行政事業單位預算管理研究

岳 穎 西安科技大學

隨著我們國家行政事業發展和社會經濟的進步，為保證各個部門的經費進行科學的分配，深化資金管理，提高資金使用效益，預算管理為年度經費的分配劃定界限和目標，國家財政部按照行政事業單位預算申請的計劃進行經費分配。行政事業單位具有特殊性，其預算作為財政總預算的代表，是行政事業單位進行社會公共事業的有力保障。現代社會的飛速發展，我國現代化建設準確把握新發展階段，開啟現代化建設新征程，同時我國行政事業單位的預算管理工作面臨著機遇和考驗，新的形勢和任務對各政府事業單位工作提出新的更高要求。我國行政事業單位要想更好地與社會發展步伐保持一致，就必須高度重視預算管理工作，增強財政實力，確保堅實的財政基礎。各部門和單位為了順利開展社會公共服務，以及自身穩健發展，應就如何讓各項物資和項目資源進行最優的科學合理分配，合法合規運用財政部所分配的經費，使資金使用的效果和利益最優化，提升各部門各單位工作人員進行預算管理意識等問題進行研究，更好保證預算管理工作的高效運轉。

面對復雜多變的社會經濟環境，預算管理應切實成為行政事業單位經濟活動發展的“風向標”，增強各部門單位的責任意識和廉潔意識，調動單位改革創新的積極性。以國家政策和行政管理體制改革為出發點，將創新預算管理思路和制定如何提升預算績效制度作為著重點，形成有序完備的監督工作，科學規范的預算管理體制。以服務人民群眾為宗旨，增強行政事業單位服務水平，全面保障社會公共服務。

一、行政事業單位預算管理的發展歷程及其現狀

(一)行政事業單位預算管理的發展歷程概述

我國的預算管理是財政資金管理的關鍵，經過我國經濟體制的不斷變革，社經濟環境千變萬化，預算管理體制也進行革新，建立了相對完備的預算管理制度在體制改革方面取得豐碩成果。從1992年起國家進入了對預算會計制度的大改革促發展階段，1991年10月國務院頒布《國家預算管理條例》，其中說明了預算分為兩部分，一部分為經常性預算，用來保證政府的日常活動，用于社會公益事業的各項開支，使國家安全和社會秩序得到有力保障的費用等。另一部分為建設性預算，用于城市維護建設，撥給經濟落后地區的援助發展資金和國家規定的其它屬于建設方面收入。[1]1994年3月全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國預算法》完成立法工作，開啟預算管理體制新篇章，產生了順應我國經濟市場情況的預算管理制度，這部法律主要強調了預算管理的宏觀調控職能，目標在于“管理”對有關部門的預算分配規則進行細化，能夠監督和規范預算過程中的各項行為，使國家的計劃經濟向市場經濟平穩過渡。在這部法律出臺二十年后，2014年8月第一次對《中華人民共和國預算法》進行修訂，2018年12月進行第二次修訂。[3]第一次修訂是為順應現代財政的要求，把踐行全口徑預算管理作為新目標，并從借、管、還等多方面明確了地方政府的預算管理規范，出現問題問責到個人加強追責力度，這些細節有法律作為保障，更好地對這些行為進行規范，增強政府事業單位的服務職能，促進國家社會經濟平穩發展。第二次修改的內容是地方政府可以經過批準，在規定限額內通過發行債券用舉債的方式籌措資金。當前，在經濟方面的法律法規中，《中華人民共和國預算法》占有重要地位，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”當下重要任務是認真貫徹實施預算管理相關法律。

(二)行政事業單位預算管理的發展現狀分析

以解決現實問題為重點，明確堅持政府過緊日子的大格局。在上一年中央部門的帶領下，要求各政府事業單位部門，將嚴格編制預算為出發點，依照預算法把控各項資金的來龍去脈。除在針對國債付息和對突發情況等有必要的額外支出外，其他的資金支出在整體上都保持在財政部批準的預算資金計劃之內。中央政府對非必要的支出進行減少一半以上的使用率，使用支出出現負增長。[4]同時督促行政事業單位各部門及時對支出和結余的資金進行審查，及時統籌規劃方案調整支出用途。

