我國基礎教育分權變革歷程及其檢視

李 星 程 琳

（1.晉中學院教育科學與技術系，山西 晉中 030619；2.華中科技大學教育科學研究院，湖北 武漢 430074）

最近幾十年，世界各國紛紛掀起公共教育體制的分權運動，“教育分權”（decentralization of education）作為專有名詞逐漸進入我國學術話語體系之中，它是指將教育管理權力分割、委托或下放另一組織或群體。學界一般從權力分割內容、權力轉移對象、方向以及方式這四個維度進行分析。雖然這一術語在我國出現的時間較晚，但在我國教育管理政策文本中早已出現了相關跡象。縱觀我國基礎教育管理體制的變革，在不同的社會發展階段都出現過分權變革的決策行動趨向，重新審視這一歷程對我國更好地走向教育現代化別具意蘊。

一、“總體性社會”的基礎教育分權變革（1949～1978 年）

新中國成立之初，面臨的首要問題是如何加快發展經濟，如何迅速地將落后的農業國建設成為發達的工業國。由于發展工業的基礎條件較為薄弱，政府便動用國家力量整合全體社會的有限資源、權力等，進行有計劃、有目的的工業化建設。這種“社會工程”式的計劃經濟體制是當時的必然選擇，它遵循了馬克思主義經濟學理論和社會化大生產的發展規律，以政府主導、集中決策、編制計劃為特征，通過行政指令安排經濟活動和資源配置。［1］其中，單位制成了控制城市社會的主導力量，人民合作社則實現了對全體農民的集中管理與調控。這是一種總體性社會（totalitarianism society），也是現代社會的統治技術，國家的權力被分散和滲透到全社會的各個角落，民間力量被徹底分解，“社會成員都面對著一個擁有無限權力的國家機構，被剝奪了表發和控制的政治和法律手段，成為原子化的個人”［2］。

在“總體性社會”背景下，教育作為社會分工的單獨體制類別，也要遵循這套搭建的制度框架。1949 年，中央人民政府成立教育部，隸屬政務院，主管全國教育事業。中央政府于1952 年頒布了《中學暫行規程（草案）》和《小學暫行規程（草案）》兩個文件，對不同層級學校及領導設置做了明確規定，“中學由省、市文教廳、局遵照中央和大行政區的規定實行統一領導；省文教廳必要時得委托專員公署、省屬市或縣人民政府領導所轄地區的中學?！保?］隨后，各級地方政府也設置教育管理機構，實行科層式管理，至此我國初步建立起科層化的“條條管理”的基礎教育管理格局。但在管理過程中，中央政府常?？缂壒芾硐录壊块T。1956 年5 月，《關于調整國務院所屬組織機構的決議》對國務院下屬部門（部委和直屬機構）進行調整，組建了綜合性、行業性部委。由此，又從新中國成立初的“條條為主”逐漸走向“條條專政”的基礎教育管理體制，在此背景下，地方政府權力大幅縮減，凡事要依照中央計劃去辦。

在“總體性社會”背景下，教育變革只是政治變革、經濟變革在教育領域的復制與延續。經過1953～1957 年的“一五”計劃經濟建設，1956 年底，我國初步完成社會主義改造。從1958～1960 年，由于蘇聯“援華計劃”被迫中斷，我國又進入經濟困難時期。1958 年，中央政府提出“調動兩個積極性”辦法，試圖發動地方政府參與原來由中央政府壟斷的工業建設。根據國家統計局歷年的財政變化，在1957 年，中央財政支出與地方財政支出分別占比分別為71%、29%。到1958 年，中央財政支出與地方財政支出分別占比分別為44.3%、55.7%。［4］49-51這種中央財政支出占比不足一半、地方財政支出占比超過中央的狀態一直持續到1962 年以前。到1962 年之后，中央財政支出才恢復到原先中央財政支出占比過半的格局。從政治與經濟領域的表現來看，尤其是被迫面臨蘇聯外援中斷的局面，為了持續運行高積累、高投入的計劃經濟模式，中央政府首次向地方政府進行政治經濟放權。而在初步擁有了財政權、管理權等的地方政府，也自然會參照中央政府的原先制度決策，在積極推進地方工業化建設的同時，有些許余力去支持教育領域的分權變革。

