平時常態化的業務管理提供服務，又能為“戰時”應急狀態的應急管理提供危機決策、預警處置、善后評估等支持。最后，績效評估是保障。運用科學的評估指標、方法和程序，對公共衛生事件檔案信息應急服務的組織體系、機構間的協同、行政管理效率以及應急服務成效等多方面進行績效評定和等級劃分，為公共衛生事件檔案信息服務能力提升提供全周期的長效保障。建議結合衛生健康工作特點，以“統一領導、預防為主、快速反應、專業處置”為原則，從實際情況出發，利用基層醫療機構在疫情防控實踐中的便利條件，建立突發公共衛生事件檔案專題數據庫，開展戰疫專題信息采集工作。

4. 完善應急服務機制

建立完善突發事件檔案應急服務機制，需要檔案主管部門主動出擊，引領跨部門合作，如聯合應急管理部等主管部門盡快出臺相應指導文件，明確檔案應急服務機制的組織、內容、保障等基本要求，推動各行各業行動起來，確保檔案應急服務機制高效運轉。[10]

注釋與參考文獻

[1]完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系[N].人民日報，2020-02-15（001）.

[2]國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202006/ cfc 8c422e68f4d3aae46389a3c470a5f.shtml.

[3][4]國家檔案局.國家檔案局關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知[EB/OL].[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/202002/fd8abfed55c54443a 8a71214fbe42e5d.shtml.

[5][6]國家檔案局.檔案工作突發事件應急處置管理辦法[EB/OL].[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/xxgk/ 2008-08/27/content_13360.htm.

[7]Fink Steve.Crisis Management：Planning for the Inevitable[M].New York：American Management Association.

[8]歸吉官.西南邊疆民族地區國家綜合檔案館特色檔案資源整合與服務現狀、問題及對策[J].檔案學研究，2020（01）：97-103.

[9]袁莉姚，樂野.應急管理中的“數據—資源—應用”情報融合模式探索[J].圖書情報工作，2014（23）：26-32.

[10]周峰.建立檔案應急服務機制 支撐突發事件應對處置[N].中國檔案報，2020-03-16（003）.

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