基于WSR 系統方法論的企業境外工程項目檔案管理風險識別與防控

國 測/中國土木工程集團有限公司

戴柏清/中國人民大學信息資源管理學院

伴隨著經濟全球化的不斷深入和我國對外開放等重大戰略部署的推進，我國企業紛紛走出國門，在境外設立子公司并參與國際工程項目建設。在此背景下，境外檔案管理的價值也日益顯現，企業境外工程項目檔案作為項目過程中形成的原始憑證，既是爭端處理、法律訴訟及合規控制等維護企業權益和法規遵從的重要工具，也是保障企業科學決策和促進國有資產增值保值的信息資源和知識資產。

由于境外市場規模不斷增大，項目工程類企業采取的商業模式更加多樣化，從原來的C（施工總承包）到EPC（工程總承包）、EPC+F（工程總承包+融資）、EPC+O（工程總承包+運營）[1]，涉及的單位不斷增多、主體更為復雜，檔案來源廣泛、數量龐大、管理復雜，傳統的檔案管理面臨巨大挑戰。

檔案管理風險識別與防控是檔案管理工作的重要內容之一。2021年6月，中辦、國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，明確將“貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持底線思維，強化風險防控，加強應急管理，壓實安全責任，確保檔案安全”[2]列為五大工作原則之一。新形勢下，企業境外工程項目檔案管理所面臨的風險因素已從單一性風險轉向綜合性風險，既有外部環境與信息技術的沖擊，也有商業化模式轉型與發展時所產生的沖擊。在這種背景下，風險管理成為企業境外工程項目檔案管理不容忽視的現實需求。現階段，學界基于企業境外工程項目檔案管理的研究集中于管理體制[3]、監管法規[4]、實踐啟示[5]、現實問題及路徑[6]等方面，針對項目檔案管理風險識別與防控這一主題鮮有觸及。即便有學者提出境外檔案風險識別和管理的重要性，也主要局限于理念層面，缺乏整體性思考和解決措施。鑒于此，本文基于WSR系統方法論進行風險識別，提出應對策略，形成一套綜合集成的風險識別與防控方法，旨在為我國企業境外工程項目檔案管理風險識別與防控實踐提供參考。

1 WSR系統方法論與企業境外工程項目檔案管理風險

1.1 WSR方法論

“物理—事理—人理”方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由中國系統科學專家顧基發等根據錢學森、徐國志等學者的系統理論總結并提出的系統方法論[7]。WSR系統方法論主要運用已有的科學技術知識，整合社會科學、行為科學等多個學科知識，實現對某一復雜系統的有效管理[8]。在處理復雜問題的過程中，WSR系統方法論從事實、事物之間的聯系以及人在事物發展過程中所起的作用三方面展開分析。

企業境外工程項目檔案管理風險與防控是一項復雜的系統工程，包括項目全過程中前期風險識別、中期應對策略以及后期動態反饋和經驗總結。企業境外工程項目檔案管理的復雜性使得其管理風險同樣呈現復雜性。如企業境外工程項目時間周期較長，立項、設計、施工、完工、檢查和驗收的時間跨度較大，因此工程項目檔案管理的范圍也比較廣，工程項目從施工到結束涉及各類資料，囊括日常管理性文件以及相關技術性較強的專業資料，工程項目檔案的多樣性加大了境外工程項目檔案資料管控的難度。為避免和減少風險給檔案管理帶來的負面影響，需要從更全面、綜合的視角來分析項目檔案風險管理，需要進行“全面”“全程”“全員”管控，對內部控制的物、事、人進行系統安排。WSR系統方法論能利用綜合與集成、系統與分解的思想有效解決復雜層次的問題，為企業境外工程項目檔案風險防控提供具體方法和思路。