1954 年和1958 年分別對這種“條條管理”的基礎教育管理體制進行局部分權調整。1954 年，將“條條管理”的層級從省市級移交到縣級政府。首先，將縣域內的中學管理權由省級下放到了市縣級。規定中學實行統一領導、分級管理原則。1958 年，對基礎教育管理體制進行了第二次分權調整。中共中央、國務院頒布《關于教育事業管理權下放問題的規定》，尤其是1956 年中央政府對基礎教育被“統得過死”的現象予以糾正，提出要“改變過去條條為主的管理體制”，地方政府在教育經費籌措及使用、教材編寫、學校設置等方面擁有一定自主權。例如，“地方政府可以自行決定學校的設置、發展事宜；可根據實際情況自行修訂教學計劃與教科書；教職員工工資的調整評議工作由地方統一領導和審查批準；可以因事制宜地對教育規章制度進行存、廢、修訂，或者另行制定適合于地方情況的制度（包括各項定額標準和執行辦法）?！保?］后來，進一步下放中小學管理權，縣級政府只管公辦全日制中等學校和縣重點小學；公社直接管理一般全日制小學、公社辦和聯隊辦的農業中學、民辦中學；生產大隊直接管理民辦小學、大隊辦的農業中學和各種業余學校。

到20 世紀60 年代中后期，中國面臨極其緊張的地緣政治環境，這種挑戰主要面臨來自美、蘇兩極超級大國的戰略威脅。于是，在全面封鎖、沒有外援、國際環境進一步惡化的極端條件下，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體做出了“三線建設”的重大戰略決策。從1965 年起，中國開始把沿海地區的一些工業企業、科研院所等重點行業與關鍵性的單位逐次逐批向中西部地區進行戰略轉移。在“三線建設”期間，國家耗資巨大，投資總額達到340.8億元。另據估算，從1964 年到20 世紀80 年代，中央向“三線建設”投入資金為2052 億元。［4］65-66這種基于軍事國防考慮的戰略決策不能只從經濟角度考量，因此中央政府也經歷了最為嚴重的財政赤字困境。“文革”期間出現的政治、經濟等全面失序，數以百萬計的知識青年不斷重啟之前就實行的“上山下鄉”運動，從而化解城市經濟運行難以為繼的系統風險。

政治與經濟的困難自然會延續到教育領域。從1966～1976 年，我國對基礎教育管理體制進行了一次較為全面的分權調整。然而，本次的教育分權變革是在國家教育行政體系陷入混亂狀態的一次被動變革，其主要目的不是圍繞提升基礎教育的質量而進行的，而是順應了當時政治運動的需要。1968 年，作為教育最高行政管理機構的教育部被撤銷，全國教育管理系統也幾乎到了徹底癱瘓的狀態。其次，從中央教育行政機構的更迭和行使權力的權限上看，“文革”期間基礎教育管理權下放到各省的教育行政機構及其下屬部門。下放的結果是國家統一的課程和教科書等在中小學幾乎都不復存在了。而在縣這一基層，由國家教育行政機構授予教育局的權力也被繼續下放。例如，農村小學改由村社的大隊直接管理，而初中則由公社或大隊聯辦。在許多中小城鎮，中小學直接由工廠接辦。這樣的辦學體制實際上是雙重行政管理體制，由縣教育局和地方共同行使教育管理權。［6］

這一階段，正值新中國成立之初，基于整合社會有限資源及政府進行有效管理，同時考慮到要貫徹黨和政府既定教育方針，教育政策基本價值選擇是實現社會公平，讓廣大人民群眾盡可能享受教育發展成果?；A教育的管理體制一開始帶有鮮明的公平取向，如提出“教育向工農開門”的辦學理念和“兩條腿走路”的辦學方針。基礎教育管理分權策略表現為，中央政府將基礎教育管理權通過政府內部科層系統依次傳遞和分配下去，不僅減輕了中央政府的管理負擔，同時有利于提高地方政府的管理權限，調動地方管理教育的積極性。