但與此同時，在財政工作的執行和預算過程的實施過程中也暴露出一些問題和難點。主要是：因為增加財政收入動力不足，從而導致預算和財政收入的比重難以平衡，加劇緊平衡的矛盾。一些項目準備工作不足，儲備資金不夠，影響有關項目的效益，不能夠高效落實相關政策和任務。有的部門不能結合實際情況，及時統籌規劃資金使用的問題較為突出，優化支出結構的能力還需進一步增強。部分部門單位違法違規的預算管理行為仍然存在，全過程預算管理中需大幅度提高預算質量。

二、行政事業單位預算管理目前存在的問題

(一)單位缺乏預算管理理念

當前部分行政事業單位的主管部門和領導人對預算管理專業領域缺乏專業知識，沒有意識到進行預算管理是嚴肅的和至關重要的。行政事業單位開展業務活動的經費大部分依賴于財政撥款，所以很多單位領導看中業務取得的成效，忽略預算管理的過程，簡單地認為編制預算就是向財政部要足夠多的經費以保證業務的最終成效。然而，預算的編制工作不是財務部門自己就能完成的，單位其他各職能部門不僅需要說明各個項目的資金使用去向，還要明確項目的具體情況和將要實現的績效目標，否則單位財務部門并不了解項目資金使用部門的詳細需求，不能了解項目實施的根據，內容，資金支出的衡量指標和想要達到的效果和目標。在這些都不了解的情況下，編制的預算過于隨意，不全面，不規范更不準確，正式編制的預算，很多地方與實際情況差異大，無法在資金管理中發揮預算本身統籌規劃作用，預算管理制度的設立則變成紙上談兵。很大程度上影響項目預算資金預期的使用效果。[7]

(二)預算管理方法單一，相關工作人員業務素質欠缺

再先進的預算管理制度，沒有優秀的專業人才去貫徹落實，就會形同虛設，終為一紙空文。預算管理制度只有真正的貫徹執行，才能起到提高財政資金使用效益的關鍵作用，進而推動行政事業單位長遠發展。[6]然而行政事業單位的預算管理人員很多沒有經歷完善的預算培訓，甚至單位招聘的財會人員，并非必須持有初級會計職稱證書就可以進行專業技能工作，更沒有接受過財務職業道德素養的學習，該行業從業門檻有所下降，部分部門的預算管理人員是本部門財務人員兼職狀態，并非專門的預算管理人才，導致預算管理人員分工不明確。

(三)預算制定不夠具體化

預算編制是預算管理的開端，所以預算編制工作要有耐心且謹慎細心，部門相關人員要有責任感，預算編制工作不可囫圇吞棗，隨意編制，每一筆支出的來源去向應明確出來，不可只列出項目名稱而沒有數據支撐。行政事業單位一般編制預算要參考國家宏觀調控總體的需求，統籌規劃各部門的計劃使用支出。預算編制編制時間略短，很多行政事業單位應用預算編制的方法是增量預算，其本質是在上一年度部門資金真實支出情況的基礎之上增加其他需要支出的金額，直接對下一年度的預算計劃進行規劃，編制相應的預算。這違背了預算管理的相關原則，預算管理要求在編制預算時需參考上一年預算執行的情況和上一年的資金使用利用率來評價實際取得的效果，重點在于要盤點存量資產情況，并應對本年度的收支情況進行預測，從而編制準確詳細的資金預算。

(四)財務預算執行工作落實不到位

行政事業單位財務人員在預算管理體制中擔任著編制單位預算和決算的重要角色，應該從如何有效保障單位業務健康開展和高質量持續發展的角度出發，監督財務活動，對經濟活動監督做到嚴謹和細心，認真履行財務人員的職責，積極推進單位中的黨風廉政建設。然而有的相關財務人員沒有較強的責任心，在執行預算過程中睜一只眼閉一只眼，不按規定詳細審查資金使用情況，無法從嚴把控支出，預算資金的流動不能得到強有力的監管，導致隨意挪用預算等行為屢有發生，助長了貪污腐敗的惡劣風氣。