1.2 企業境外工程項目檔案管理風險的WSR分析框架

企業境外工程項目檔案管理風險識別是一項包括內外部眾多因素的復雜過程，需要綜合考慮各方面情況，對境外工程項目檔案風險管理問題進行系統分析。工程項目檔案管理風險從項目構思到批準立項前期策劃階段就存在，直到項目的設計、計劃、施工、建設，貫穿項目整個生命周期。WSR方法論強調從客觀物質及規律、聯系出發，強調管理和組織方法的重要性，并深度考慮人在系統中的作用。企業境外工程項目檔案管理風險需要重點考慮企業境外工程項目檔案管理的特性，首先，加入“整體與局部”思想，綜合考慮管理環境、業務流程與人員組織的風險；其次，融入“平戰結合”思想，全面考慮突發風險管理和日常風險管理。因此，筆者認為對于企業境外工程項目檔案風險管理這一復雜問題，可從三方面展開：第一，注重“物理”完善，對客觀存在的風險因素進行調查分析，認清企業境外工程項目檔案風險管理所面臨的自然環境、社會環境等客觀事實和內外部因素；第二，注重“事理”規劃，識別包括業務流程、方法和模式等具體實踐活動方面的風險；第三，注重“人理”協同，確定需要協同的對象以及系統中對象之間的關系及其變化風險。

2 基于WSR系統方法論的企業境外工程項目檔案管理風險識別

2.1 物理層面的風險識別

物理層面是整個檔案管理風險識別的前提，是系統所面臨的自然環境、物質運動等客觀存在[9]。本文提出的企業境外工程項目檔案管理物理風險是指建設過程所面對的主客觀環境以及建設主體及其所處的社會和制度環境等，主要包括政治風險、法律風險、社會文化風險、所處環境風險等。

一是政治風險。政治風險是指企業境外項目所在東道國的政治環境或東道國與其他國家政治關系變化以及外國資本的態度變動所帶來的不確定性。在全球地緣政治格局和經濟貿易關系的復雜化和網絡化的背景下，無論是境外國家政治機構、經濟政策的壓力，還是東道國內部戰爭戰亂等不可預測性的危機，都可能對境外工程項目檔案產生一定程度的物理破壞。如中東地區的敘利亞、阿富汗、伊拉克，南亞地區的巴基斯坦等地局勢緊張，境外工程項目檔案安全受到嚴重威脅。

二是法律風險。我國企業獲得“走出去”機會后，受到所在國家或地區的監管和約束，面臨著完全被動的法律環境。不同國家和地區的檔案法律存在差異，對檔案的處置和流動要求各有側重。如針對檔案管轄權的歸屬問題會在工程項目檔案管理過程中產生沖突，跨境移交檔案和傳輸數據都會受到所在國家和地區的法律限制。

三是社會文化風險。不同國家和地區的社會文化受到政治、經濟、風俗習慣、宗教以及價值觀念等因素的影響，企業境外工程項目不同的參與和經營模式也給工程項目檔案管理帶來不確定性。由于所在國家或地區缺少檔案管理的歷史文化傳統，企業境外工程項目檔案管理意識不強，未形成明確的檔案移交程序和要求，導致歸檔不及時、檔案不完整。

四是所處環境風險。洪澇、臺風、地震、火災等災害會對企業境外工程項目檔案安全管理帶來巨大風險，環境風險的不確定性和危害性使得企業境外工程項目檔案管理風險進一步加大。

2.2 事理層面的風險識別

事理是風險管理的關鍵，本文提出的企業境外檔案管理事理風險包括基礎業務風險、基礎設施風險以及資源建設風險。

第一，基礎業務風險。首先，在形成環節，由于企業境外工程項目很少設置專門的檔案管理機構或安排專職的檔案管理人員，各部門形成的檔案由自己保管，在檔案形成階段缺乏統一的檔案管理規范，導致項目檔案資源分散、文檔管控不嚴格。其次，在歸檔環節，企業境外工程項目中較重視工程檔案綜合文件，如與項目業主、監理、分包間的往來信件、項目最終的竣工驗收以及各種類型的證明材料，而容易忽視其他檔案材料。再次，在利用環節，由于工程項目檔案分散保管，大量文件未整理成檔案，加之地域運輸的限制，導致境外工程檔案的信息化工作尚未有效開展，無法提供國內開發利用。

