環境影響評價與排污許可制度銜接探析

顏晴晴

（河北林諾環保科技有限公司，河北 保定 071000）

自工業革命發展以來，我國在自然改造與經濟發展方面已取得明顯的成效。但是，對自然資源的過量開發利用也會引發嚴重的環境污染，生態環境也會遭到破壞。因此，相關人員需要加強對環境保護工作的重視。其中，通過實現環境影響評價與排污許可的銜接，不僅可以有效提高對環境的保護效果，還能為后續可持續發展戰略的實施奠定良好的基礎。

1 環評制度與排污許可制度銜接的必要性

1.1 有助于推動環境行政許可的優化

在2016年，國務院針對當前社會環境中存在的問題，召開了全國推進“放管服”改革電視電話會議。在此項會議中，有關人員提出了政府部門應做好簡政放權，優化服務等工作，使政府效能得到顯著提升。而在環境領域，環評審批便是此項改革目標得以落實的重要載體[1]。近年來，我國各級環保部門針對這一工作進行了積極的探索，主要針對審批流程、時間及權限等進行針對性調整，從而使當前的市場營商環境得到優化，激發市場活力，最終實現社會經濟高質量發展的目標，如圖1所示。

圖1 我國環境影響評價制度框架

而在對排污許可制度進行改革時，國務院結合當前實際需要發布了《控制污染物排放許可制實施方案的通知》。其中，環評與排污許可制度的銜接為后續排污收費、排污交易等工作的進行提供了準確的數據，防止出現重復申報的錯誤現象。這不僅可以有效提高政府部門的工作效率，還能降低相關企業的運營成本[2]。從法律屬性來看，環評審批與排污許可均屬于行政工作，二者的銜接，不僅是對當前環境行政工作進行優化的必然要求，也是滿足政府部門改革的重要途徑。如圖2所示。

圖2 我國排污許可制度框架

現階段，對環評制度及排污許可制度的改革主要內容如下。首先，對環評制度進行優化設計，使以往復雜的工作流程得到簡化，其他的額外功能也得到消減，有助于環評效率的提升；其次，對排污許可制度，則采取適宜的措施推動其實現“一證式”管理，并充分發揮其對社會各級單位排污行為的監管效用。這種改革方式的實施需要政府部門將環評工作視為排污許可證的申領前提，并將環評要求納入排污許可證的頒發標準中[3]。同時，政府人員還需對申請排污許可證企業的實際執行情況加以關注，并將其作為項目驗收及環境影響評價的重要依據。由此，在這種改革方式下，兩項制度的銜接能夠為環境行政效率的提升打下堅實的基礎，并能使行政資源浪費的問題得到顯著降低，為我國可持續發展戰略的實施做出了重要的貢獻。

1.2 有助于加強對污染源的全過程管理

從原環境保護部頒發的《制度銜接通知》中可以得出，行之有效的環評制度與排污許可制度進行銜接，是提高污染源類項目管理效果的前提。在我國，對污染源類項目的管理可分為三個階段[4]。首先，在項目建設前，需對污染源類項目建設是否會對周邊環境產生不可接受的影響進行評估，且現場管理人員還需充分發揮環評制度的預防作用，使污染防治措施得到明確，為后續發展提供保障；其次，在建設期間，施工單位需保證污染防治設施與主體工程同時進行、同時結束，堅持遵守“三同時”制度；最后，在污染源類項目運營期間，需保證其排放數量滿足排放標準要求，且單位需在正式運營前申報排污許可證。若其沒有取得相關許可證件，則不能進行項目運營。

另外，對需要編制環評報告書的項目，需嚴格進行環境影響評價。由此可見，環評制度在污染源管理中發揮著重要的預防作用，并在項目建設前期扮演著準入門檻的角色；而排污許可制度則是在排污單位穩定運行的法律依據，能夠為環評報告書中提出的各項政策、措施的落實提供保障[5]。因此，政府部門需做好對環評制度與排污許可制度的融合，為提高對污染源類項目管理質量提供保障。