二、“類市場社會”的基礎教育分權變革（1978～2001 年）

二戰之前，世界主要的資本主義國家都面臨過嚴重的經濟危機，美國總統羅斯福執政期間曾經采用了經濟學家凱恩斯的主張，即強調“大政府”（great government）與“小社會”（small society）的基本立場，政府應該積極調控、干預宏觀經濟。到20 世紀70、80年代以來，歐美國家興起新自由主義潮流。當然，新自由主義滲透到公共管理領域衍生為新管理主義，即著重效能、績效評估，進而產生表現力（performaticity）。［7］受此影響，十一屆三中全會，我國的經濟改革率先從農村開啟，家庭聯產承包責任制激發了廣大農民的勞動積極性，打破了服務于城市工業化建設的人民公社制。80 年代中后期，農村又興起了工業化潮流，中小企業帶動了農村就業增長，提高了農民收入，同時滿足了對城市工業過剩產能的消費。但整個80 年代中央財政一直處于赤字危機狀態。1992 年，尤其是鄧小平南方談話后，十四大才在法律上正式確認社會主義市場經濟體制的合法地位。以此為契機，市場化正式成為中國經濟領域改革的重要主題，政府權力開始從經濟領域逐步撤退，表現為，中央向地方分權，激發地方與企業活力；政府向生產單位分權，激發生產單位和生產者活力，導致所有權與經營權分離；生產單位向集體或個體分權，也承認了個體利益及相應權利與觀念的合法性。［8］不過，伴隨經濟分權的同時發生了經濟集權，尤其是1994 年的分稅制改革，大大增強了中央政府的財政力量，為新世紀之后的“三農”政策等舉措提供了財政轉移支付的實施基礎。

回歸本文議題，基礎教育領域受到經濟領域市場化改革的沖擊。不過，不同于西方資本主義的市場經濟體制，計劃體制依然是基礎教育改革的主導力量，政府依然掌握著辦學自主、組織人事、課程教學等核心權力。有文獻對比“準市場化”改革模式后，提出教育領域實行的是“類市場化”改革模式，即“半市場、半計劃”的雙重體制。［9］為解決基礎教育事業發展中的資金困難問題，教育政策基本的價值選擇主要是效率優先，以提升基礎教育發展的水平和質量。在效率優先價值觀的引導下，我國也先后進行了多次基礎教育的分權變革，其分權的策略表現為中央政府將學校辦學權、教育投資體制等涉及教育經費方面的權力通過政府的科層系統傳遞和分配下去，并且積極引入社會力量助資辦學，分擔基礎教育經費的負擔。同時，輔以相關政策和法律法規，為這種經濟分權提供政策支持與法律援助。這樣不僅減輕了政府，尤其是中央政府的負擔，同時有利于提高社會力量辦學的積極性。通過這一系列舉措，一定程度上減輕了財政負擔，激活了基礎教育發展活力，實現了我國基礎教育管理體制的轉型。從1985～2000 年，我國對基礎教育管理體制進行了第四次分權調整：

第一，在行政管理體制方面，通過中央政府頒布相關政策，同時頒布相關法律法規加以強化，實行“雙管齊下”的分權變革。1985 年的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規定要實現“簡政放權”，即對中央和地方行政管理的權責做了較明確劃分：“基礎教育管理權屬于地方。除大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權力都交給地方?！保?0］隨后，1986 年的《義務教育法》對該政策給予了支持，進一步重申義務教育實行“地方負責，分級管理”的原則，使之制度化、穩定化。到了2001 年左右，分權變革的對象逐漸集中在農村基礎教育上，國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確農村義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，要求中央和各級政府要加大財政轉移支付力度，并規定從2001 年起，將農村中小學教師工資的管理上收到縣，明確各級政府發展義務教育的財政責任。同時規定了國家、省級和地（市）、鄉（鎮）村在發展義務教育中的各自責任。至此，基礎教育主辦權重心實現從“以鄉為主”到“以縣為主”的轉變。這種轉變意味著將教育投入主要由農民負擔轉到由政府負擔上來。對此我們需具體分析中央政府主導下的分權變革對不同的分權主體和受權主體而言到底是集權還是分權。顯然，這對縣級政府而言是一種集權變革，而對鄉級政府而言則是分權變革；對中央層級或省、市級政府而言，則沒有明顯的分權或集權的趨向。在學校辦學權方面，辦學體制走向多元化，開始引入社會市場力量。民辦學校、私立學校等開始大量的出現。1997 年，國務院頒發《社會力量辦學條例》，提出“國家對社會力量辦學實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”［11］。并對社會力量辦學的原則、權益、條件等逐條進行說明。不同的是，中央政府主導的這次分權變革對整個政府系統而言意味著學校辦學權的橫向調整，社會力量作為合法的辦學主體正式得到了政策和法律的支持。