第二，基礎設施風險。受到成本控制和項目規模的影響，企業境外工程項目檔案管理環境不太理想。境外工程項目一般租用辦公場所，檔案管理場所受限，有些甚至并未設立專門的庫房，與辦公場所合二為一，導致檔案實體和檔案信息安全無法得到有效保障。除此之外，多數企業境外工程檔案管理屬于“手工作坊”的管理階段，缺少先進的管理設備，一些技術防范措施不易到位，針對敏感檔案的數據和信息也無法與普通文件材料實施物理隔離和網絡隔離。

第三，資源建設風險。一方面，企業境外工程項目檔案面臨著所在國的法律法規、海關監管、運輸條件和成本的限制，很難將檔案進行有效集中整理、歸檔和保存，在運輸過程中可能受到各種因素影響和限制，導致檔案資源損毀或流失。另一方面，由于境外工程項目所在國家和地區可能存在網絡、通訊和交通等基礎設施不完善的情況，檔案無法實現有效數字化，檔案信息無法實現實時和有效的網絡傳輸和利用，使得企業境外工程檔案資源成為漂浮在異國的“孤島”。

2.3 人理層面的風險識別

人理元是管理的核心保障，是對物理元和事理元的統一協調，在整個風險管理過程中起到至關重要的協調作用。本文提出的企業境外檔案管理人理風險包括人員能力風險、人員數量風險、人員保密風險。

第一，人員能力風險。人員能力風險包括項目管理人員與檔案管理人員經驗知識和技術水平在檔案管理過程中可能造成的風險。由于外部自然環境和社會環境的不穩定性，處理各種突發事件以及保護檔案的應變能力也是重要影響因素。但由于企業境外工程項目周期較長，項目檔案管理工作可能會因人員離職、流動頻繁、工作交接不徹底等因素呈現無序狀態。

第二，人員數量風險。企業境外工程的工作條件與國內往往具有一定差距，諸多主客觀因素會導致檔案人員的配備不足，有些項目部門甚至未設置專職檔案管理崗位。在現實工作中，檔案人員除了要負責參建單位移交檔案的規范性和完整性，還要負責相關人員的培訓。而測量單位、監理單位、施工單位等多個參建單位移交的文件材料多達上千卷，檔案人員數量的不足會嚴重影響檔案工作進程和質量。

第三，人員保密風險。企業境外工程項目檔案可能包含企業資信證明等憑證性檔案或技術說明、儀器設備等重要價值性檔案資料。因此，檔案保密工作也是風險管理中不容忽視的重要內容。受企業境外工程項目檔案管理環境的影響，大部分檔案人員是未取得崗位資格證書或是未經過專業培訓的，這都將為檔案保密工作帶來潛在風險。

3 基于WSR系統方法論的企業境外工程檔案管理風險防控策略

3.1 物理層面風險防控

3.1.1 引導企業強化檔案的合規管理力度

強化合規管理是防范因外部法律環境變化、內部違反法律及監管要求等行為給企業境外工程項目檔案管理帶來的政治風險和法律風險。引導企業強化境外工程項目檔案的合規管理力度，首先要做好合規研判工作。在項目建設前期通過對項目所在國家檔案管理政策趨勢研究、相關規制調研、案例分析等，調研工程項目檔案管理的政治和法律環境，并有效滲透給檔案管理人員，形成良好的合規管理意識。其次要構建以“雙重遵從”為基礎的制度體系，積極規避政治和法律風險。在充分遵從本國及項目所在國家和地區的法律規定和檔案管理制度的基礎上，對文件的編制、收集、整理、歸檔、保管、利用、處置的全生命周期業務流程進行設計，在滿足雙邊法律要求的基礎上合法有序地指導境外檔案管理工作。再次要把政治和法律觀念融入日常檔案管理工作，對政治和法律環境進行動態跟蹤。檔案部門需要聯合法律部門定期進行風險評估，并根據評估結果及時修改和更新檔案管理制度，確保雙邊法律要求，提供更全面、科學、合法的檔案管理制度。