三、行政事業單位預算管理問題的對策建議

(一)樹立和提升相關人員的預算管理意識

各個部門相關人員都應參與預算編制工作。單位領導應起帶頭作用，通過開會等方式宣傳預算管理的目標，讓工作人員充分了解預算編制的意義，認識到預算管理工作不單是財務部門的工作，還需要各個部門的合作統籌規劃，提升預算管理意識。不僅要加強預算管理意識，領導還要及時開會部署工作，對重點工作進行說明，確保必要的資金保障，一定要強調堅持節約發展，單位各部門應嚴格按照最初部門預算進行項目執行工作，預算的執行情況是單位年度工作的前進目標，也是單位預算編制的基本依據。摒棄舊的思想觀念，積極與財務部門充分交流，認真執行資金審批的各個環節，更有助于對預算資金的科學分配。

(二)準確細化預算編制方法，科學合理安排編制時間

一個單位部門眾多，預算編制工作需要各部門相互配合，統籌規劃。需要多方面、多途徑了解自身單位的實際情況。在進行預算編制時，把本年度的業務活動需求作為切入點，著眼長遠，還應考慮到國家的綜合財力，預測未來資金使用情況，落實好國家號召的過緊日子的中心思想，滿足政府事業單位業務開展的需要，盡量減少財政資金分配供不應求的情況。而且預算編制工作不僅要以提高局部效果為目標，更要關注到社會整體的利益，切實保障廣大人民群眾的切身利益。所以預算編制過程比較繁瑣，應保證預算編制時間的充裕，這要求行政事業單位必須提早啟動預算的編制工作，為更完整、更精確地編制預算贏得時間，保障各部門有效溝通協作，為單位提高整體預算編制質量奠定堅實基礎，使預算管理工作切實成為單位開展業務的“指揮棒”，做好精準引領。

(三)完善考評機制及強化預算執行機制

預算管理人員應明確自己的職責，在各個環節嚴格執行預算執行機制并進行批復，規范自己的行為，在預算過管理過程中，應把資金收支的合規性、真實性作為基石，增強審查力度。對于資金的把控進行細化，關于那些沒有在預算編制中收錄的項目，不予以結算。對單位領導沒有批準的財務支出，不進行報銷。[2]要樹立必須圍繞工作目標編制預算，切實保障財政資金的有效利用的理念，形成預算合理、財政資金高效使用的良性循環。年終財務決算必須按照法律要求編制，相關人員應嚴格履行《預算法》等相關法律法規所賦予的職責，年終財務決算作為行政事業單位年度預算執行的效果體現。應嚴格遵守政策方針的要求，及時提供準確的質量信息，對收支額度實事求是，多方面豐富內容的完整性。

(四)對于預算執行的結果進行監督管理

預算管理的最終目的是預算目標的執行情況，所以行政事業單位預算管理不僅要對執行過程進行監督和績效考核，更應對各部門預算的結果進行綜合評估，有效發揮考評問責。制定獎罰措施，完善的相應的考評機制，可以激發單位工作人員的積極性，發揮工作人員的主觀能動性，增強單位部門之間凝聚力，為下一階段的預算管理注入活力。在進行考評過程中，必須保證透明，公平公正，各部門人員共同監督，保證穩定可持續運作的考評機制，加強算管理的執行力。對一些預算結果考評不達標的工作人員要進行批評指正，并給予適當的懲罰，引導他們在后面的工作當中端正態度也能有所作為，營造出欣欣向榮的積極氛圍。將考評機構融入到對預算結果管理的過程中來，發揮其激勵作用。[5]

四、結語

總而言之，在新形勢和新需求的環境下，行政事業單位預算管理，迎來了新機遇和新挑戰。同時也對預算管理工作提出更高的要求，預算管理工作也體現出了任務量大，涉及方面寬，政策性強等特點。將預算管理提升到更高的層面，在不斷學習完善過程中汲取更多的經驗，多方面考慮構建更加科學的預算管理模式，積極發揮政府的宏觀調控能力，找到預算管理過程中存在的關鍵問題，對問題進行深入探究，提出高效解決方案。將財政撥付的預算資金發揮出最大的效果，履行好行政事業單位的基本職能，使內部預算管理有新的突破，推動行政事業單位可持續發展。