第二，在教育投資體制方面，“地方負責，分級管理”的基礎教育行政管理體制下教育投資體制呈現出同樣的特點，特別是20 世紀90 年代以后，基礎教育財政責任的過度下放，大多數農村地區實際上由鄉政府和農民來主要承擔基礎教育的財政責任，基礎教育的投入演變為“以鄉為主”。由于鄉政府財力有限，導致了全國性的教育經費不足、大面積拖欠工資等問題，嚴重影響基礎教育的發展。［12］1993 年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出要積極推進財稅體制改革，改變當時的地方財政包干制，建立在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，并建立中央稅收和地方稅收體系。隨后，1993 年《中國教育改革和發展綱要》（下文簡稱《綱要》）、1995 年《中華人民共和國教育法》（下文簡稱《教育法》）等政策與法律文件中就都突出強調了實現“多渠道籌措教育經費”的投資體制。1993 年《綱要》明確提出：“各級政府、社會各方面和個人都要努力增加對教育的投入，確保教育事業優先發展。要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業收入、社會捐資集資和建立教育基金等多渠道籌措教育經費的體制。”［13］4071995 年《教育法》中又進一步明確規定：“國家建立以財政撥款為主、其他多渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源。企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學校及其他教育機構，辦學經費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持?！保?3］1387同樣，中央政府作為分權的主體，主導了這次分權變革，縣、鄉級別政府是受權主體。此次分權變革后，對于鄉級政府而言對基礎教育的投資力度減小，權力被上移到縣級政府。所以對于縣級政府而言，意味著在基礎教育管理方面的集權。

總體而言，此一階段的市場力量逐步發育、壯大，市場經濟的開放性也讓政府在“放權讓利”的同時，促使來自民間的社會力量迅速復蘇、成長。政府在基礎教育領域的職能進一步公共化、精簡化、高效化，中央政府分權從行政管理向財政管理方向傾斜，同時在法律、政策等層面加大了實施保障的力度。伴隨社會資源控制的多元化，社會力量被引入基礎教育領域中來。同時，政府退出醫療、教育與住房公共服務領域的做法，導致三大行業逐步成為日益嚴重的社會問題，也為21 世紀之后“治理型社會”的提出和到來埋下伏筆。

三、“治理型社會”的基礎教育分權變革（2001 年至今）

不同于我國20 世紀80 年代后開啟的市場化改革，歐美國家原先即為市場化體制主導國家，在與蘇聯爭霸的冷戰期間，美國為首的西方資本主義社會采取了凱恩斯主義的主張，紛紛轉型為高福利國家，各國政府的職能也大大擴張。與此同時，政府的財政負擔越來越重。20 世紀90 年代中后期，隨著蘇聯解體、東歐劇變的到來，社會主義陣營的力量遭到嚴重的削弱，世界政治形勢總體上趨于和緩，資本主義各國于是紛紛掀起了新一輪針對政府公共管理的改革運動。其中，以美國為首的里根政府和英國為首的撒切爾政府就是這一理念的忠實擁躉，并重新開始強調了市場在國家治理中的作用。但在改革運動期間，還出了一些經濟與社會層面的難題，且難以通過總體型社會“自上而下”的政府指令或“自下而上”的市場化改革模式加以解決，1995 年，聯合國全球治理委員會發表了《我們的全球伙伴關系》的研究報告，為“治理”（governance）一詞賦予新的時代意義，即“各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”［14］。這很好地將開創并探索新的改革模式重新提上議事日程。