3.1.2 增強工程項目檔案的證據資產意識

受項目所在國社會文化因素的影響，一些檔案管理部門雖然能夠認識到檔案管理的重要性，但大多把檔案作為一種日常辦公形成的文件，檔案意識不強。而在國際貿易爭端日益頻繁的復雜背景下，必須充分認識境外工程項目檔案的價值，有必要將“檔案”提升到“證據”和“資產”的高度進行管理。首先，培育企業境外工程檔案的證據意識，把企業境外工程檔案作為維護自身權益、解決貿易爭端的可追溯性證明。其次，在檔案部門的促進和推動下，將境外工程項目檔案上升為企業的無形資產，納入統一管控范疇，在人財物等方面加大保障力度，確保企業境外工程項目檔案的有效管理。

3.1.3 實行工程檔案變換介質和異地備份

近年來各類自然災害和社會事件頻發，也給企業境外工程項目檔案帶來管理風險和嚴重威脅。檔案管理實現異地備份和變換介質是當前降低風險、實現境外工程項目檔案安全保管的有效策略。可實行工程項目檔案介質變換，主要是指將檔案信息的存儲載體變換為其他載體，實現雙載體或多載體的儲存備份。異地備份是指實行遠距離、跨區域的異地備份機制，防止因各種風險因素導致檔案實體和檔案信息無法修復。備份技術、備份地點的選擇都是日后實施異地備份需重點考慮的問題，如可利用網絡技術建立“異地備份數據庫”、利用移動存儲技術進行在線或離線備份。實現實時異地備份也要根據項目所在國或地區的實際情況而定，確保檔案絕對安全才是核心要義。

3.2 事理層面風險防控

3.2.1 加強項目檔案重要節點的管控力度

企業境外工程項目時間周期較長，檔案管理往往根據項目規模的不同有不同的管理任務，因此應根據企業境外工程項目不同階段，調整檔案管理工作重點和管控力度。在項目建設前期，應重點配合項目投資、項目管理等環節確定該項目的工作重點和歸檔范圍，并據此確定該項目歸檔事項清單，為重要檔案的齊全完整提供保證。在項目建設中期，重點是進行過程管控和跟蹤指導，重點關注往來信函、重要合同、會計檔案、企業資產、知識產權等重要檔案的收集工作，并根據項目所在國的政策盡可能將檔案分批運回國內。在項目結束時期，按照當地法律法規及時做好檔案整理、鑒定和移交等工作，及時采取異質異地備份、鑒定銷毀、安全保管等措施。

3.2.2 加強檔案管理內部控制和過程管理

第一，加強國內上級檔案管理部門的業務指導和監督。首先，企業應克服主觀困難，為國內檔案業務人員出境創造條件，確保國內部門能對境外工程項目檔案管理實行定期監督和指導。其次，加強對境外工程項目檔案管理的自檢自查，實施分級分層次監督，先由境外檔案管理部門考察，再由檔案主管部門和上級企業分管檔案工作的領導共同考核，有效實現對境外項目檔案內部控制。

第二，重視文件的過程管理。企業境外工程項目檔案一般由承包商先收集整理項目過程中產生的各類文件材料，在項目竣工后再統一移交至業主。前期強行要求將檔案進行移交是不現實的，因此可以要求業務部門將檔案目錄移交檔案部門，實現檔案部門定期檢查和過程管控。必要時檔案管理部門可以主動向各部門提供技術支持和檔案管理業務指導，實現境外工程檔案的全過程質量管控。

