基于利益共享的產業學院治理結構優化路徑研究

李可欣

摘要：實現產業學院治理結構現代化是職業教育的戰略舉措和本質要求，也是深化產教融合的應有之義。文章從多個層面分析了產業學院當前面臨的法律困境、辦學困境、合作困境、權責困境和組織困境等難題，并提出在利益共享視閾下應以多元共治、民主法治、科學善治為價值訴求，通過以分權制衡為切入點、以利益共享為立足點、以章程建設為著力點、以依法治教為突破點、以組織再構為落腳點等來實現治理結構的優化，從而使產業學院由“共治”走向“善治”。

關鍵詞：產業學院;利益共享;治理結構;校企共同體

中圖分類號：G718? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2022）01-0057-05

自改革開放以來，我國校企合作在歷史變遷中經歷了由“工學結合”到“校企共同體”的跨越式發展，并取得了集團化辦學、中國特色學徒制等重大突破，逐漸開辟出了一條具有中國特色和時代特征的產教融合之路。黨的“十五大”首次提出了混合所有制的概念，由此拉開了我國職業教育混合所有制辦學改革的序幕。近年來，在各省市政策的推動下，與政府、行業、企業聯合共建共管的產業學院應運而生，涌現出了一批以中山職業技術學院、寧波城市職業技術學院為代表的取得了成功辦學經驗的高職院校。

盡管產業學院的興起已成為新時期我國在深化產教融合上的代表性成果，但其作為職業教育混合所有制改革的一種全新嘗試，由于辦學經驗不足，逐漸陷入了治理結構缺位的困境。因此，如何完善產業學院治理結構，實現治理體系和治理能力的現代化，成為產業學院從“共治”走向“善治”的破題關鍵。

一、基于利益共享的產業學院治理結構優化的理論意蘊

（一）利益共享的基本內涵

利益共享是在特定的社會背景和歷史階段下，參與治理的不同利益主體對其共同利益進行分享，也是實現和諧社會和公平正義的價值觀念和基本途徑之一。由于利益主體在發展過程中為了獲得應有的利益，就需要建立相應的表達渠道，來提出自身的利益需求，從而使其權益得到保障，進一步調節和化解多元主體治理中的利益沖突和矛盾。同時，也為治理中的弱勢主體帶來了進行利益表達和利益分配的機會。因此，利益共享之下，各利益主體都能公平、公正地共享利益，以此來使治理結構中的利益格局保持平衡[1]。

（二）利益共享與產業學院治理的內在邏輯

將利益共享理論應用于產業學院，其原因在于產業學院是一個典型的利益相關者組織。產業學院不同于企業或普通高職院校，它是帶有混合所有制屬性的非營利性的組織，追求的是社會效益的最大化，其理念的實現需要各利益相關者共同協作才能完成。因此，在利益共享的視角下研究產業學院治理結構，不僅能厘清政府、行業、學校、企業等各利益相關者之間的關系和角色定位，明確權力邊界和利益訴求，還能打造利益相關者參與產業學院治理的動態監督與平衡機制，破解產業學院發展中由于利益主體沖突所造成的掣肘，從而實現產業學院治理結構的優化。

二、基于利益共享的產業學院治理結構優化的價值訴求

（一）多元共治——產業學院治理結構現代化的價值目標

實現治理現代化的核心在于治理主體的多元化。在國家治理體系現代化的語境下，“共治”即“共同治理”，它是一種改變了傳統的“中心—邊緣”治理結構的民主式的合作管理模式，通過相互博弈、相互調適、共治共享等互動關系，使得多個利益主體在治理過程中利用沖突、對話、協商達到協調與平衡[2]。

職業教育從“管理”走向“治理”，意味著其價值目標由“單中心治理”走向“多元共治”。產業學院本身是一種多元的社會系統，實現了治理權利的分化與轉移，政府、學校、企業、行業、師生等主體開始逐漸參與到校內事務的治理中來。這就迫切要求產業學院堅持多中心理念，以多元共治為價值目標，構建治理主體多元、利益分配合理、信息充分共享、權力邊界清晰的共治模式，從而為產業學院提供一種多元卻相對自主自治的治理環境，決策的互動性、參與性和民主性均能得到充分展現。

（二）民主法治——產業學院治理結構現代化的價值判斷

法治是人類社會邁入現代文明的里程碑，也是衡量一個國家現代化程度的重要指標。大至國家政務，小及公民事物，都需要在法治的框架中運行。十八屆四中全會指出，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，以法治方式推進現代化建設，在法治軌道內全面深化改革。