對我國而言，進入21 世紀之后，經濟與社會層面的問題逐步增多，很難單純借鑒西方國家以往的治理經驗。從經濟上看，在改革開放過程中我國深度參與全球產業分工，以制造業為基礎的國民經濟體系在世界經濟增長中承擔日益凸顯的動力作用。隨著中國崛起的是中美之間的貿易摩擦越來越頻繁，如何進一步從“制造大國”走向“制造強國”成為今后產業升級的最大障礙；從社會層面看，城鄉之間、東中西部區域之間的差距日益擴大，社會發展非均衡化的問題日益凸顯。2002 年，黨的十六大報告提出了全面建設小康社會的目標，重點強調了“在經濟發展的基礎上，促進社會全面進步，不斷提高人民生活水平，保證人民共享經濟發展成果”。對于如何應對經濟社會的新問題，在國家“十三五”規劃中，就提出要加強和創新社會治理的理念，吸納社會力量參與。2017 年，在黨的十九大報告中，進一步明確了當前我國面臨的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這也決定了新時期社會建設的主要方向和目標。這次報告提出了一套成熟的“中國方案”，開啟了國家現代化治理體系與能力的新時期，也更加充分地體現了中國特色社會主義的核心思想。當然，這不同于西方國家的治理理論，其本質是以理性經濟人為基礎社會自我治理理論，為應對復雜的現實問題，即使高福利國家也無法有效解決的痼疾。［15］為了配合經濟與社會領域的轉型升級，教育領域也開啟了類似的改革。2002 年，黨的十六大報告上對教育方針進行了補充與完善，提出“為社會主義現代化建設服務，為人民服務”的目標，促進基礎教育均衡發展、提升基礎教育發展質量成為主導基礎教育管理分權變革的主要依據。分權表現為：

第一，在行政管理權方面，隨著2001 年我國新課程改革的推進，為了適應地區性的差異和學生的個性化發展需求，國家建立了三級課程體系，特別是校本課程的出現更多地賦予了地方政府和學校一定的課程權力。選修課制度使校本課程的實施有了條件。這是新課程改革的一大亮點，也是教育分權在具體的課程領域的一次重大開拓。2004 年，《2003-2007 年教育振興行動計劃》提出：“構建和完善新世紀基礎教育課程體系，深化中小學教學內容和教學方法改革，建立國家和省兩級新課程的跟蹤、監測、評估、反饋機制，加強對基礎教育質量的監測?！保?6］近年來，黨和政府開始涉及基礎教育行政管理制度的結構調整，2013 年，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，教育治理成為政府行政管理體制改革在教育領域的一種探索。2017年，《國家教育事業發展“十三五”規劃》再次強調把教育的結構性改革作為主線，“改革教育治理體系，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，落實學校辦學自主權，加快現代學校制度建設；擴大社會參與，提高教育開放水平，整體提升教育服務經濟社會發展的能力”。教育治理是基于政府和市場在教育中存在“雙重失靈”的現象而提出的。教育治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”。［17］因此，自國家教育行政改革基本制度的確立，亦即縱向分權基本原則的確立之后，本次的分權變革更多地指向與政府與社會、家長、學校的關系變革，具體表現為政府更多地向社會、學校分權，鼓勵社會參與并落實辦學自主權。