3.2.3 實現境外項目檔案工作數字化轉型

充分利用數字技術手段實現企業境外工程項目檔案工作數字化轉型，是保證檔案安全管理的必要手段。首先，明確企業境外工程項目檔案數字化轉型重點任務。不同工程項目檔案的基本特征、原件質量、記錄內容等都不盡相同，應根據境外項目檔案管理需要，明確檔案掃描、圖像處理、網絡掛接、檔案數字化范圍和系統建設等內容，分清輕重緩急，確定哪些檔案需要優先數字化和信息化，將有限財力應用在關鍵階段。其次，完善檔案信息化建設所應用的關鍵技術。如檔案管理系統建設可結合境外檔案管理需要研發多語言的單機版，確保有效管理境外工程項目檔案。除此之外，必要時可進行檔案信息化業務外包，通過簽訂合同將整體或是部分檔案工作委托第三方專業機構和力量協助完成。為確保安全，可由一家規模較大、實力較強的國有企業境外機構牽頭，建立可供當地中資企業共同使用的檔案庫房，配備具有檔案專業技能的專職人員管理檔案并提供服務[10]。

3.3 人理層面風險防控

3.3.1 厘清管理組織體系及權責分配

由于企業境外工程項目參建單位較多，厘清檔案管理組織和權責分配才能有效推動工程項目檔案管理的有序化和規范化。首先，應確保企業境外檔案管理人員數量充足，解決人員配備不足的問題。如總承包單位應成立與項目規模相符合的檔案管理組織機構，確保檔案工作有序進行。將檔案管理崗位從資料員崗轉換為技術崗，配備檔案專業的科班人員，保障檔案管理人員隊伍的專業水平。其次，厘清中央企業總部、所屬國內投資主體或母公司、所屬境外單位這三級檔案管理層級的職責分工和崗位設置，厘清境外業務部門管理機構與檔案部門的關系，明確各個參建單位、各部門的檔案管理工作職責和責任范圍，定員定崗，實行統一的管理、制度、標準和考核，實現企業境外建設項目檔案管理跟蹤考核和檢查。

3.3.2 提高檔案工作人員的業務水平

首先，在境外工程項目開始前應開展檔案安全知識教育，定期組織公司范圍內的檔案業務專項培訓。在項目開展過程中應通過現場指導、視頻教學、網絡會議等形式對企業境外工程項目檔案實施有效監管，提高境外檔案管理人員在檔案收、管、存、用等方面的基礎能力。其次，未來檔案管理自動化和信息化建設，將對檔案工作人員關于數據庫、計算機操作等業務技能提出新要求，在進行技能培訓時有針對性地對縮微攝影技術、數字化技術、檔案實體修復技術等相關技術和安全技術進行普及，擴大技術型人才隊伍，提高項目工程檔案信息安全管理能力。除此之外，國外環境復雜多變，還應提高檔案工作人員的應急能力和心理素質，保證檔案工作人員能在短時間內應對突發事件并采取相應的應急措施。

3.3.3 實行分級管理下的考評與激勵

為抓好企業境外工程項目檔案管理工作，應進一步加強激勵約束機制，實行分級管理下的考評與激勵。首先，應將檔案管理納入檔案項目整體考核，根據境外實際情況建立詳細考核機制，明確具體的考核范圍、考核時間和考核標準要求。如將文件材料歸檔作為對參建單位的考核指標，由各項目組檔案管理人員對工程竣工資料歸檔情況進行審核、驗收，只有達到歸檔要求才能予以簽字通過。其次，企業境外工程項目檔案大多實施粗放管理，要提高檔案管理高效性還應在人員任用、績效、培訓、薪酬等方面形成一套完備的激勵體系，將檔案管理人員績效與項目檔案管理任務緊密結合，實現激勵性提升。

本文系2021 年度國家檔案局科技項目“中央企業境外‘投建營一體化’項目檔案全過程管理研究”（項目編號：2021—R—03）階段性成果。