面對新的時代背景，產業學院作為一種新生事物，其利益主體的多元化也在呼喚法治的回歸。由于產業學院治理結構中涉及的要素較多，不同治理主體的利益也不盡相同，而法治則能從整合利益的層面出發為現代化的治理結構作出正確的價值判斷。法治可以將政府、學校、企業、行業等主體之間的利益轉化成權利與義務關系，同時利用法律手段能有效地調整和平衡多元利益者之間的關系。從“法律體系”向“法治體系”的邁進，不僅彰顯了治理理念的重大飛躍和治理方式的重大轉型，也是教育治理現代化的重大跨越[3]。

（三）科學善治——產業學院治理結構現代化的價值選擇

回溯我國的歷史，其中不乏關于“善治”的思想元素，《尚書·大禹謨》中曾提到“德惟善政，政在養民”，這是我國最早關于善治的論述。1996年，世界銀行首次提出了用“good governance（善治）”來代替“governance（治理）”，認為并非所有的治理都是良好的，因此有必要將治理的概念向“善治”轉變。有研究者指出，善治實際上是國家權力向社會回歸，其過程是一個還政于民的過程[4]。

產業學院的治理是一個多元主體共同管理學校公共事務的過程， 它呈現出一種新型的民主形態，在“共治”的價值目標之下必然使得產業學院現代化的治理結構做出“善治”的價值選擇。同時，在善治語境下產業學院以正義和效率為價值選擇，一方面維護了多元主體的利益需求，另一方面體現了對職業教育治理的本質要求。這對于指導產業學院在政府的宏觀指導和市場經濟的浪潮中，明確定位，發揮優勢，辦出特色，逐步由辦學“營利性”向教育“公益性”轉變，最終實現職業教育精神的回歸與升華，無疑具有非常重要的價值。

三、基于利益共享的產業學院治理結構優化的現實困境

（一）法律困境——法人資格缺失導致產業學院治理主體不明

1988年《高等教育法》的頒布，首次確立了高等職業院校的法人地位，但高等職業院校只是民法意義上的法人，不是公法意義上的法人。而我國的產業學院最初是以職業院校與企業共建二級學院的形態誕生的，關于產業學院的概念界定，學術界也尚未達成共識。一些學者將其定義為具有混合所有制特征的職業院校的二級學院或以二級學院機制運行的辦學機構。概念的混淆也加劇了實踐的困惑。按照《民法總則》及相關法律的規定，產業學院作為職業院校的二級學院不具備獨立的法人資格。

由于我國在關于混合所有制高職院校辦學上法律規范的缺失，產業學院只能在實踐中按照二級學院來運作，在人事管理、資源配置、教學科研等方面只能服從院校的統一管理，只能以院校的名義開展民事活動，這無疑會使產業學院陷入“水土不服”的困境，混淆了職業院校與產業學院的治理主體地位。對于產業學院的可持續發展而言，能否具有法人資格是其實現治理結構現代化的基礎性問題，也是多元主體之間合理進行利益分配的前提。產業學院若繼續處于法律地位不明的尷尬中，將會為其辦學帶來極大的不確定性，甚至面臨法律風險[5]。

（二）辦學困境——利益訴求差異導致產業學院治理行為相悖

在辦學實踐中，政府、學校、行業、企業作為外部利益主體在治理中分別扮演著不同的角色，也有著不同的利益訴求，它們之間的利益關系呈現復雜化的特點。在不同角色定位下矛盾的利益訴求則是影響治理行為的直接因素，為實現各自利益的最大化，利益主體會不斷衡量辦學過程中的成本和收益，力爭提高凈收益水平，但在治理過程中，政、校、行、企所支出的人力、物力成本呈現一種此消彼長、非此即彼的關系。而基于“趨利避害”的合作心理，各主體在治理中無法完全保持“絕對中立”的態度，行業、企業的利益需求往往被忽視，從而不斷上演主體之間的沖突與博弈，這種利益分配的失衡就導致了治理行為的不一致。

（三）合作困境——價值取向沖突導致產業學院治理目標矛盾

產業學院通過資本的混合，為校企合作、產教融合突破了屬性上的桎梏，這種具有混合所有制特征的的新型辦學模式，由于辦學主體的多元性，從其誕生之初就必然帶有價值取向上的巨大沖突。盡管產業學院是基于利益的聯系而形成的命運共同體，但其多元主體之間的價值取向卻不盡相同。