第二，在財政管理權方面，進入2000 年后，“地方政府負責，以縣為主”的義務教育投資體制逐步形成。如《關于基礎教育改革與發展的決定》《關于完善農村義務教育管理體制的通知》《關于進一步加強農村教育工作的決定》明確各級政府在教育投入上的責任。即“中央、省和地（市）級政府要通過增加轉移支付，增強財政困難縣義務教育經費的保障能力。特別是省級政府要切實均衡本行政區域內各縣財力，逐縣核定并加大對財政困難縣的轉移支付力度；縣級政府要增加對義務教育的投入，將農村義務教育經費全額納入預算，依法向同級人民代表大會或其常委會專題報告，并接受其監督和檢查?！保?8］2006年之后，“中央和地方分項目、按比例分擔”的義務教育投資體制模式逐步建立并得以完善，2005 年《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》提出：“逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制?！保?9］2006 年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》又明確規定：“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。”［20］另外，中央政府也在積極構建與地方政府之間轉移支付制度，2015 年2 月2 日，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出：要大幅增加一般性轉移支付，消減地方專項支付，狠剎跑部錢進。這意味著地方政府在獲得中央財力支持的同時，對資金統籌使用將有更多自主權。［21］可以看到近年來政府把精力放到了落實已經構建的教育財政投資體制上。

總體而言，此一階段的分權策略表現為中央政府對部分地區的基礎教育進行集中管理，尤其是涉及社會發展和穩定的一些重大問題，如將西部地區、廣大農村的基礎教育發展“專項化”。同時，依然延續常規分權策略解決學校辦學、行政管理等問題。通過這些舉措，在一定程度上縮小了城鄉、區域之間基礎教育發展的差距，還減輕了基層政府的財政負擔，激活了基礎教育發展的整體活力，實現了我國基礎教育管理體制的又一次升級。

四、對基礎教育分權變革歷程的總結反思

上述分別敘述了“總體性社會”基礎教育分權變革（1949～1978 年）、“類市場社會”基礎教育分權變革（1978～2001 年）和“治理型社會”基礎教育分權變革（2001 年至今）這三個階段，最后繪制了基礎教育分權變革的演變軌跡。（表1）如下從權力分割內容、權力轉移對象、權力轉移方向與權力轉移方式四個方面重新進行總結性分析。

表1 基礎教育分權變革的演變軌跡

在“總體性社會”基礎教育分權變革（1949～1978年）這一階段：第一，以從權力分割內容上看，行政管理的分權是貫穿這一階段的特征，但每次變革所分化的權力類型還有差異。1954 年分割的主要是各級各類學校（主要是中學）的行政管理權，1958～1963年除了分割行政管理權外，還包括中小學校的辦學權、財政管理權與教學管理權。并且每種權力被分化的程度是不一樣的。財政管理權分化的程度最低，僅限于地方政府可酌情自由使用部分教育經費。到“文革”時期，教育管理權被分化的程度最嚴重，鄉村和區級行政機構成為當時基礎教育管理的主體。第二，從權力轉移方向和對象上看，三次分權變革共性是“弱化”新中國成立之初“條條為主”的基礎教育管理體制，在每次分權變革過程中，中央政府都在將基礎教育的行政管理權從大行政區（1954 年頒布的《關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省市建制的決定》文件將大行政區予以撤銷）、省和市級別的政府手中進一步下放到縣鄉級別教育行政機構，中央政府對于學校兩類受權主體的權力并未進行過多干預，只是明確了學校領導干部的人事管理與行政隸屬等規定。第三，從權力轉移的方式看，三次分權變革都是由中央政府主導的“地域分權”，即政府權力在不同地域層次之間的重新分配。［22］另外，“文革”時期還單獨成立了革委會來分擔教育行政機構的教育管理權，這種權力分配的轉移發生于平行的機構之間。

在“類市場社會”基礎教育分權變革（1978～2001年）這一階段：第一，權力分割的內容看，相對于前一階段，此次分權變革的對象是財政管理。即使在行政管理也進行了分權，但相關的分權措施卻明顯傾向于財政分權的跡象?；A教育分權變革不僅要受到這種經濟分權政策的影響，如1994 年的財政分稅改革，而且，在“效率優先，兼顧公平”價值觀的引導下，城鄉與區域之間發展的差距逐步拉大，這種經濟社會發展的差距效應又影響基礎教育的發展，使得中央政府在財政管理上的分權變革沒有上一階段分權變革來得徹底。這也說明與經濟相適調的基礎教育分權變革的情況更復雜。第二，從權力轉移的方向和轉移對象看，這次分權變革是在逐步“弱化”改革開放初恢復的之前形成的“條條為主”的基礎教育管理的傳統。但分權變革的焦點開始在省、市級別與縣、鄉級別的政府之間徘徊。本階段權力分化的跡象比較模糊，和上一階段明顯的“弱化”從上到下科層集權的分權變革不同，對政府而言，呈現出了分權和集權交錯并存的現象。而這也是“效率優先”與“公平主導”的雙重價值觀矛盾的外在反映。第三，從權力轉移的方式看，同樣是由中央政府主導的地域型的分權變革。