2 環評與排污許可制度銜接間存在的問題

2.1 制度存在缺失

現如今，我國環評制度與排污許可制度仍然存在的一定的不足，導致其無法實現良好的銜接工作。其中，環評制度主要關注事前預防，是整個環境保護工作得以順利實施的前提。而排污許可則是側重于事中及事后的監管，這就需要政府部門制定統一的制度，實現兩者的無縫銜接[6]。另外，多數情況下，排污許可證中并沒有將環評文件中的污染源種類、排放量、污染防治措施等信息加以體現，相應的環評內容也沒有被納入排污體系中，不利于環評工作有效性的提高。此外，這種現象的發生對監督檢查工作的開展也會造成影響，進而對環評及排污許可制度的發揮造成限制，不利于環保工作的順利進行。

2.2 管理制度沒有得到充分落實

在實施環評制度與排污許可制度的銜接時，存在管理制度沒有得到有效落實的問題，給兩者的銜接效果造成了影響[7]。具體表現在以下幾方面：在項目建設實施結束后，部分管理人員的監管意識不足，沒有加強對排污許可監管工作的重視。同時，部分監管人員僅以排污管理標準作為主要的工作依據，沒有對實際情況加以重視，導致環評人員根據實際情況提出的管理規定沒有得到充分落實。

2.3 技術規范不統一

在對污染源數據進行核算的過程中，環評與排污許可存在較大的差異。其中，排污許可的計算方式較多，其數據來源也相對多元。有的根據當前的污染排放實際情況進行計算，有的則利用監測數據進行計算[8]。這雖然能夠提高計算效率，但缺乏系統性，對排污量的計算過于隨意。而環評則利用物料平衡法與類比法等，對污染源進行核算。在這種情況下，由于兩者核算方式不同，使得最后的計算結果也會產生較大的差異，缺乏整體性，不利于污染源管理工作的實施，相應的管理有效性也會受到影響。

3 兩項制度銜接的思路分析

3.1 把握銜接程度

在對兩項制度進行有效銜接的過程中，政府部門的首要任務就是對制度間的銜接程度加以把控。對此，工作人員需要明確，制度銜接的目的在于加強對環境的保護，并能對污染源進行系統的控制，而不是完全按照某一標準實施換屏技術評估或排污許可管理，需要其把握好銜接中的“度”，防止銜接工作走入誤區[9]。首先，在銜接過程中，工作人員需要正視環評制度的重要性，減少對其權威性的削弱，且由于環評具有全民性，使得在后續執行排污許可制度時，需加強對執法人員的要求，即按照環評制度的要求實施監管工作，為銜接工作的進行提供保障。其次，雖然當前排污許可制度在污染控制中占有主要作用，但該制度不能對環評制度進行替代。且由于排污許可管理具有很強的實踐性，使得工作人員應當利用排污許可制度來提高環評制度的實用性。具體而言，其可以根據環境影響評價文件來對污染物種類進行明確，并增進對執法標準、排污許可容量等信息的理解，在后續的執法中將其作為主要的依據。

3.2 明確核算指標

核算指標的明確是實施排污許可制度與環評制度銜接的前提。因此，在實施環評技術評估的過程中，工作人員需嚴格按照污染物排放標準、質量檢測要求等，結合污染排放核算方式等技術，對環評數據進行準確測算。而為了保障此測算過程的規范性，環評人員需根據污染源強核算的要求，對源強進行確定，再對企業產生或排放的污染物度量進行測算，如廢水、噪聲等。隨后，其需要在確定源強的基礎上，通過物料衡算法、對比分析法等，對原輔料、燃料成分、污染控制措施等污染源進行分析，并利用相關資料對污染物濃度進行確定，明確項目建設相關參數，進而對企業污染物的單位產量進行換算。此外，在對排污數據進行統計時，需先對其統計標準加以明確，并使用規定的表格、單位等，使數據統一性得到保障，有助于整體管理標準的建設。

4 提高環評及排污許可制度銜接效果的措施

4.1 制定完善的政策法規

對當前的政策法規來說，雖然我國政府部門出臺了一系列的法律規定，以使環評與排污許可工作得以順利進行，但由于法律規定的內容相對更加注重兩項制度的分享管理，缺乏對其銜接的重視，給兩項制度的銜接工作造成了限制。因此，政府部門需要根據兩者銜接現狀制定相應的法律法規，利用法規中的約束性內容，為制度銜接工作的執行奠定基礎。具體而言，政府部門可在排污許可制度中規定，環評報告書及相關單位的審批文件具有法律效力，這使得政府部門可以根據環評報告書及審批文件等資料，向相關單位頒發排污許可證書。另外，政府部門也可以對排污許可制度的執行現狀，對項目進行回顧評價。由此，從政策角度來看，政府部門需加強環評報告書與排污許可證頒發標準的聯系，為后續制度銜接工作的進行提供保障。