人才培養質量的提高始終是政府和學校辦學的邏輯起點。從本質上來說，產業學院是一種教育機構，而教育的本質屬性是一種有目的的培養人的社會活動，其所產出的“產品”也具有“公共物品”的屬性，能為社會帶來巨大的公共利益，這就必然會使產業學院帶有公益性的價值取向。然而，行業和企業興辦產業學院更多的會考慮如何實現資本的保值增值，它們希望通過合作辦學來獲得政府免稅或減稅的優惠，從而減少運營成本。由此可見，行業企業的價值取向主要表現為營利性。因此，教育的公益性與投資的營利性的沖突成為產業學院發展過程中主要矛盾的主要方面，這也必然會成為影響治理結構現代化的重大阻力。

（四）權責困境——黨政權責不清導致產業學院治理效率低下

改革開放40多年來，我國高校在擴大辦學自主權上取得了一定的突破，但在其內部治理上始終沿襲舊制。按照《高等教育法》的規定，產業學院實行“黨委領導下的校長負責制”，這從法律的角度明確了黨政之間的關系。從治理結構的角度來看，沒有建立學校決策與執行的分權制衡機制。黨政關系存在權責不清的現象，阻礙了學校決策的制定和執行。此外，還有部分產業學院存在著以政代黨和以黨代政的情況，黨委與校長均有決策權，導致黨政關系權責不分，進而造成了治理效率低下，難以建立有效的問責機制[6]。

（五）組織困境——組織結構垂直導致產業學院治理環境封閉

產業學院是一個政府、學校、行業、企業緊密相連的教育實體，從來不是獨立于社會而存在的。但由于其作為政府的管理對象之一，有著與政府部門相類似的機構組成和管理體系，決策需要自上而下層層傳遞。影響行業、企業參與治理的積極性，使產業學院與市場的關系難以深化，更重要的是，不利于內部民主參與的積極性和能動性，師生利益需求容易被忽略。長此以往，環境的封閉性與發展的開放性，使得內外部主體參與治理困難重重，產業學院治理缺乏有效的變革基礎，行政權力泛化、學術權力弱化、民主權虛化等成為亟待解決的關鍵問題。

四、基于利益共享的產業學院治理結構優化的應然路徑

（一）以分權制衡為切入點抓實產業學院治理結構的權利保障

治理的典型特征在于分權，而實現產業學院治理結構現代化的切入點在于打破行政權力中心，通過利益相關者的共同參與，形成多中心的權力機構，從而構建共享共治的治理結構。因此，必須優化內部權力配置，將橫向制衡和縱向分權結合起來。

在橫向制衡上，以黨委領導下的校長負責制為基礎，打造決策、執行、監督的治理構架，增設董事會為決策機構，董事會的成員由政府、學校、行業、企業四方辦學主體選派的代表構成。并在黨委常委會和董事會之間建立制度聯系，實行“雙向進入制”，形成“決策同心圓”。同時，也要相應地設置以監事會為核心的監督機構，監事會由校內外專、兼職人員組成，負責對產業學院在治理過程中的行為進行監督和反饋。黨委會、理事會組成的黨委系統、校長組成的行政系統，進一步明確各自的責、權、利，共同推進產業學院治理結構現代化[7]。

在縱向分權上，要注重權力的下放，讓產業學院擁有更多的辦學自主權。同時，行政權力要向行業、企業和其他基層的利益相關者組織下移，讓學術委員會、教職工代表大會、學術代表大會、工會等組織更多地參與到治理中來。

（二）以利益共享為立足點夯實產業學院治理結構的利益保障

平衡產業學院利益相關者之間的利益訴求是實現治理結構現代化的立足點，產業學院要達到妥善處理各種矛盾沖突從而實現利益共享、多元善治，必須實現兩個轉變：一是由“政校中心”向“行企中心”轉變。要進一步完善利益表達機制，來滿足產業學院決策中多元主體的利益需求，使產業學院形成一個利益集體，并在這個集體之下，政府、學校、行業、企業都是利益分享者。同時，必須以利益共享為準繩，科學設置利益分配指標和權重，既要滿足辦學效益也要兼顧企業收益，推動多方資源整合形成良性循環，從而化解教育公益性和企業營利性的沖突。二是由“主體中心”向“客體中心”轉變。產業學院是集技術性和學術性于一體的組織，因此，在優化治理結構時必須要尊重教育規律和學術規律，使利益中心從治理主體向治理客體傾斜，更多地關注師生的利益表達和利益訴求，暢通師生參與治理的通道，讓師生共享權益成為治理的歸宿。