在“治理型社會”基礎教育分權變革（2001 年至今）這一階段：第一，從權力分割的內容看，此次分權變革的對象涉及行政管理權和財政管理權。隨著課程改革的推行，課程權力被逐漸嵌入行政管理之中。第二，從權力轉移的方向和轉移對象看，中央政府繼續向基層政府以及社會下放學校辦學權和行政管理權，但西部和農村的基礎教育管理則被中央政府“專項化”，開始完成從基層到中央政府的轉移。第三，從權力轉移的方式看，同樣是由中央政府主導的地域型的分權變革。同時，這一階段強調突出了要建立現代學校制度，強化了學校的自主權。

五、余論

“現代化”的關鍵在于“現代”一詞，它的字面意義僅僅指時間上的當前性，而并未涉及倫理性或規范性。如前所述，教育變革是政治、經濟變革的延續，基礎教育分權變革不能脫離特定時代背景。經濟領域的“讓利放權”、政治多元化與民主化趨勢都會波及教育領域，一定程度上，教育現代化也是衡量政治與經濟現代化的重要指標。如何實現教育現代化不僅僅是經濟問題，也不僅僅是依附于政治層面的問題，而是我們國家如何有效兼顧經濟發展、民主政治與教育現代化三者的關系問題，所以，歸根到底是人類社會自身的發展問題。在走向現代化的教育改革過程中，始終面臨如何處理發展與穩定這一核心矛盾的關系，前者可以表達為“效率導向”，后者可以表達為“公平導向”。其中，公平是基礎教育管理的目標，效率則是實現這種目標的手段。對公平與效率兩種價值的權衡與考量始終影響每一階段的相應決策行動。對公平的理解隨著時代變遷而不斷變化，改革開放之前是為了實現人民群眾等政治范疇的“階級內公平”，這樣的公平建立在低水平發展的基礎上，中央政府主導的基礎教育分權變革體現政治導向的決策行動思維；改革開放之后則致力于實現經濟與社會發展的“相對公平”，這樣的公平需要通過增加多元建設力量、而減少享受發展成果的人群來實現的，中央政府主導的基礎教育分權變革就體現出一種經濟導向的決策行動思維；進入新世紀后，改革開放逐步進入深水區，矛盾叢生，公平問題又日益凸顯，如何兼顧公平和效率就成了新時代政策決策的主要考量因素。在基礎教育的管理上，中央政府、地方政府和各級各類學校開始交相扮演分權者和集權者的雙重角色，建立各類主體管理與獨自解決基礎教育問題的能力可能會成為分權變革的一大目標與趨勢，中央政府主導的基礎教育分權變革體現出一種解決復雜問題的綜合治理型思維。在這一過程中，可以認為基礎教育是沿著中央政府的判斷前行的，但更要看到這種判斷并不只是“目的論”的產物，尤其是身處當前這種復雜社會，已經大大超越了人類有限的理性思考能力，這一過程更帶有特定的“適應性”，是有限自主與客觀理性相互結合的產物?，F代化不是進化而只是適應的產物，同樣，我們并不是要取代西方、重新定義何謂現代化的標準模板，走向教育現代化只能是我們亦步亦趨、逐漸適應新時代、新世界的產物。在適應的過程中，如何處理政治、經濟與教育之間的關系需要大智慧，這種智慧不是來源于西方式的精英，亦非傳統社會的士大夫，而是來自新中國成立之后建立的底層制度架構，堅持并跟隨黨的領導才是建設社會主義事業的根本保證。