4.2 提高銜接管理的全面性

在建設環評及排污許可制度的過程中，政府不僅要從制度本身內容入手，還需要對管理對象、管理內容等進行全面考慮，為銜接管理的全面性提供保障。對管理對象來說，環評管理對象主要為各類環境影響因素，注重對其影響程度的分析；而排污管理的對象為污染源，主要對其排污量進行分析，這也是評判其環境影響程度的重要指標。為此，為增進管理對象的銜接效果，政府部門可以制定下述規定：新建工程項目需進行環境影響評價，并在出具環評報告書后，對排污許可證進行申請。

從管理內容來看，環評管理內容主要包括空氣、水及聲環境，還需對工程建設效果及環境監測數據等進行分析。而排污許可管理的內容也包括工會能夠分析及環境管理等內容，使得其在日常工作中必然會出現交叉現象。在這種情況下，為提高兩者的銜接效果，政府部門可從管理內容入手，在排污許可制度中開展多向環境監測管理，并為相關單位頒發排污許可證，在當前的工作基礎上對排污許可制度的管理范圍進行拓展，以提高環境管理的有效性。

4.3 制定規范的技術標準

在實施制度銜接的過程中，政府部門需要堅持綠色管理的理念，從技術手段出發落實綠色創新的要求。具體而言，政府部門首先需要對現行的技術標準加以規范，將綠色概念融入環評技術中，以降低生產活動引發的環境問題。同時，政府部門還需結合實際需要制定環評工作導則，以保障相關技術的規范發展，為后續制度銜接工作的進行奠定基礎。其次，政府部門需在此基礎上對管理名錄進行完善，統一污染物的類型，并對環境影響的計算方法加以明確，從而使制度實施過程中能夠有效減少冗余內容的產生。更重要的是，政府部門還需將上述內容編制成冊，再將其與環評制度及排污許可制度進行同時執行。由此，制度銜接工作得到有序進行，還能為環境管理工作的標準進行提供保障。

4.4 構建聯動管理體系

對制度銜接工作而言，監管部門在其中發揮著不可忽視的作用。由于傳統的制度實施管理主體較多，使得制度的內容難以得到有效落實，不利于銜接工作的有序進行，對后續工作的開展也會造成阻礙。因此，推動銜接工作的順利進行，政府部門需要構建完善的聯動體系，通過各項制度的高效實施，達成預期的銜接目標。具體而言，聯動管理體系主要有以下幾方面的內容：首先沒加強對排污企業的管理，擴充排污企業需要承擔的社會責任，保證其能夠主動進行排污管理工作，減少對企業周邊環境的污染。另外，在建設污染源的過程中，排污企業還需積極落實“三同時”的原則要求；在生產管理期間，企業還需對污染處理設施進行定期檢修維護，做好對設備運行狀態的檢測，以保證污染物的排放濃度達標。而為了加強對環評審批信息的申報管理，政府部門還需利用信息技術構建申報系統，要求各企業通過互聯網完成排污許可證相關材料的提交工作，再將該系統與排污許可證管理系統進行連接，為后續制度銜接工作的進行提供保障。由此，排污企業在項目建設開始前，就可以登錄信息申報系統，按照相應的流程填寫申報信息，為后續環評及排污許可管理工作的進行奠定基礎。這不僅可以使環境管理流程得到有效簡化，還能實現環境管理水平的整體提升。

5 結語

現階段，為解決愈發嚴重的環境問題，政府部門需做好環境影響評價工作，對社會企業的排污現狀及造成影響進行評判，再將該工作與排污許可制度進行聯系，以使環境保護工作的高效進行得到保障。為此，本文對環境影響評價與排污許可制度銜接進行探析，首先對該工作的必要性進行闡述，再對其中存在的問題進行研究，最后提出了提高銜接管理的全面性、制定規范的技術標準、構建聯動管理體系等措施，以提高環境保護效果。