（三）以章程建設為著力點夯實產業學院治理結構的制度保障

在章程制定上，要保證多元主體共同參與。章程是產業學院中內外部利益相關者的制度保障，必須充分考慮利益群體的合理訴求，成立章程制定委員會。廣泛征求政府、行業、企業、師生、校友的意見，保證章程制定的程序嚴謹。充分調動利益相關者參與章程制定、修訂的主動性和能動性，確保章程真正代表多方利益。

在章程內容上，要體現產業學院的特色，結合其角色定位、辦學目標、發展前景等，制定符合產業學院現代化治理的運行規則，其中應包括董事會議事規則、治理信息披露制度、學術委員會工作程序等。

在章程實施上，要將“剛性”管理和“彈性”治理有機結合起來，將章程的有關規定轉化為廣大利益相關者的自覺行為，體現共同意志。在治理過程中，治理主體要嚴格落實章程，按照章程依法辦事。基于此，產業學院章程應不斷修訂、完善，從而推動治理結構現代化。

（四）以依法治教為突破點落實產業學院治理結構的法律保障

依據《全面推進依法治校實施綱要》文件精神，發揮法治在學校管理中的重要作用，提高學校治理法治化、科學化水平的客觀需要。對于產業學院而言，要實現依法治教的首要任務就是突破二級學院的藩籬，向獨立法人轉變，不再作為高職院校的附屬機構[8]。為此，產業學院可以借鑒獨立學院的辦學經驗。2003，教育部頒布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，文件指出，獨立學院應具有獨立法人資格， 能獨立承擔民事責任。當前，我國產業學院基本獨立設置了必要行政機構和教學教輔機構，且能實現內部的獨立運行。因此，有必要在政策層面出臺關于混合所有制辦學的相關政策文件，明確產業學院的法律地位，讓其擁有獨立法人資格，使其具有完全民事權利能力和民事行為能力， 能獨立承擔民事法律責任，自主經營，獨立核算。并且與政府、行業、企業之間形成獨立、平等的法人與法人之間的關系，以明確產權，清晰責權。唯有如此，才能最大限度地發揮產業學院的辦學優勢，建立起現代化的法人治理結構，擴大辦學自主權，也使行業企業的“產業資本”轉化為產業學院的股權，從而實現多方更穩定、更持久的利益共享。

（五）以組織再構為落腳點壓實產業學院治理結構的組織保障

產業學院是一個開放的利益相關者組織，在治理上也必須堅持開放性原則，以組織再構為落腳點，對傳統的科層制管理進行改革，打造扁平化的組織結構，減少決策和執行之間的行政管理層次，從而提高治理效率。在利益共享的語境下，扁平化的組織結構原有組織中政府、學校、行業、企業、師生之間的聯系方式，每個主體、客體都被放在了產業學院中心的位置，其利益和價值將會被愈加重視。首先，要優化行政機構，減少隱性管理層級，加快內部組織結構矩陣化轉變，對職能相近的部門進行合并和取締，盡可能減少部門之間職能交叉、相互推責的現象。明確常設機構和臨時機構（如專項工作小組）的定位和權限，通過民主協商來調節矛盾與沖突、共享資源和利益，最大限度地向廣大群體賦權增能，從而使產業學院的治理結構快速適應不斷變化的市場環境和辦學環境。其次，要完善內部學術組織機構，建立學術委員會、教學工作委員會等學術組織，區分行政事務與學術事務，明晰行政權力與學術權力的邊界。學術事務必須由學術機構來處理，避免行政干預。通過學術權力與行政權力的相互制衡，使組織中減少了決策中心，學術自治的基本精神得到充分的尊重，從而激發產業學院治理活力。

參考文獻：

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[2]吳漢東.國家治理現代化的三個維度：共治、善治與法治[J].法制與社會發展，2014（5）：14-16.

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[4]褚宏啟，賈繼娥.教育治理與教育善治[J].中國教育學刊，2014（12）：6-10.

[5]張艷芳.混合所有制產業學院的歷史緣起、現實困境與未來展望[J].職業技術教育，2019（13）：40-44.

[6]孫建.高職院校內部治理體系現代化研究[M].南京：東南大學出版社，2020

[7]查吉德.高職院校治理結構的理論與實證研究[M].廣州：廣東高等教育出版社，2019.

[8]張艷芳，雷世平.論混合所有制產業學院的內涵、地位及屬性[J].中國職業技術教育，2018（34）：50-55.